全 文 ：第 11卷 第 2期
2 0 0 3年 4月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
V01．1l NO．2
April， 2003
国家绿色预算初探
张军连 吴文良 刘 鬯
(中国农业大学 资源与环境学 院 北京 100094)
摘 要 研 究提 出国家绿色 预算 的新概念 ，阐述 了国家绿色 预算的基本 内容 、在 国家预 算体 制 中的地位 、作用 及其
编 制的原 则。
关键词 生态环境政 策 国家预 算 绿色预 算
The exploration on national green budget．ZHANG Jun—Lian，WU Wen—Liang，LIU Chang(Colege of Resources and
Environment，ChinaAgricultural University，Beijing 100094)，CJEA，2003，11(2)：165～167
Abstract A new concept，national green budgat，is given in this paper．National green budget which can become a corn—
ponent part of national budgat is a useful measure tO coordinate the relationships among separated green govemmental see—
tots and tO conduct integrated and systematic policies on eco-environmental issues．W hat is more，the items，positions，
functions and budgeting methods of national green budget are explored．
Key words Ecoenvironment po licy，National budgat，Green budget
目前我国有许多政府部 门负责保护生态环境及 自然资源 ，如 国家环境保 护总局、国土资源部、国家林 业
局、水利部等以及一些部委(如农业部)下设的负责保护资源环境的机构，有研究者将这些政府部门定义为
“绿色部门”⋯，这说明国家对“绿色”非常重视，但条块分割，“部门利益优先于整体利益”，部门之间利益冲突
制约了“绿色”问题的整体解决。自然资源及生态环境系统是一个有机的整体，某一局部的改善若不与整个
系统联系起来，则未必能改善整个环境，有时甚至对整体发展有害，因此虽要求各绿色部门从整体出发，互相
配合协调，实施“综合决策”也难以实现。笔者认为多个绿色部门共存的局面在一定时期内尚不会根本改变，
而每个部门追求本部门利益的企图也将长期客观存在，问题的关键是应采取有效手段将这种企图控制在合
理范围内并强化部门协调 ，实际上部 门利益主要表现为经济利益 ，而均衡政府部 门之间经济利益的有效手段
是国家预算管理，对绿色部门可通过统一的预算管理均衡它们之间利益冲突，本研究将其预算称为“国家绿
色预算”。
1 国家绿色预算基本内容
国家绿色预算作为国家预算的组成部分，是国家为有效保护生态环境和自然资源、开展生态建设而进行
的一种预算，故凡涉及保护生态环境与 自然资源、开展生态建设等方面的国家预算收入和国家预算支出，均
属国家绿色预算 内容 ，其包括 4个方面。
1．1 政府公共性预算
国家绿色预算中的政府公共性预算包括资源税收入、新菜地开发基金收入、育林基金专项收入等预算收
入，水土保持费用支出、污染防治费用支出、土地开发整理费用支出、植树造林费用支出等预算支出。市场经
济条件下市场失灵的领域应 由政府公共财政进行调节 ，显然绿色问题是一个外部性很强的问题 ，市场失灵现
象普遍存在，需要政府公共财政进行调节，通过政府公共预算为社会提供绿色公共产品，我国现行的预算体
系已包含了这方面的内容，且分散在不同的部门预算中，尚需归纳 、总结和完善。
1．2 国有资产经营性预算
国家绿色预算中的国有资产经营性预算包括农业、能源、水利、环境保护等行业国有资产经营上缴的利
润收入、专项生态建设基金收入等预算收入，农业、能源、水利、环境保护等部门国家投资支出、国家生
*“十五”国家科技攻关重大项 目“生态农业技术体系研究与示范”予课题“区域生态农业技术规范与保障体系研究”(2002BAS16A06)~(：,}
