全 文 ：第 ww卷 第 |期
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林 业 科 学
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湖南省平江县林地产权制度改革案例分析 3
张晓蕾 文益君 吕 勇
k中南林业科技大学 长沙 wtssswl
摘 要 } 结合参与性农村调查的方法对湖南省平江县集体林区进行林地产权案例调查研究 o分析南方集体林区
林地产权存在的具体问题 o提出适合集体林区的林地产权改革建议 }在充分重视农户的参与机制的基础上 o明确林
地所有权的主体代表 ~界定林地产权权能的范围 ~建立有效的林地使用权流转机制 ∀
关键词 } 林地产权 ~参与性方法 ~案例调查 ~林地流转
中图分类号 }ƒvsz1u 文献标识码 } 文章编号 }tsst p zw{{kuss{ls| p stvz p sx
收稿日期 }ussz p tt p uy ∀
3 吕勇为通讯作者 ∀
Α Συρϖεψ οφ Φορεστ Λανδ Προπερτψ Ριγητ Σψστεµ ιν Πινγϕιανγ Χουντψo Ηυναν Προϖινχε
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Κεψ ωορδσ} ©²µ¨¶·¯¤±§³µ²³¨µ·¼µ¬ª«·~³¤µ·¬¦¬³¤·¬²±¬±√¨ ¶·¬ª¤·¬²± °¨ ·«²§~¦¤¶¨ ¶∏µ√¨ ¼~©²µ¨¶·¯¤±§·µ¤±¶©¨µ
林地是林业生产最基础的生产资料 o是林业可持续发展的物质基础 ∀长期以来 o我国集体林地由于产权
关系模糊 o影响了营林效益 !资产管理以及社会参与造林的积极性 o制约了林业发展与改革的深入k刘德钦
等 oussyl ∀林地产权问题关系着中国新农村建设 o林区人民的生存与发展 ∀我国南方集体林区拥有丰富的
森林资源 o是中国的重要林区之一k乔方彬等 ot||{l o在木材和其他林产品供给等方面发挥着重要作用 o加上
其林地产权形式多种多样 !效果各异k张志雄 ot||{l o林地产权制度改革在资源资产化管理中具有重要意义 o
是推动农村经济发展和稳定社会经济秩序的关键因素k冉光念等 ousszl ∀所以对南方集体林区的林地产权
研究显得尤为重要 ∀湖南省平江县是林业大县 o其林权制度安排方面有很多成功的经验 o采用参与性调查方
法 o在该县 v个村就集体林区林地产权制度问题进行案例调查和分析 ∀
t 试验区概况
平江县位于湖南省东北部 o岳阳市东部 o汩罗江中上游 ∀东邻江西省修水县 !铜鼓县 o北连湖北省通城
县 o南连省内浏阳市长沙县 o西部与汩罗市 !岳阳县接壤 ∀全县总面积为 wtu xt{ «°u ∀
芦头村位于平江县加义镇 o距县城 xs ®° o离长修线k湖南长沙市至江西修水县lts ®° o地处 ttvβx{ χuwδ
∞ou{βvtχtzδo西北连加义镇 o东临长寿镇 o南挨浏阳县 o四界以自然山脊为界 ∀总面积 t {|{ «°u o总人口 ysv
人 o下分 ts个生产小组 o由芦头林场分割成丰香 !芦头 !干冲三大片 o属芦头林场代管村 ∀全村山坡多为陡
坡 o在 vsβ以上 ∀平缓坡由于历代耕作成为农业用地 o部分山脚为急坡和险坡 o经水流侵蚀 o形成崖壁 ∀山腰
多为陡坡 o受气候环境滋养 o形成葱郁森林 o成为林业生产的良好基础 ∀
