全 文 ：第 l2卷 第 4期
2 0 0 4年 l 0月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
Vo1．12 No．4
Oct．． 2004
大力推进生态功能保护区建设
祝光耀
(国家环境保护总局 北京 100035)
摘 要 生态安全是国家安全和社会稳定的重要组成部分。阐述 了我国生态功能保护区建设 的重要性及 目前存
在的主要问题。并阐明生态功能保护区建设的指导思想、基本原则、主要建设任务与实施措施。
关键词 国家生态安全 生态功能保护 区 原则 建设任务 措施
Improvement of the construction of protection zone with ecological function．ZHU Guang—Yao(State Environmental
ProtectionAdministration，Beijing 100035)，CJEA，2004，12(4)：l～4
Abstract Eco-safety is an important component of the national safety and social stability．The importance，existing prob—
lems，guiding ideology，basic principle，construction tasks and countermeasures of the construction of protection zone with
ecological function in China are stated in this paper．
Key words Chinese eco-safety，Protection zone with ecological function，Principle，Construction task，Co unterm easures
党的十六届三中全会明确指出，要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，坚持全
面、协调、可持续的科学发展观。我国人口众多且人均资源匮乏，如何统筹人与自然和谐发展 ，正确处理生态
保护与资源开发、经济社会发展的关系，实现全面、协调和可持续发展，是迫切需要研究和解决的重大课题。
从我国国情实际出发，生态功能保护区建设是统筹人与自然和谐发展的一项重大举措和有效途径。
1 我国重要生态功能保护区存在的主要问题
当前我国重要生态功能保护区生态环境形势十分严峻，其重要生态功能整体退化，其主要表现一是江河
源头区生态功能退化，对区域、流域的生态安全带来威胁。我国大江大河源头区生态环境普遍恶化，水源涵
养等生态功能严重衰退且继续加剧。我国地势西高东低 ，西部高原的重大江河源头区生态退化所导致的干
旱化影响已跨流域和区域，对全国重大流域水资源和气候影响巨大。自1988年以来黄河源区 3．8万 k 范
围内湖泊减少了732个，水面面积减少 1550hm ，最大的扎陵湖和鄂陵湖水位明显下降，其中鄂陵湖 1952～
1978年水位下降了近 60cm，且近年降速加快。黄河上游产水量占黄河流域总径流量的 49％，1990～1996
年连续 7年出现枯水期，年平均径流量减少 22．7％，加剧了黄河下游断流和水资源紧缺状况，也制约了源区
社会经济的发展和农牧民生活水平的提高。二是北方重要防风固沙区植被破坏，绿洲萎缩 ，沙尘暴频发。我
国北方地区是沙尘暴高发地区之一，该区草原、天然梭梭林和胡杨林等对阻挡沙漠扩展、防止沙尘暴具有重
要作用。由于该区多年盲目开垦荒地、超载过牧和不合理利用水资源，导致草场退化、湿地萎缩、土地沙化和
植被覆盖度下降，生态环境严重恶化，直接威胁到国家的生态安全。 目前我国近 4亿 hm 天然草原 中有
90％的可利用草原均有不同程度退化，且以每年 200万 hm 的速度扩大。据统计 20世纪 60年代我国特大
沙尘暴发生 8次，70年代发生 13次，80年代发生 14次，而 90年代以来发生 20多次，且波及范围越来越广，
造成损失日趋严重。2002年 3月 18～21日沙尘暴袭击我国北方地区，波及范围达 140多万 km ，影响到