研 究内容
收稿 日期：2002—07—28 改回日期 ：2002—08—20
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态建设专项基金支出等预算支出。绿色问题外部性严重 ，但有些问题不具有外部性，或者通过制度创新使外
部性 内部化 ，对此问题市场调节 比政府调节更有效率 ，因此国家可直接通过资本投 资和经 营从事生态建设 、
环境改善和自然资源开发，改善生态环境且获得投资收益，目前我国现行的预算体系中已包含这方面的内
容，但需与那些纯赢利性的预算剥离，以区别对待，重点扶持和发展。
1．3 社会保障性预算
国家绿色预算中的社会保障性预算包括社会保障基金收入等预算收入，生态移民安置、福利费支出、农
村社会救济费支出等预算支出。许多绿色问题是因贫穷和生活失去保障所造成，如黄土高原许多农民由于
贫穷无法对土地加大投资而提高单产 ，仅靠大量开荒 、广种薄收增加产量 ，形成“越贫穷越开荒 ，越 开荒越贫
穷”恶性循环，因此为贫困人群提供救济、建立农村社会保障均有利于绿色问题的解决，目前我国社会保障预
算虽有这方面的内容并有专项扶贫资金支出，但专门针对绿色问题的社会保障性预算尚很不完善，有待于进
一 步深入研究，以采取有效对策。
1．4 绿色价值核算性预算
国家绿色预算中的绿色价值核算性预算包括自然资源增殖、环境增殖、生态增殖等预算收入，自然资源
减值 、环境减值 、生态减值等预算支 出。上述 3项预算 内容是 建立 在现行的国 民经济核算体系 (SNA)基础
上 ，仅考虑经济货物收入和支出，而未考虑经济发展对 自然资源、环境和生态的影 响。20世纪 70年代始有
研究者 提出在国民经济核算体系中引入环境核算方法，1993年联合国统计委员会(uNSo)提出综合环
境与经济核算体系 ，1994年美国公布的国民收入帐户中包括环境帐户(又称绿色帐户)，之后我国有人开
始研究绿色 国民生产总值 ，这些研究工作为国家预算体系中引入绿色价值核算性预算新 内容奠定了基础 ，
若真正实现这样的预算尚有许多问题需进一步研究 ，如有关 自然资源 、环境和生态价值 的评估问题等。
2 国家绿色预算在国家预算体制中地位与作用
国家绿色预算在国家预算体系中地位见图 1所示。目前我国国家预算实行部门预算，即国家预算是由
国
家
预
算
体
系
国
家
绿
色
预
算
公
共
财
政
预
算
国
有
资
产
预
算
社
会
保
障
预
算
国 家 预 算 体 系
图 1 国家绿 色预算在 国家预算体 系中地位
Fig．1 The position of national green budget in
the national budget system
各部门预算所组成 。本研究所提出的国家绿 色预算虽是 国家
预算新 的组成部分 ，但 并不 改变现行 的部 门预算体 制，而是对
部 门预算体制的一种完善 ，即国家对涉及绿色问题 的所有 预算
收入和预算支 出进行统一编制 ，然后再根据各部 门职能，将 国
家绿色预算分解到各部门，但国家绿色预算绝不是各绿色部门
预算的简单组合，首先绿色部门预算还可能包括经济发展等其
他非绿色方面的预算 ，其次各绿色部门在解决绿色问题时要密
切配合协调，国家绿色预算是在充分考虑这种关系基础上的综
合结果 。在市场经济体 制下我国政府及其财政 是 由三方面或
三类职能组成，并分别形成三方面的国家预算，即公共财政预
算、国有资产预算和社会保障预算 ，本研究提出的国家绿色预算也包含这三方面内容，而国家绿色预算是
否也应包含在这 3种预算中呢?笔者认为绿色问题的管理必将成为政府 日益重要的职能，有必要从政府的
三类职能中分离出来，单独成为第四类职能，而国家绿色预算也有必要从三类预算中分离出来，单独成为第
四类预算，由此产生的问题是国家绿色预算中包含的政府公共性预算、国有资产经营性预算、社会保障性预
算如何从现有的公共财政预算、国有资产预算和社会保障预算中剥离出来?笔者建议将与绿色问题有直接
关系的预算直接划入国家绿色预算中，而将与绿色问题无直接关系的预算仍保留在原体系中，至于每个预算
科 目如何具体划分 ，尚需进一步研究。
国家绿色预算的作用一是协调环境保护与经济发展的关系，为解决绿色问题提供财力保证。随着社会
经济的发展，绿色问题 日益突出，国家在这方面的支出需求也将逐渐增多。美国联邦政府在财政预算中自然
资源和环境保护费用支出不断增加，1950年为 13亿美元，1970年为 31亿美元，1990年为 171亿美元 ，1994