思源村地处海拔 t yss °的连云山麓 o地名叫徐家洞 ∀思源村现有 y个村民小组 otty户 owyz人 ∀该村
的总面积约 u sss «°u o其中林地 t {yy «°u o耕地 uz «°u ∀林地中由村里统一管理的有 vvv «°u o加义采育林场
承包 tvv «°u 以上 o栗木组承包了 uu «°u o剩下的由各组集体经营 ∀森林覆盖率达 |u1x h ∀
焕新村是岳阳市唯一的毛竹k Πηψλλοσταχηψσ εδυλισl林基地 o地处加义镇 o但该村行政上属献冲森工林场代
管 o是个代管村 ∀该村的总面积是 w wx| «°u o林地面积是 w txw «°u ∀该村有 ux个村民小组 ow|z户 ot {ss多
人 ∀村里有 u个水电站 }兰玉桥水电站和晒谷石水电站 ∀还有 w个竹制品加工厂 ∀ussu年成立了连云竹海
开发有限责任公司 ∀林地中竹林 v vvv «°u o森林覆盖率达到 |s h以上 ∀
u 案例调查方法
在湖南省平江县境内选择 v个较具代表性的村 ) ) ) 芦头村 !思源村和焕新村作为林权制度的调查案例 ∀
采用社区资源权力 !活动与收益分析方法 o它是在农村快速评估k l !参与性农村评估k° lk龙春林
等 ot||yl和其他参与性方法基础上 o结合分析社区对资源的权力 !相关活动及其所带来的收益水平和收益分
配的系统方法 ∀参与性调查主要步骤为 }tl 形成调查组 ° 调查要求尽量由不同学科背景的人员组成 o
成员数一般为 v人 o且各负其责 ∀ul 收集背景资料 在开展调查之前 o应尽量收集芦头村 !思源村和焕新村
有关调查地的间接资料 o做到对调查地有一个事先粗浅的认识 ∀vl 框架设计 主要指根据问题设计具体的
调查内容 o并决定用何种技术手段来达到这一目的 ∀wl 野外调查 要真正保证当地居民的参与 ∀
将参与性方法以一种系统的方式引入社区资源的管理 !利用和相应收益的分析之中k宁德丽等 ot||xl ~
将社区内部各个群体对资源的权力 !经济活动及其收益分配和收益水平有机地结合在一起 o构成了权力 !活
动和收益的有机整体k刘春雷 ot||xl ∀
v 结果与分析
运用 ° 对芦头村 !思源村和焕新村的林地权属进行调查和走访 o并通过整理分析 o发现 v个村的林地
权属以及管理方式有所不同 ∀
311 芦头村林地权属
目前芦头村存在的林地权属类型主要有/两山并一山0时分到户的自留山 !由队为基础的借山造林以及
在 usst年本着自愿原则成立的村级股份林场 ∀芦头村因为当时分山到户时 o没有颁发林权证 o村民的权利
得不到有效的法律保障 o村民的林地权益时时有受到侵害的可能 ∀由于芦头村林地归属和界限不清 o其与芦
头国有林场的林地纠纷也时有发生 ∀
tl 村级股份林场 该林场于 usst年 w月成立 o村民对这种管理方式意见也不统一 ∀其中 o当初赞成将
山林集中起来管理的这部分村民 o认为按人头分配很公平 o不存在资源多少 !好差的问题 o而且又便于统一集
中管理 o能够接到大型林业建设项目 ∀不赞成将山林集中起来管理的村民则认为 o村里统一管理 o不如个人
管理效果好 }第一 o责任心不强 o而且也不会精打细算 ~第二 o会增加管理费用 o减少收入 ∀芦头村通过多次
的民主讨论与研究 o制定了芦头村股份林场的章程 !股份林场的安全操作规程及股份林场的场规场约 o对林
场的日常管理和生产 o以及利益的分配都作了明确规定 o并相应地成立了股份林场的场管会和林场的股东代
