全 文 ：第 35卷 第 2期 生 态 科 学 35(2): 189194
2016 年 3 月 Ecological Science Mar. 2016
收稿日期: 2015-05-15; 修订日期: 2015-06-15
基金项目: 广东省自然科学基金重点项目(S2013020012823)
作者简介: 刘玲(1977—), 女, 硕士, 主要从事环境影响评价工作, 国家注册环评工程师, E-mail: 792600067@qq.com
刘玲. 我国环境影响评价中存在问题及对策研究进展[J]. 生态科学, 2016, 35(2): 189194.
LIU Ling. Research progress on problems of environmental impact assessment and the countermeasures research in China[J].
Ecological Science, 2016, 35(2): 189194.
我国环境影响评价中存在问题及对策研究进展
刘玲
中国科学院南海海洋研究所, 广州, 510301
【摘要】 中国于 2003 年 9 月开始实施环境影响评价法, 该法的实施有效遏制了国家日益恶化的环境状况, 在科学地预
见环境问题、有效防止环境污染等方面起到了积极的作用。然而, 目前的环境影响评价(EIA)体系尚不够完备, 在 EIA
涉及的范围、时间、内容及导则等方面存在一些制度的缺失。文章分析了环境影响评价实践中存在的主要问题, 提出
了相应的改进建议, 包括拓展 EIA 的范围, 加强政府部门的协调, 统一环评的时间点, 强化 EIA 技术导则中的替代方
案内容等, 制定更符合我国国情的 EIA 技术导则。此外, 根据目前 EIA 状况, 对其今后的发展方向做了预测。
关键词：环境影响评价( EIA); 环境影响评价法; 环境影响评价体系; 导则; 制度缺失
doi:10.14108/j.cnki.1008-8873.2016.02.028 中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1008-8873(2016)02-189-06
Research progress on problems of environmental impact assessment and the
countermeasures research in China
LIU Ling
South China Sea Institute of Oceanology, Chinese Academy of Sciences, Guangzhou 510301, China
Abstract: The Environmental Impact Assessment Law was implemented in September, 2003 in China. The implementation of
the law played important roles in preventing environmental degradation, predicting of environmental issues and controlling
environmental pollution effectively. However, the environmental impact assessment (EIT) system is still imperfect in China.
There are some deficiencies in the EIA’s range, time, content and guide rule. In this paper, we analyzed the main problems in the
EIA practice and put forward corresponding suggestions for EIT improvement, including expanding the range of EIA,
strengthening the coordination among government departments, and defining alternative content of EIA technical guidelines.
Meanwhile, we predicted the development trend of EIA based on its present status.
Key words: Environmental impact assessment (EIA); EIA law ; EIA system; guide rule; deficiency of system