1．3亿人的正常生活。三是江河洪水调蓄区生态系统退化，洪水调蓄功能下降。随着经济的快速发展，我国
一 些大江大河中下游的沿江天然湖泊与湿地正承受着越来越大的压力，导致其面积不断减少 ，蓄水和调洪能
力减弱，旱涝灾害频繁发生，流域生态失衡。20世纪 5O～70年代末全国共围垦湖泊面积 1．3万 km2，超过 5
大淡水湖的总面积，因围垦而消亡或基本消亡的大小湖泊达 800余个。近 50年来长江流域通江大湖面积减
少近2／3，湖泊容积减少 600～700亿m。，调蓄水能力大大降低。洞庭湖面积由1949年的4350km2减至现在
的 2625km ，其蓄水量由293亿 m。降至 167亿 m3。1949～1998年间东北三江平原湿地面积由 5．4万 km
* 国家环境保护总局生态示范区建设规划项目
收稿El期：2004—02—12
2 中 国 生 态 农 业 学 报 第 12卷
减至 1．1万 kn12，约减少 80％。由于水生态失衡，洪涝灾害严重，1998年长江、松花江流域遭受特大洪涝灾害，
农田受灾面积 2229万 ，死亡 4150人，倒塌房屋685万fq，直接经济损失达 2500多亿元。四是重点区域水
土流失加剧。我国是世界上水土流失最严重的国家之一，20世纪末全国水土流失面积达 356万 k ，其中水蚀
面积 165万 kn12，风蚀面积 191万 krn2。一些重点水土保持地区也因自然资源开发强度过大，水土保持功能受
到严重影响。20世纪 90年代末的前 10年间我国西部地区 12个省(区)市水蚀面积增加了3％。到 2000年三
峡库区及其上游地区水蚀面积已达20多万 krn2(其中库区3．58万 kn12)，超过幅员面积的 1／4，其中中度以上侵
蚀面积>70％，至今尚有 90％侵蚀面积未能治理。我国重要生态功能保护区大都地处生态脆弱带，破坏容易而
恢复难，恢复与重新建设投入巨大，而不少重要生态功能保护区具有不可逆转性，一旦破坏，即使再投入也无法
完全恢复原有生态功能，这对国家、民族和子孙后代的损失是无法估量的。同时许多重要生态功能保护区又是
相对贫困地区，面临着加快发展经济与加强环境保护的双重压力，若按传统方式发展，将给当地生态环境造成
更为严重甚至毁灭性破坏，陷入“开发一破坏一贫困”的恶性循环之中。因此各级领导应充分认识到加强重要
生态功能保护区保护的极端重要性和紧迫性，坚持“预防为主、保护优先”的方针，采取有力措施对重要生态功
能保护区实施抢救性保护，遏制和防止重点生态功能保护区生态功能继续遭受破坏。
2 生态功能保护区建设的重要性与主要建设内容
生态安全是国家安全和社会稳定的重要组成部分，古今中外大量事实说明，生态破坏、区域生态功能的
丧失严重影响到人类的生存和发展，甚至导致区域、流域文明的毁灭。没有生态安全就没有国家的可持续发
展和社会的稳定；没有人民群众的安居乐业，也就谈不上全面建设小康社会。保障国家生态安全，关键在于
确保各重要生态功能保护区生态功能的稳定及其作用发挥，特别是维护和确保其主导生态功能作用的正常
发挥，林草植被具有涵养水源 、防风固沙和保持水土的功能 ，而湖泊湿地调蓄洪水、调节气候和维护生物多样
性的功能等是不可替代的。生态功能保护是当今国际社会区域生态保护的共同选择，目前国际上普遍重视
“生态系统方式”的管理，强调从单要素管理向多要素、全系统综合管理转变，强化对区域、流域生态系统结构
与功能的保护。2003年在南非召开的第五次世界保护区大会强调要运用现代生态系统理论和方法建立生
态功能保护区，加强区外更大范围的生态保护或建立更大范围的生态功能保护区，保护和改善具有重要生态
功能的生态系统。生态功能保护区应合理分类，科学管理，要区别生态功能保护区的具体功能和保护需求，
按照国际通行的保护区分类体系进行科学分类管理。同时强调生态功能保护区建设和管理要与经济、社会
发展密切相关，贫困与落后是生态保护的主要威胁，若不考虑生态功能保护区所在地区的经济和社会发展需
求，单纯就保护而保护，则生态保护就不会取得明显成效，其经济和社会发展也不可持续性。
过去几十年我国政府高度重视生物多样性保护，在自然保护区建设上进行了大量卓有成效的工作。我国