表大会 ∀
ul 承包到户 这种权属形式主要存在于资源较为丰富的芦头组 !汤家组 !黄家组和干冲组 ∀因为这 w
个村民小组的森林资源中 o毛竹占的比重较大 o分布集中且便于管理 ∀毛竹在近期内比较畅销 o价格较高 o所
以农户比较乐意自己管理 ∀虽然这些山林实行承包到户的管理方式 o农户却没有任何的山林权证 ∀因此村
民对承包到户的山林发放林权证意见很大 o觉得在山林没有公平合理划分之前不应发放山林权证 ∀所以芦
头林场把已由县政府盖过章的林权证压在了场部一直未发下去 o致使芦头村村民迄今为止都没有山林权证 ∀
也正是由于这个缘故 o使得后来芦头村的林地权属纠纷变得更加复杂 ∀由于没有发放山林权证 o农民的林地
使用权一直没有法律保障 ∀
vl 借山造林 即村民把山林k无林地l租借给芦头林场 o林场负责造林 !采伐利用 ∀林地所有权仍然属
于集体 o村民和林场按照各自的分成承担相应的责任和义务 ∀实际上村民由于责任淡化 o对这部分山林管理
得很少 ∀当初kus世纪 {s年代l县林业局对这种经营方式的造林者有相应的补助 o为 vys元#«°pu o到采伐收
获时造林者上交县林业局 s1x °v#«°pu的木材 ∀后两方商定 o芦头林场按 t xss元#«°pu的标准上交县林业
局 ∀这种经营方式对林场和村民双方都有利 o既可以解决村民普遍缺乏相应的技术支持和必要的资金投入
的问题 o又可为林场增加相应的收入 ∀但是现在借山造林的合约就要到期了 o即将面临一个非常突出的问
题 }林场归还时 o山上都是幼林 o那么就意味着村民在很长一段时间内得不到林业收益 ~更严重的是 o若林
{vt 林 业 科 学 ww卷
场没有对租借山林k无林地l进行造林绿化 o那么单个农户 o资金和劳力不足 o就根本无力造林 o只能任林地荒
芜 ∀
芦头村村民存在 u种截然相反的林地权属观念 o其中一部分村民认为 o自从 t|{w年/两山并一山0的政
策实施以来 o国家就把山林以自留山的名义分给了农户 ∀既然自留山是允许租赁 !转让 !继承的 o那么山林就
是自家的财产 o可以留给后代 o国家对自留山也没有强制的政策要进行调整 o并且还一再重申要延长土地的
承包期限 ∀所以 o他们不愿意进行任何的土地调整 ∀另外一部分村民k主要是山林资源较少的村民和一部分
村干部l认为 o既然全村都没有发放山林权证 o那么这部分山林的所有权和使用权还应该是集体的 o那么集体
就有权收回村民的山林使用权 o重新进行山林调整 o以达到全村的山林平衡 ∀由于村民意见始终不统一 o造
成了村民在集山与不集山问题上的尖锐对立 o甚至引起较大的冲突 ∀
312 思源村林地权属
思源村没有将林地承包到户 o一直都是进行集体管理 ∀集体管理主要分为村级管理与组级管理 ∀村级
管理的林地 o所有林地管理方面的事务都由村干部负责 o村民有参与监督的权力 ∀村级林场收入主要用于全
村的公益事业及村干部的工资支出等 ∀组级林场则由各个村民小组各自管理 o山林的抚育 !采伐 o都由组里
的村民统一参与 o林场所得按人平均分配 ∀由于村民的集体观念较强及村里制定的一系列规章制度 o村里山
林保护较好 o乱砍滥伐的现象很少发生 ∀收益权与处分权对村民来说都是平等的 ∀在思源村林地的产权主
体是村民小组 o并给予了充分的使用权 !支配权与处分权 ∀所以 o在思源村集体管理还能坚持到今 ∀
tl 村办林场 /四固定0k固定劳力 !土地 !耕畜 !农具l以后 o各个村民小组陆续把自己组里的比较偏远 !