1 前言
环境影响评价(EIA)概念最早是学者们 1964 年
在加拿大召开的国际环境质量评价会议上提出的。
我国在 1979 年发布的《环境保护法(试行)》[1]首次
对 EIA 制度作了原则性的规定, 1989 年颁布的《环
境保护法》[2]再次确立了该制度, 1998 年 11 月, 国
务院颁布《建设项目环境保护管理条例》[3], 2002 年
10月 28日, 第九届全国人大常委会第三十次会议通
过并于2003 年9 月 1 日开始实施《环境影响评价法》[4]
(以下简称《环评法》), 《环评法》对规划和建设项
目的 EIA 内容、程序以及相应的法律责任都作了具
体的规定。
EIA 作为我国的基本环境管理制度之一, 在协
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调经济发展和环境保护方面发挥了重要作用。随着
EIA 实践的深入, 我国的 EIA体系也暴露了一些问
题。针对我国的 EIA 体系进行系统的评估, 找出
EIA 体系的缺陷, 提出完善我国 EIA 体系针对性
建议和发展方向, 使 EIA 真正成为实现可持续发
展的有效工具。
2 我国 EIA 中存在的一些问题
2.1 EIA 范围过窄
中国《环境影响评价法》对 EIA 的范围作了规定,
主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响
进行分析、预测和评估, 但对政策、立法等宏观活
动的 EIA 并未涉及。在规划的 EIA 中, 也仅仅是指
土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、
开发利用规划、特别是对综合规划中地位最高、作
用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该
法的适用范围。长期以来, 中国的 EIA 主要是针对
具体的建设项目, 并未涉及立法、政策和规划层次。
无数经验证明, 政策和规划失误带来的环境破坏要
远远超过建设项目[5]。由此看出我国环评立法思想
还不够解放, 无论从理论上或实践上都有必要进一
步充实, 使 EIA 从点源评价扩大到面源评价, 从微
观层面扩大到宏观层面进行评价。
2.2 EIA 的时间问题
EIA 的目的是预测开发活动对于环境影响的重
要程度, 并决定采取何种措施来减缓和控制不利的
环境影响。因此, 要发挥 EIA 的作用很关键的一点
是选择评价时机。一般说来, 越在建设前期进行其
作用也越大, 但是由于建设项目资金大多在可行性
研究报告以后到位, 而环评需在可行性报告以前完
成, 建设单位在项目不确定时不想投入资金搞环评
手续, 而在项目基本确定后却想加快进度尽快拿到
环评批复文件, 给环评工作造成极大的压力和困
难。 并且, 可行性研究阶段只解决拟建项目的可行
性问题, 还不能为 EIA 提供必要的、详细的基础资
料, 如拟建项目的确切规模、设备、工艺流程、“三
废”排放资料等, 这些资料往往要在总体设计方案
或规划设计方案提出后才能提供, 因此影响到评价
工作的正常进行和评价的可靠性。环评单位出于支
持项目建设, 往往迎合建设单位的意图和要求, 使
得环评在某种程度上流于形式。EIA 成为一种补课
性质的工作, 或者是一种履行的手续, 在规划、设计
和建设中无法显示和发挥其应有的作用[6]。
2.3 EIA 内容与替代方案
EIA 评价内容应增加对项目以外的“社会经济
环境”的评价, 即“二级影响”的评价, 这符合“可
持续发展原则”, 同时, 应当增加对生态环境正面影
响的评价。考察替代方案是 EIA 的核心, 其可以促
使评价者在活动的早期阶段就开始检验或审视实施
既定目标的不同方法, 从而帮助最终选择既能实现
既定发展目标, 又能满足环境保护目标要求的替代
方案, 这个过程实际上也就是一个环境与发展综合
决策的过程。
事实上, EIA 进程中如果没有可供选择方案
用来做比较的基础, 决策者将无法就拟议活动的优
劣、对环境影响程度的大小、方案的可执行性以及
是否存在比拟议活动更好的方案进行比较和选择,
也就无法就审核的方案做出合理判断和决定, 使我
们无法充分考虑出现各种意外情况下, 有针对性地
设计出相应的对策, 给决策部门和公众以选择权[7]。
没有替代方案 EIA 的客观性受开发者主观意志影响
太大, 导致 EIA 单位为了评价而评价。
2.4 EIA 导则不完备
我国尚未制定出完整的一套环评技术导则, 单
要素环评技术导则尚不健全, 适用于不同类型开发
活动的专项导则较为缺乏。已发布的 EIA 技术导则
包括总纲、大气环境、地面水环境、声环境等[8], 已
颁发的行业 EIA 规范有《民用机场建设项目环境影