第一个自然保护区始建于 1956年，经过半个世纪的发展已建立了一个分布广泛、类型多样且功能较为齐全的
自然保护区网络，使 85％的陆地生态系统、85％的野生动物种群和65％的野生植物种群，特别是珍稀濒危野生
动植物得到较好的保护。目前全国共计有 1999个自然保护区，总面积达 1．4亿多 ，占国土面积的 14．4％。
其中国家级自然保护区226个，总面积达 8800多万 。自然保护区建设是我国生态保护、特别是生物多样性
保护的有效途径，其基本特征是以封闭式、强制性保护管理为主，在其三大功能区中按 自然保护区条例的要求，
除试验区外，缓冲区、核心区均实施严格的封闭式管理 ，禁止一切人为活动，禁止各类资源的开发利用。在现
有条件下，对事关国家、流域、区域生态安全的重要生态功能保护区实施有效保护的最佳途径，同样应建立自
然保护区，实施强制性管理。但从当前和今后社会经济发展需求看，简单移植 自然保护区保护方式，大面积
划定缓冲区、核心区，禁止一切人为活动和资源开发这种做法既不现实，也无可能且更无必要。首先，重要生
态功能保护区保护主要是针对性地对其主导生态功能进行保护，而主导生态功能的保护不必对其所在地的
一 切人为活动、资源开发都进行全面限制与禁止；其次 ，我国资源供求矛盾十分突出，人均耕地、森林、草原面
积和水资源与矿产资源总量分别仅为世界平均水平的 45％、21％、50％、25％和 50％，若对重要生态功能保
护区这些资源全面禁垦、禁伐和禁采、禁挖 ，势必严重影响我国现代化建设。再者，大多数重要生态功能保护
区为人 口密集区，若实施封闭式保护，禁止一切人为活动，必须组织大规模移民，这种做法弊端多且困难很
大，无论是中央和地方都难以实施。据有关部门统计建国以来我国共修建各类水库(水电站)8．4万多座，涉
及安置移民 1000多万人，尤其近年来在三峡库区 100多万移民中中央和地方都付出了沉重的代价。】986
年前国家修建的中央直属水库中涉及安置移民 150万人，至今尚有 30％的人处于贫困线以下。生态功能保
护区与自然保护区的保护管理有根本的区别，一是保护对象不同，自然保护区以濒危性、珍稀性、代表性和典
第 4期 祝光耀：大力推进生态功能保护区建设 3
型性的自然生态系统及物种的保护为主，而生态功能保护区以重要生态功能的保护为主，不强调代表性和典
型性 ；二是保护目标不同，自然保护区重在保护生物多样性，确保物种的生存和繁衍，使基因、物种和生态系
统多样性得以保存，而生态功能保护区以保护和恢复生态功能为主，确保其长久稳定的发挥作用，确保流域、
区域的生态安全；三是保护范围及措施不同，自然保护区以绝对保护为主，其缓冲区、核心区实行封闭式管
理。而生态功能保护区以主导生态功能保护为目的，通过一区一法、一地一策，推动区内产业结构调整和规范
管理，在不影响其主导生态功能条件下允许区内群众正常的生产、生活活动，对国家和地方无太大的社会经
济负担，易于组织实施 ，因此生态功能保护区建设是适合我国国情的生态系统保护的有效途径。
生态功能保护区建设的指导思想以可持续发展为主线，以维护与改善区域重要生态功能和环境质量为
重点，以增强区域生态保护监管能力、推进生态保护与建设、加强产业结构调整和社区共管为手段，坚持全
面、协调、可持续的科学发展观，统筹人与自然和谐发展，把生态保护、生态建设与地方社会经济发展、提高群
众生活水平有机结合起来 ，统一规划，加强法治，严格监管，努力实现重要生态功能保护区经济、社会和环境
的协调发展。生态功能保护区建设的基本原则一是遵循保护优先、预防为主、防治结合的原则，生态功能保
护区建设是对重要生态功能保护区实施抢救性保护，必须“保护优先、预防为主、防治结合”，切实加强生态功
能保护区社会、经济活动的生态环境监管 ，防止不合理的人为活动造成新的生态功能退化。同时遵循 自然生
态规律，采取适宜的生物措施与工程措施 ，努力恢复和重建退化的生态系统；二是遵循保护与发展相结合的
原则，生态功能保护区建设应采取针对性措施，最大限度地减轻区内外人为活动对主导生态功能的影响，确
保区域、流域的生态安全。同时通过产业结构调整，坚持生态经济型发展道路，促进区内经济、社会和环境的
持续健康发展，推动区内群众尽快脱贫致富，并充分考虑周边地区生态环境保护与社会经济的发展，做到“区