难于管理的山林交给村里 o由村集体管理 ∀在林业/三定0k稳定山权林权 !划定自留山 !确定林业生产责任
制l时期 o村办林场的山林也没有承包到户 o还是一直进行村集体统一管理 ∀木材进行统一采伐与销售 ∀林
业收益除支付村干部的工资外 o主要用于村集体的公益事业 ∀
ul 组办林场 /四固定0时期 o固定到各个村民小组的山林 o在林业三定时期 o没有承包到户 o还是以组
为单位进行集体管理 ∀当年的林业收益 o除支付组干部的工资和村民的采伐工资外 o其余的严格按照每组民
主讨论决定的分配方案 o按人口平均分配到户 ∀
313 焕新村林地权属
焕新村林地权属情况比较复杂 o既有自留山和责任山又有集体林场 o并且还存在借山造林k合作性质l和
租山造林k租赁性质l的山林 ∀如乱石组超过 tvv «°u 的山林以/借山造林0的形式与献冲森工林场合作造
林 ~排上组有一部分山林以 |s元#«°pu的租金 o租给森工林场 ~村办林场还有超过 yyz «°u 的集体统一管理
的山林 o剩下就是村民的自留山和责任山 ∀
tl 承包到户 自留山每人 s1syz «°ukt亩l o每户农户最多也只能分到 s1w «°uky亩l ∀自留山自分山后
一直未变动 o只是每年因人口的变动而进行微调 ∀自留山每年村民都可以按照森林资源情况k全为毛竹林l
进行砍伐 ∀责任山是按各个村民小组原有的山林来分配的 o所以组与组之间的差别很大 ∀责任山可变动 o一
般是 v年调整 t次 ∀砍伐也是 v年进行 t次 ∀承包到户的山林因资金与人力的限制 o投入就会少些 o如村民
抚育措施主要是刀抚 o除去竹林中的杂树 !杂草 o并松土 o一般村民没有资金对责任山上的竹林进行施肥 ∀但
村民还是会经常上山管理 ~到竹材砍伐时 o有时会请务工劳力 o村民会勤加监督 o以保护山林资源 ∀毛竹林
的承包经营由于与农户利益直接挂钩 o管理效果较好 ∀
ul 借山造林 乱石组与献冲森工林场于 t|{y年签订了借山造林的合同 ∀借山造林的主要是当时组里
还没有承包到户的残林荒山 ∀双方在合同中对林地的责任和义务进行了严格的约定 }如从皆伐 !造林 !抚
育 !新造林或间伐以至全面皆伐的劳力组合 !资金投放 !生产技术指导均由森工林场负责 ∀但是借山造林的
林地 o甲乙双方都有权保护 o任何单位和个人均不得乱砍滥伐 ∀间伐和皆伐时 o不得越界到未借山造林的周
围采伐 o不准在林地开荒 !放牧 !生火 o为此造成损失者 o坚决按5森林法6论处 ∀原有残林取材分成比例/按树
种 o杉木胸径 { ¦°以上提取 xx元#°pv ~{ ¦°以下的提 wx元#°pv ∀松木符合检尺标准 o能销售的提 ws
元#°pv o为乙方k献冲森工林场l纯收入 ∀乙方不再负担任何税费0 ∀新造林成材后分成的比例为/从间伐起
至皆伐 o均按树种 !林种 !径级的原材料分成 o即甲方每立方米得 s1yx °v o乙方每立方米得 s1vx °v ∀采伐工
资 !运输费用 o按分成比例分别承担0 ∀这种合作经营的方式 o可以引进资金技术开发荒山 o推动低效林改造 ∀
但是当合同期满后 o林场退回的肯定是皆伐后的采伐迹地 o那么村民就面临着没有资金再造林的问题 ∀
|vt 第 |期 张晓蕾等 }湖南省平江县林地产权制度改革案例分析
vl 租山造林 租山造林是在租借期内 o租方获得林地的使用权和林木的所有权 o并支付相应的租金 ∀
t||s年 o焕新村的排上组为了修路 o将组上比较偏远的 tvv多公顷山林以 |s元#«°pu的租金租给献冲森工林
场 ∀对森工林场经营 o平江县林业局给林价优惠 x h的育林基金 ∀县林业局对租山造林没有明文规定 o也就
是说是没有政策 o它是农民自创的一种土地流转模式 ∀
wl 村办林场 村办林场的管理由村上专职的管理员和村干部负责 ∀从活动提议 !会议的组织以及管理
规则的制定和冲突的发现及解决以及监督都由村干部负责 o村民无权也无需关心 ∀村办林场的树种选择由
村干部讨论决定 ∀
314 案例的对比分析