响评价规范》[9]和《铁路建设项目环境影响评价技
术标准》[10]等。目前, 国家环保部正在进一步制定
其他方面的技术导则和评价规范, 完备的环评技术
导则是环评有效性的基本保障之一。技术导则可以
规范环评的方法、内容和文本, 减少评价人员素质
高低对环评有效性的影响。除了各要素环评技术导
则和不同类型开发活动的环评技术导则外, 环境影
响报告书( EIS) 的审查也需要技术导则或审查标准,
以减少审查过程中的主观性, 提高 EIS 审查的规范
性和公平性。
2.5 EIA 过程中环保监管体制不健全
在我国环评管理机构中, 国家环保部是核心机
关, 环评的执行是分权的, 由国家环保部和地方各
级环保局共同实施, 分级管理[11–12]。建设单位主管
2 期 刘玲, 等. 我国环境影响评价中存在问题及对策研究 191
部门内建立了环保管理机构, 负责对 EIS 的预审工
作。国家环保部环境工程评估中心承担大中型建设
项目环评技术评估咨询, 作为国家环保部审批报告
书的主要技术支持机构。环评管理和执行是分权的,
该现象的突出表现是权力分散, 我国地方各级环保
部门受国家环保部与地方政府的双重领导, 中央政
府和地方政府设立了专职环保机构, 但其他职能部
门也承担了本部门内某一类专项环境保护工作的管
理, 政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、
国土、农业管理、公安交通管理部门。环保部门与
这些机构之间存在职权重叠, 重复监管, 导致各机
构之间互相推诿, 争抢管辖权。另外, 对于一些重大
建设项目, 因为体制的缺陷环保部门不能在立项、
审批、开工之前, 就积极介入, 做到全程跟踪, 所以
一旦在中途发现问题强迫停工, 不仅容易造成重大
损失, 更凸显出了环保行为在经济考量时的弱势。
我国的环保部门一直没有独立的执法地位, 环
境执法者并没有被赋予监管环境的权利, 导致其在
执法过程中处境尴尬, 经常碰壁, 无功而返。在强制
执行方面, 我国的法规较为原则, 可操作性稍弱。监
管力度不够, 客观上容易导致建设单位和环评单位
在 EIA 文件中弄虚作假, 随意更改环保设施, 影响
该项制度的严肃性。由于主要的环评法规均为行政
法规, 所以环评决策的强制执行缺少司法机构强有
力的参与, 这影响了环评决策的有效执行和落实。
2.6 EIA 中清洁生产分析问题
目前, 环评单位编制环境影响报告书(表)的技
术依据是我国的 EIA 技术导则, 而现行的 EIA 技术
导则中都没有涉及到清洁生产的内容, EIA 报告中
清洁生产部分的编写没有技术依据, 缺乏清洁生产
分析的标准方法和规范, 造成在实际操作过程中清
洁生产分析篇章编写的盲目性和随意性[13]。由于清
洁生产指标体系的缺乏、EIA 人员清洁生产知识的
短缺和行业数据的缺少, 在环境影响报告书中有关
清洁生产的论述, 一般仅就什么是清洁生产、清洁
生产的作用、清洁生产的目的等方面论述, 没有真
正从清洁的原料、清洁的生产过程、清洁的能源、
清洁的产品方面进行全方位比较, 缺少有利的技术
保证。
在项目建议书和可行性研究阶段, 各参与方对
清洁生产的认识和理解不深, 只注重末端治理, 项
目建议书和可行性研究报告中缺少清洁生产的相关
内容, 致使环境影响报告书中清洁生产分析无标准,
可行性研究报告和环评报告审批方没有硬性指标对
清洁生产水平提出明确的要求, 无法在审批过程中
把关定向。
2.7 EIA 公众参与流于形式
公众参与的内容非常有限。首先, 允许公众参
与的对象范围太窄。根据《环境影响评价法》第 77
条和第 97 条的规定, 只有对“可能造成不良环境
影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境
可能造成重大影响, 应当编制 EIS 的建设项目”(并
不是针对所有纳入 EIA 范围的规划和建设项目), 公
众才有发表意见、提出异议的机会。其次, 公众参
与的涉及面不够广。从现有立法的有关内容来看,
公众主要是针对 EIS 的具体内容提出意见和建议,
对于某一建设项目或规划应否进行评价以及评价
的时间、范围、方法等, 公众并没有提出意见或要
求审查的权利, 这些都是行政部门依据职权进行
审查并进行决策的范围, 完全摒弃公众参与和司
法介入。
尽管中国早已将公众参与纳入了 EIA 程序, 并
且环境保护部还专门发布了《环境影响评价公众参
与暂行办法》来规范这一行为, 但从目前来看, 公众
参与在很大程度上仍流于形式, 没有真正参与到
EIA 中来。我国的验收监测中也缺乏公众参与, 而且
验收监测结果不对公众公开, 这是与我国环评过程
中缺乏公众参与的情况有关。环评验收监测中的公
众参与必须在环评过程和环评决策公众参与的基础
上才能有效开展[14]。在欧美国家公众参与是 EIA 的