内发展，区外受益”；三是遵循统筹规划、突出重点、分步实施的原则，生态功能保护区建设是一项长期而复杂
的系统工程，应坚持总体规划，分期实施，分层推进。对事关国家、重点流域、区域的生态安全 ，对经济社会可
持续发展具有重大影响的区域，应优先启动生态功能保护区建设，力争在较短时间内使这些区域生态退化的
趋势得到有效遏制，生态功能得到恢复和改善；四是遵循以点带面，点面结合的原则，目前我国生态功能保护
区建设尚处于探索阶段，尚无成熟经验和固定模式可供借鉴，需在实践中不断探索与总结提高。各生态功能
区情况各异，必须从试点抓起 ，以点带面，点面结合，逐步形成具有我国特色的生态功能保护区建设新路子。
自国务院颁布实施《全国生态环境保护纲要》以来各地积极贯彻落实，并在江河源头区、重要水源涵养
区、江河洪水调蓄区和防风固沙区等重要生态功能保护区开展试点建设，目前已有内蒙古、黑龙江、江苏、安
徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、四川、云南、西藏、陕西和甘肃、新疆、青海等 18个省(区)人民政府陆续开展
了国家级生态功能保护区试点建设工作，同时河北、山西和山东省开展了省级生态功能保护区试点创建工
作。根据几年的探索和实践，其基本做法一是科学规划，根据生态功能保护区主导生态功能的退化状况及其
产生原因，结合当地经济社会的发展水平，科学规划 ，确定生态功能保护区范围，其建设既要考虑生态系统结
构的完整性和主导生态功能的同一性，也要考虑与行政区界的一致性，以便于生态功能保护区管理和有利于
群众生产、生活的开展 ，其范围一般以能维持和发挥其主导生态功能作用为宜，不宜过大亦不宜过小；明确主
导生态功能与辅助生态功能，一个重要生态功能保护区可同时具有多种生态功能，生态功能是指生态系统及
其生态过程中所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风
固沙、水土保持和维护生物多样性等功能。所谓主导生态功能即指在维护流域、区域的生态安全和生态平
衡，促进社会、经济持续健康发展方面发挥其主导作用的生态功能 ，这是生态功能保护区建设的根本 目标。
辅助生态功能是与主导生态功能相伴而存的其他生态功能，辅助生态功能的保护必须服从主导生态功能的
保护；确定规划目标，包括社会、经济和生态环境 3方面目标要与《全国生态环境保护纲要》和《全国生态环境
建设规划》的目标相一致，与当地经济和社会发展规划、计划相吻合，并纳入当地经济和社会发展的长远规划
及年度计划。时间一般以 5年为一阶段，分为近期、中期和远期实施。二是明确主要建设任务，生态功能保
护区建设的根本任务是对重要生态功能保护区主导生态功能实施抢救性保护，为此 ，首先要采取有效措施，
对区内保持良好、生态功能正常发挥作用的重点区域实施严格保护，防止发生新的人为破坏。其中生物多样
性丰富并具有典型性、代表性的自然区域可建立自然保护区，实施封闭式保护与管理。其次是对区内生态系
统受到破坏、生态功能开始退化的区域采取科学的综合管护措施，遏制生态破坏，促进生态功能的自然恢复
与修补。再者是对区内生态系统受到严重破坏、生态功能已严重退化的区域通过实施生物措施和工程措施，
开展生态重建与恢复，逐步恢复其生态功能 ¨。此外为减轻不合理发展方式带来的冲击和压力 ，促进生态功
4 中 国 生 态 农 业 学 报 第 l2卷
能保护区内生态环境与社会经济的协调发展 ，在充分考虑当地经济、社会发展的需求和生态环境承载能力的
基础上，大力调整产业结构和生产力布局 ，积极寻求替代产业 ，改变粗放的经济增长方式，发展生态经济 ，推
动生态功能保护区全面、协调与持续发展。三是抓好建设重点，不同类型生态功能保护区的建设内容和重点
各不相同，需在实践中不断地探索与完善。为加强生态功能保护区的有效管理，根据各地不同条件与基础，
本着建设适应于保护、保护推动建设的要求 ，生态功能保护区始建之初应突出抓好监管体系建设 ，生态功能
保护区应分级建立管理局(站)、所(点)，国家级和省级生态功能保护区管理局(站)隶属于省级人民政府，其
他地方级生态功能保护区管理局(所)隶属于同级人民政府。管理机构内应设置执法稽查 、宣传教育和内务