芦头村在林地经营管理上实行/一村两制0 o其中的 w个村民小组实行家庭承包经营 o其余的 y个村民小
组则以股份制林场形式实行集体经营 ∀但村民在股份林场中的参与决策机制还没能很好地落实 o所以村民
对股份林场经营的积极性并不是很高 ∀思源村则一直以来都实行集体经营 o主要形式有村办林场和组办林
场 o并已形成了一整套行之有效的森林管理 !采伐和分配制度 ∀虽然是集体管理 o但村民可以通过不同的途
径参与林地的管理与决策 o并有相对稳定的收益保证 o所以不仅受到村民的欢迎 o而且还产生了良好的经济
效益 !社会效益和生态效益 ∀焕新村主要以家庭承包经营为主 o加上小面积的村办林场 o合作经营模式的借
山造林和租赁模式的租山造林等多种林地管理模式并存 ∀但是在林地流转中 o由于缺乏有效的法律和政策
保障 o还存在一些不利于社区森林资源保护的现象 ∀
在参与式调查中 o发现这 v个村在林地产权方面存在如下一些问题 }
tl 由于林业三定时 o工作粗糙 o遗留下许多问题 o造成林地纠纷 ∀且在林地管理中对林地纠纷的处理方
法也存在一定的问题 o导致村民林地使用权受到了一定程度的损害 ∀进行林权改革前 o对林地纠纷必须本着
促进林业生产 !保证村民利益的原则进行处理 o不能以改革为理由强行命令进行林地的调整 ∀
ul 农民虽然通过家庭承包经营 o获得了林地经营权 o但是由于林业管理体制的严格限制 o农民对于承包
的林地没有实际的决策权 ∀
vl 由于林地流转不规范的问题 o造成集体资产流失 o损害了村民利益 ∀因此建立规范的林地流转机制 o
形成符合市场规律 !兼顾村民利益的流转机制是当前林地产权改革中的一个首要问题 ∀
这 v个村林地产权存在的问题 o一定程度上反映了当前集体林区林地产权的现状和存在的问题 o特别是
反映了集体林区中经济发展相对落后 !林地改革推进较慢的地区的现状 ∀这些地区经济条件较差 o农民生活
水平较低 o对林业的依赖性较强 o他们期望通过林地产权的改革 o获得合理的林地使用权 o提高实际林业收
益 ∀所以集体林区林地产权改革中以充分考虑农户需求为基础 o进行参与式的林地产权改革 o放活林地经营
权 o确保收益权 o给予农民有效的林地处置权 o使得通过林地产权的改革 o真正促进农民的生产积极性 ∀
w 结论与讨论
集体林区林地产权制度中存在的具体问题有 }tl 所有权虚置 o权利主体模糊 ~ul 使用权残缺 o权 !责 !
利不统一 ~vl 林地流转困难 o产权交易不规范 ∀
对集体林区林地产权改革的建议为 }tl 明确林地所有权的主体代表 ~ul 明确界定林地产权权能的范
围k张敏新等 ot|||l ~vl 确立林地产权流转制度k叶艳妹等 ot||zl o建立有效的林地流转机制 o进一步明确林
地使用权的物权性质 o保证联产承包责任制的连续性 o加强对林地的管理 ∀
产权问题涉及面广 o十分复杂 k曹钢 oussu ~吴德进 ot||zl o必须注意以下的问题 }
tl 林权问题不是将土地 !森林简单地划分为国有 !集体和个人所有 o单纯划分并不能解决所有的问题 ∀
产权制度是复杂的体系 o在国有 !集体和个人所有形式下可以有千差万变的制度设计 o要求有相应的权威维
护手段 !激励机制 o这些都是需要研究的问题 o这关系到林地产权制度设计能否真正实现 ∀
ul 产权要素组合不同 o意味着收益的不同 ∀拥有产权的终极目的是享有利益 o而不是占有森林资源本
身 ∀占有是取得利益的基础 o而使利益最大化才是占有的目标 ∀因而 o界定产权的核心是要明确利益分享规
则 o包括 }利益分享比例 !分享的时间长度 !利益的稳定性等 ∀在产权界定中必须将利益分享规则用法律 !合
同 !契约形式固定下来 o予以量化 o确保直接经营者得到最大利益 ∀
vl 产权制度安排要遵循产权制度演变的历史轨迹 o不能是一种随心所欲的/安排0 ∀应关心产权界定以
swt 林 业 科 学 ww卷
及确认 !转让和实施的环境或机制 o这个环境包括制度规则 !法律 !社会习惯和道德标准等 ∀应研究使产权制