重要环节, 对于投资决策往往会产生明显影响。我
国环评程序中存在不足主要是公众参与不够, 在一
定程度上影响着环评的质量, 使环评难以充分发挥
其解释和传播环境影响的作用。
2.8 EIA 主体的职责问题
我国EIA的评价者在我国仅为取得国务院环境
保护行政主管部门颁发的资格证书, 按照资格证书
规定的等级和范围从事EIA工作的单位。实践中, 由
于审批者往往将其做出的 EIS 结论以及审查意见作
为决策的重要依据, 评价者的地位特殊, 作用关键,
又具有工程、环境、生态、社会经济等相关方面的
专业技术和能力。所以对于评价者需要专业的监督
192 生 态 科 学 35 卷
者, 以防止评价者不负责任或者弄虚作假。
目前, 我国还没有对 EIA 的规划与建设者、评
价者和审批者的职责规定的专门法律法规。然而,
实际工作中正是由于参评者、评价者和审批者的职
责不清, 权责不明[15], 造成 EIA 制度在实践过程中
出现官僚主义、不尽职责、徇私枉法等问题。这样
在实践中建设者、评价者、审批者不认真履行其法
定义务或法定职责, 易造成 EIA 流于形式而没有人
承担责任的状况, 极大影响了 EIA 制度的实效。
2.9 EIA 过程中信息和技术支持问题
服务于 EIA 体系的信息资源较为缺乏, 如水
文、气象、土壤、生态、社会经济等基础数据资料
不能完全满足 EIA 的工作需求, 且上述信息资源分
布在多个部门, 难以高效共享, 在一定程度上影响
了 EIA 预测的准确性和对策的有效性。为使环境信
息资源( 尤其是环境监测数据) 高效共享, 更好地
服务于环境保护工作, 我国正在建立国家环境数据
库, 该数据库一旦建成, 将极大地方便EIA工作, 提
高 EIA 的科学性。
中国环境科学研究院正在研制EIA决策支持系
统。目前, 大气 EIA 决策支持系统已研制完成并向
全国推广, 水 EIA 决策支持系统正在研制之中[16]。
EIA 决策支持系统的建立有助于提高 EIA 的科学性
和效率。部分大型建设项目和区域 EIA 中已开始应
用 GIS 技术。
3 对策和建议
为提高 EIA 体系的完备性和有效性, 针对本文
所指出的 EIA 体系的缺陷, 提出建议如下:
(1) 通过试点研究, 拓展 EIA的范围, 逐步开展
战略环境评价, 并制定战略环境评价技术导则, 将
EIA 的范围拓展到立法、政策和规划, 在国家宏观
活动层次上提高 EIA 的有效性, 目前欧美国家确立
的 EIA 范围较我国广泛, 值得借鉴[17]。
(2) 进一步制定合适的, 符合我国国情的 EIA
技术导则, 以形成一套完整的可适用于不同类型开
发活动, 不同环境要素的 EIA 技术导则; 加强各政
府部门之间的协调, 统一 EIA 的时间点, 把 EIA 的
时间及替代方案的内容在导则中明确下来, 避免在
EIA 过程中随意化; 制定 EIS 审查标准或导则, 以
保证 EIS 审查的规范性和公平性[18]。
(3) 加强 EIS 审议后的监督性监测工作
在 EIS 完成之后, 对项目的实际影响进行监测,
是整个 EIA 中一个很重要的过程。通过监测, 可以
判断项目的环境影响是否符合环境标准, 进而改进
工程的环境措施和管理手段。同时, 把监测结果与
预测结果相比较, 可以提高将来类似项目环境预测
的准确性, 目前欧美国家 EIS 完成之后对项目的实
际影响进行监测的要求已经在相应的规范中确定,
我国在这方面的要求就比较薄弱[19]。
(4) 建议制定专门的 EIA 法, 将行政法规升级
为法律, 为 EIA 制度提供坚实的法律基础, 并使
EIA 决策强制执行得到司法机构强有力的参与[20]。
(5) 将清洁生产审核纳入基本建设程序, 企业
开展清洁生产审核全面评价产排污状况, 从而系统
产生清洁生产方案, 建议在进行 EIA 之前先作清洁
生产审核, 环评中对清洁生产审核报告中提出的清
洁生产方案从环境保护的角度作出评价, 竣工验收
时核实清洁生产方案的实施情况, 建议国家环保部
尽快组织力量, 编制并颁布行业清洁生产技术标准,
为环评提供清洁生产技术指标。在环评中参照该标
准对建设项目的清洁生产水平给予明确评价, 建议
有关部门在修改《环境影响评价导则》时加入清洁
生产的内容, 单独成章[21]。
(6) 健全公众参与制度
一是健全公众参与的立法体系, 使公众参与制
度具有可操作性, 并对公众具有鼓励性, 建议 EIA
法规中对公众参与作出明确的要求。在 EIA 过程中,
EIA 决策和 EIA 验收监测中都应有充分的公众参
与。公众参与可通过召开公开说明会, EIA 大纲和
EIS 在公众场所陈列供公众阅览, EIS 审批意见,
EIA 验收监测结果通过媒体向公众公开等形式来进
行; 二是全面开展环境信息公开工作, 环保部门和