管理等办事机构，要保证必要的基础设施及能力建设 ，健全与完善有关法律法规、标准及实施办法。在国家
抓紧制定实施《生态功能保护区管理条例》和有关技术标准、管理办法的同时，各地应根据不同主导生态功能
保护的需要，按照“一区一法、一地一策”的要求，分别制定地方性法规制度、章程和办法 ，强化监管 ，规范管
理；加强监测预警体系建设，结合区内现有环境监测体系，各类生态功能保护区应健全与完善生态监测和预
警体系，为生态安全综合评价与预警分析、保护区管理决策提供支撑和保证。包括建立生态监测中心和站
点，制定相关指标体系及技术规程，加快技术队伍培训，确保规划实施；加强信息网络体系建设，在生态功能保
护区监测队伍与能力建设基础上配备必要设备、设施和人员，加强生态功能保护区内生态信息采集、处理、分
析、储存、评价和发布，为区内生态安全动态跟踪和管理决策提供保障；加强宣传教育体系建设，在各地进行环
境保护宣传教育的基础上，生态功能保护区应成立宣教培训中心，有条件的还可建立科普博览展示基地，配备
专用设备设施，提升宣传教育能力，为全面系统开展宣传与教育培训创造条件；加强科技支撑体系建设，要积极
创造条件，围绕生态功能保护区建设的基础理论、应用技术研究与推广等组织攻关，为区域生态安全及其全面
协调发展提供技术与理论支持。同时要积极开展产业结构调整、社区共管和生态保护建设的试点示范。
3 生态功能保护区建设应注意的几个问题
当前生态功能保护区建设中一是应注重处理好生态保护与生态建设的关系，生态保护重点在“防”，主要
是通过行政的、经济的和法律的手段 ，严格各项监管措施，不断规范人们的各种经济社会活动，防止新的生态
破坏和生态功能的继续退化，而生态建设则重点在“治”，主要是通过生物措施和工程措施，对已破坏的生态
系统进行治理使其生态功能得以恢复，二者目标一致，各有侧重，相辅相成。在生态功能保护区建设中对国
家、地方在建和规划实施的重大生态建设工程，应坚持保护和建设并重的原则并大力推动实施，通过保护，巩
固和发挥好其生态建设成果，并通过生态重建和恢复，充分发挥重要生态功能保护区生态功能作用；二是处
理好政府主导和部门联手的关系，生态功能保护区建设涉及面广、政策性强、周期长且工作难度大，各级领导
必须引起高度重视，认真贯彻落实党中央对生态保护的一系列指示，把生态功能保护区建设作为改善生态环
境，促进国民经济可持续发展的重大任务抓好。要建立由政府主管领导牵头、相关部门积极参与的生态功能
保护区建设和管理领导协调机制，并设立专门工作办公室，建立和完善各级领导任期 目标责任制，将重要生
态功能保护区主导生态功能的保护列入领导干部政绩考核的重要内容。充分发挥各级计划、财政、国土、水
利、农业、环境保护、林业和海洋等部门的职能作用，按照部门职责分工 ，各行其职，联合制定生态功能保护区
建设的有关政策与措施，形成合力，确保生态功能保护区建设的顺利实施；三是处理好共同推进和事权划分
的关系，生态功能保护区建设是一项公益性事业，既要依靠各级政府又不能由某级政府包揽，要坚持事权划
分原则，分层推动，分级负责管理。根据生态功能保护区实际特点和建设需求，国家级生态功能保护区建设
应建立“国家、地方合理分摊，部门齐抓共建”的投入机制，国家投入(包括资金投入和政策倾斜)应重点解决
生态功能保护区监督管理体系、监测预警体系、信息网络体系、科技支撑体系和宣传教育体系的建设及示范
性工程与项目补贴。生态功能保护区内道路、电力和通讯等基础设施建设应纳入地方社会发展计划。地方
级生态功能保护区建设亦应比照上述原则，省、市、县合理分摊 ，齐抓共建，全面推进。各地要尽量集中各种
渠道资金和项 目，着力攻关，搞好重要生态功能保护区的建设和管理。对生态功能保护区内在建和规划实施
的重点水土保持工程、天然林保护工程、退耕还林还草工程、防沙治沙工程与矿山恢复重建工程等生态保护
和生态建设项 目，应按照隶属关系不变、投资渠道不变和管理责任不变的要求 ，大力推动实施。同时制定相
关优惠政策 ，采取多种形式积极吸纳社会投资 ，鼓励公众参与，努力加快生态功能保护区建设的步伐。
参 考 文 献
1 祝光耀．进一步开创我国生态示范区建设的新局面．中国生态农业学报，2001，9(1)：6-8