度朝有利方向演变的条件 o研究是否存在制度运行的校正机制 ∀
wl 每种制度安排或选择都是有成本的 o都会有不同的收益分配 o制度选择的标准只能是成本 !效率 o即
界定或改变制度所获得的收益必须大于由此而付出的代价 o这样的制度选择才是有效的 !可行的 ∀因此必须
重视对不同制度选择的成本与收益的研究 o避免从书本出发对制度选择作出评价 o应该进行实地的调查 ∀
xl 集体林区林地产权改革应该坚持多样化的产权制度共同发展 o并积极发展非公有制林业 ∀实行林地
所有权和经营权分离 o稳定所有权 o放活经营权 o为非公有制林业创造条件 ∀并尽快制定林地使用权流转管
理办法 o修改相应林地使用权流转 !承包 !租赁 !抵押 !继承 !转让 !拍卖等经营形式的相关政策 ∀
参 考 文 献
曹 钢 qussu1 产权理论的历史发展与西方产权经济学在中国改革中的价值 q陕西师范大学学报 }哲学社会科学版 ovtkul }x p tz1
刘德钦 o夏勇明 o田晓丽 qussy1 集体林地产权制度探析 q中国林业经济 ok|l }| p tu1
刘春雷 qt||x1 关于林地产权经济学的几个问题 q林业经济问题 okwl }uz p vs1
龙春林 o王洁如 qt||y1 参与性农村评估的远离 !方法与应用 q昆明 }云南科学技术出版社 ots p vw1
宁德丽 o刘振河 o高光亮 qt||x1 现代产权理论及社会主义产权理论构想 q科技情报开发与经济 okxl }tu p tv1
乔方彬 o黄季 o罗泽尔 qt||{1 林地产权和林业的发展 ) ) ) 云南林区的实证研究 q农村经济问题 okzl }uv p u|1
冉光念 o马文彬 qussz1 林地产权制度改革的路径选择 q山地农业生物学报 ouykul }txt p txx1
吴德进 qt||z1 试析林业产权的特点与乡村集体林业产权制度的缺陷 q林业经济 okul }xv p xy1
叶艳妹 o吴次芳 qt||z1 我国土地产权制度与耕地保护问题研究 q农业经济问题 okyl }vu p vz1
张敏新 o肖 平 qt|||1 南方集体林区森林产权的界定与清晰 q林业经济问题 okxl }| p tw1
张志雄 qt||{1 集体林区土地产权制度与林地保护问题的探讨 q林业资源管理 okvl }uy p u|1
k责任编辑 徐 红l
5林产化学与工业6征订启事
5林产化学与工业6k双月刊l由中国林业科学研究院林产化学工业研究所 !中国林学会林产化学化工分
会主办 o为全国林产化工行业的学术类期刊 ∀报道范围是可再生的木质和非木质生物质资源的化学加工与
利用 o包括生物质能源 !生物质化学品和生物质材料等 o主要包括植物资源的热转化 !热化学转化和活性炭 o
木材化学和制浆造纸 o生物质原料水解 o松脂及松香 !松节油 o植物多酚 o林产香料 !油脂 !药物和生物活性物
质 o木工胶黏剂 o树木寄生产物以及其他森林天然产物等方面的最新研究成果 ∀
本刊自 ussz年起改为双月刊 o逢双月月末出版 o大 ty开 o定价 }tx qss元 o全年 |s qss元 ∀本刊刊号 }≥≥
suxv p uwtz o≤vu p ttw|Π≥ ∀国内外公开发行 o国内邮发代号 }u{ p x| ~国外发行代号 }±x|wtk国外总发行 }中
国国际图书贸易总公司 o北京 v||信箱l ∀也可直接汇款至本刊编辑部订阅 ∀
地 址 }utsswu江苏省南京市锁金五村 ty号 林产化工研究所内 电 话 }ksuxl{xw{uw|v o{xw{uw|s
信 汇 }中国林业科学研究院林产化学工业研究所 wvststuxs|sstsu{xw| 工商银行南京板仓分理处
传 真 }ksuxl{xw{uw|v Ε2 µαιλ}¦¬©³ √¬³qtyv q¦²° ηττπ }ΠΠººº q¦¬©³q¤¦q¦±
twt 第 |期 张晓蕾等 }湖南省平江县林地产权制度改革案例分析