建设项目要向全社会公开重要环评信息, 为公众参
与环评工作提供咨询平台, 使得 EIA 工作更具广泛
性和科学性; 三是加大环保知识的普及, 提高公众
的环境意识, 给公众提供了解项目, 学习环境知识
的机会; 四是构建我国的环境公益诉讼制度, 在环
境公益诉讼制度方面欧美国家有专门的公益组织从
事这项工作, 我国在这方面还有待进一步完善[22]。
(7) 明确EIA主体的法律责任, 加大对违反EIA
行为的惩罚力度。
2 期 刘玲, 等. 我国环境影响评价中存在问题及对策研究 193
首先, 对规划与建设者在原有规定职责的基础
上, 进一步完善其在环境技术评价方面的职责, 细
化其在组织公众参与, 跟进工作以及后评价中的职
责。对规划编制机关进一步明确其在 EIA 活动中的
法律地位, 进而便于明确其在法律诉讼中的地位,
法律诉讼的性质, 以便法律的适用更具有操作性。
其次, 由于审批单位时常涉及到预审、审核、审批
三方面部门或单位, 法律对其职责的划分必须清楚,
避免因职责不清而相互推诿, 影响EIA工作的开展。
最后, 在 EIA 活动中, EIA 单位对自己所出具的 EIS
的真实性必须承担法律责任。
(8) 尽快建立完善项目环境管理档案制度和项
目跟踪管理信息系统, 对建设项目实施从环评审批
到建成投产全过程跟踪管理。通过多种方式, 动态
掌握项目建设进展和环保措施落实情况, 使“三同
时”和验收管理做到及时和主动。在此基础上对重
点项目进行环境影响后评估, 这是提高 EIA 有效性
的重要途径。同时尽快完成国家环境信息库的建设,
实现环境信息的高效共享, 保证 EIS 采用更新、更
完整、更准确的数据资料。同时建议国家环保部建
立评审专家资格认定制度, 并尽快建立 EIA 评审专
家数据库。可根据评审专家的专长进行分组, 各组
评审专家评审相应类别的项目。各级环保局可组织
有一定任期的 EIA 审查委员会, 委员会由指定的评
审专家组成。
4 环境影响评价发展方向
EIA制度自 1970年在美国首次出现以来, 目前
世界上已有 80 多个国家建立了自己的 EIA 制度。由
于各个国家在政治制度、经济水平、文化传统等方
面的差异, 相应的 EIA 制度的特点也不尽相同。近
年来, 在欧美一些国家, EIA 的对象、范围、程序、
方法等方面都有许多变化, 出现了一些新的方向,
这些都是值得我国现行的 EIA 制度借鉴的。可概括
为以下几个方面[23–26] 。
(1) 发展清洁生产战略, 积极推进循环经济
建设项目的 EIA 是环境保护“防患于未然”政
策的具体体现, 是做好经济与环境协调发展的关键
措施。我国产品结构不合理、高消耗、高污染、低
产出问题十分严重, 当前的 EIA 在某种程度上更侧
重于环境的末端治理, 无法将污染控制与生产过程
控制密切结合, 资源和能源不能在生产过程中得到
充分利用。而清洁生产在这方面却有着独特的特
点和优势, 把清洁生产纳入到 EIA 工作中, 将有
利于调整和优化产业结构, 保持经济与环境的协
调发展。
(2) 推进生态型建设项目 EIA
评价对象由对单个建设项目的 EIA 转化为对大
型综合项目的累积影响评价, 由对工程的影响评价
扩展到对政府政策的影响评价, 即战略影响评价。
对于资源开发, 能源利用等方面的环境影响给以越
来越多的关注, 对评价的理解由单纯的环境污染评
价扩大到整体的生态 EIA。
(3) 评价的范围由单纯考虑对自然因素的影响
发展到包括社会和经济影响在内的全面环境影响,
出现了一些新的 EIA 形式, 如环境风险评价、视觉
影响评价、健康影响评价、社会影响评价等, 越来
越受到了人们的重视。
(4) 完善环境风险评价体系
目前国内外环境风险评价具有如下的特点和趋
势: 第一, 研究热点已由人体健康风险评价转移到
生态风险评价; 第二, 从污染物数量来说已由单一
污染物作用进一步考虑到多种污染物的复合作用;
第三, 从环境风险类型来说, 不仅考虑化学污染物
特别是有毒有害化学物, 而且还要考虑到非化学因
子对环境的不利影响; 第四, 从评价范围方面来说,
由局部环境风险发展到区域性环境风险, 乃至全球
环境风险; 第五, 生态风险不仅仅只考虑到生物个
体和群体, 而且考虑到群落, 甚至整个生态系统;
第六, 技术处理上由定性向半定量, 定量方向发展。
(5) 完善战略环境评价理论和制度
我国的战略环境评价理论和实践刚刚起步, 应尽
快建立和完善有中国特色的战略环境评价理论和制
度。我国的一些研究学者在这方面做了许多工作,
一大批学者对战略环境评价实施的原则和影响因
素、战略环境评价理论、战略环境评价的研究方法
和技术以及在我国的实践开展了大量富有成效的研
究工作。
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