年为211亿美元，2000年为 246亿美元；相关资料显示我国政府用于解决绿色问题的支出也越来越多。但
由于绿色问题的解决很少带来直接经济效益，即使是政府在增加这方面支出时也很不情愿 ，资金短缺现象普
遍存在，造成许多不良后果，如环境治理中普遍存在“头疼医头、脚疼医脚”现象，忙于应付，顾此失彼 。环境未
得到全面彻底的有效治理，其原因主要是缺少资金支持 ，且缺乏对真正“病因”进行诊断及其彻底防治 。在国
家预算体系中专门引入国家绿色预算，可从科学和整体角度确定全国解决绿色问题的财政支出需求状况，并
算二算一 一算 预 预= 预门 门 -l门
～一
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通过国家预算给予保证。二是协调部门关系，促进综合决策的实现。目前部门预算首先由各部门提供草案，
然后 由财政部汇总 ，由于财政部不可能具备全面解决 国家绿色问题 的科学知识和策略 ，一般只能从金额总数
上对各部门预算草案进行控制 ，而很难从科学角度对各部门预算草案进行统一协调 ，同时每个部门往往只具
有解决绿色问题的某个方面职责 ，为 自己部门利益不可避免地突出部 门职能 ，争取尽量多 的资金 ，特别是对
某一 区域特定的绿色问题可能涉及多方面内容 ，需多个部门共 同协调实施解决 ，但因缺乏协调统一而资金关
系清晰的预算 ，各部 门则很难有 良好的合作 。本研究提 出的国家绿色预算首先从科学系统角度提出解决绿
色问题的专门预算，然后再根据各部门职责清晰地分解到每个部门，从而保证部门之间能很好协调合作，进
行综合决策 ，保 障绿色问题得到全面彻底地解决。三是为全 国绿色问题 的解决提供有用信息并起到监督作
用 。在 国家绿色预算编制和执行过程中有关方面可及 时了解和掌握 全国绿色 问题状况、发展趋势 以及有关
政策执行成效等，从而及时采取相应措施，促进绿色问题的解决；同时有关领导和主管部门也可通过预算的
执行情况对各地方 、各部 门和各单位进行有效监督。尤其是 国家绿色预算 中引入绿色价值核算 内容 ，对经济
发展过程中自然资源、环境和生态等绿色价值进行计量、评价及核算，即可反映经济发展对绿色价值的影响，
进而采取对策进行及时调整 ，确保绿色价值不断增加 ，以实现可持续发展 。
3 国家绿色预算的编制
国家绿色预算 的编制一是要特别强调科学性 和客观性 ，绿色问题 的解决必须依靠先进科学技术和策略 ，
没有全面的科学知识 ，绝不可能做好 国家绿色预算 ；二是绿色问题属公共领域 方面问题 ，其预算 编制应代表
全 国、全社会的利益 ，而不是代表某一部 门、某一地方或某一单位的利益 ，没有客观公正 的态度 ，也不可能做
好 国家绿色预算 ；三是为保证 国家绿色预算编制的科学性和客观性 ，有必要改变 目前主要 由政府部门和政府
官员编制预算的做法，而专门成立一个主要由科学家、经济学家与管理专家等有关方面专家组成的委员会
(可以定名为国家绿色预算编制委员会 )负责编制 国家绿色预算 ，该委员会在大量调研 的基础上制定解决绿
色问题的宏观方案，并在此基础上依据有关法律法规、国民经济和社会发展计划等，编制国家绿色预算草案，
该草案成为各部 门编制部门预算草案、财政部编制国家预算草案的主要依据 ，最后 由财政部将国家预算草案
和国家绿色预算草案一并报国务院，并由全国人民代表大会审核通过，审核通过的国家绿色预算具有法律效
力 ，各部 门、各单位都应严格执行 。
参 考 文 献
郑易生．从部门模式走向综合模式．中国环境与发展评论．北京：社会科学文献出版社，2000．1～23
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Nordhaus W ．，Tobin J．“Is Growth Obsolete?”in Economic Growth．Fiftieth Anniversary Colloquium V
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UNSO．Integrated environmental and economic accounting Interim Version
． United Nations，NeW York，1993
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