全 文 ：第 wu卷 第 w期
u s s y年 w 月
林 业 科 学
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加强森林培育 振兴东北老森工基地 3
刘于鹤 林 进
k国家林业局 北京 tsstzwl
摘 要 } 东北重点国有林区具有良好的自然条件和丰富的森林资源 o既是北方重要的生态屏障 o又是我国重要的
木材及林产品生产战略基地 ∀然而 oxs多年的开发建设 o在为国家的经济建设做出巨大贡献的同时 o也造成了林区
森林资源利用过度 o林区社会经济发展迟缓的不利局面 ∀对东北国有林区进行实地调查 o得出结论 }该地区中 !幼
龄林资源雄厚 o潜力很大 ∀东北老森工基地的振兴 o包含生态功能增强和林业产业振兴 o将对东北地区社会发展和
经济繁荣产生积极影响 o也是长久解决我国木材和林产品供需矛盾的重要途径之一 ∀加强森林培育 o强化科学经
营 o是振兴的基础 ~深化企业改革 o强化体制创新 o是振兴的前提 ~构建新的林业产业体系是振兴的关键 ~强化政策
扶持 o是振兴的保障 ∀建议 }抓紧推进政企分开 !剥离企业办社会职能 ~将振兴东北老森工基地作为振兴东北老工
业基地的重要组成部分来考虑 o落实各项措施 ~编制振兴东北老森工基地的总体规划 o作为国家重点工程 o列入国
家/十一五0发展规划 ~研究和制定振兴老森工基地包括体制创新 o机制创新 o资金投入等方面的有关政策 ~完善林
业产权制度 !森林资源监管等法律法规 ∀
关键词 } 东北国有林区 ~森林工业 ~森林培育
中图分类号 }≥z ~ƒvuy1uu 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kussylsw p stsy p sy
收稿日期 }ussx p tt p ux ∀
基金项目 }中国老科协 ussx年重点调研项目 ∀
3 参加调研的还有姬金 !董乃钧 !徐筱如 !程志民 !宋会川 !李葆珍 !郭辅卿等同志 o在此一并致谢 ∀
Στρενγτηεν Φορεστ Χυλτιϖατιον o∆εϖελοπ τηε Νορτηεαστ Τραδιτιοναλ Φορεστρψ Βασε οφ Χηινα
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k Στατε Φορεστρψ Αδµινιστρατιον oΠqΡ qΧηινα Βειϕινγ tssztwl
Αβστραχτ } ƒ²µ¨¶·¯¤±§¶¬± ‹ ¬¨¯²±ª­¬¤±ª°µ²√¬±¦¨ o¬¯¬± °µ²√¬±¦¨ ¤±§Œ±±¨ µ²±ª²¯¬¤„∏·²±²°²∏¶• ª¨¬²±¦²±¶·¬·∏·¨¤·µ¤§¬·¬²±¤¯
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东北重点国有林区是我国森林面积最大 !资源分布最为集中的国有林区 o其森林工业是东北老工业基地
的重要组成部分 ∀ 5中共中央 国务院关于加快林业发展的决定6中提出/必须把林业建设放在更加突出的位
置0 o/在贯彻可持续发展战略中 o要赋予林业以重要地位 o在生态建设中 o要赋予林业以首要地位0 ∀党的十
六大又提出以人为本 o全面协调可持续的科学发展观 ∀这些都对林业发展提出了更高的要求 ∀为了更全面 o
更准确地认识东北重点国有林区在我国社会和经济建设中的地位和作用 o探索振兴东北老森林工业之路 o笔
者在国家林业局 !黑龙江大兴安岭林业管理局k大兴安岭森工集团l !黑龙江森工管理总局k中国龙江森工集
团l !吉林省林业厅 !吉林省森工集团 !延边森工集团的支持和配合下 o于 ussx年 y ) {月先后赴大兴安岭 !小
兴安岭 !长白山等国有林区的 x个林管局 !tt个企业局进行调查研究及实地考察 o广泛听取各方面的意见 o
与有关人员和专家进行了座谈 ∀
t 东北重点国有林区在我国社会经济发展中具有重要战略地位 o既是重要的生态屏障 o又是
重要的木材及林产品基地
东北重点国有林区是指黑龙江 !吉林和内蒙古四大森工企业集团所构成的林区 ∀总人口 ux{万 o林业职
工 {x万 ∀总面积 y sz{万 «°u o占国土面积的 y1vv h o森林覆盖率 yu1tz h ~有林地面积 v zu{万 «°u o占全国
有林地总面积的 uu h ~森林蓄积量 vt1y亿 °v o占全国森林蓄积量的 uy h ~天然林面积和蓄积量均接近全国
天然林的 tΠvtl ∀东北的森林具有独特的物种组成 !丰富的植被类型 !辽阔的面积 !巨大的木材蓄积量和重要
的生态服务功能 o在全国森林资源和林业建设全局中占有举足轻重的地位 ∀上世纪 {s年代初 o林业部曾集
中了中央和地方众多的专家 !学者开展全国林业区划工作 o其成果获国家科技进步 u等奖 !林业部科技成果
t等奖 ∀该成果将全国划分为八大林区 o其中东北林区被定为用材 !防护林区ul ∀
tl 国家林业局 qussx1 中国森林资源报告 quv
ul 林业部林业区划办公室 qt|{z1 中国林业区划
vl 黑龙江省森林工业总局 qussx1 关于黑龙江森工情况的汇报
东北林区是我国北方重要的生态屏障 ∀林区广泛分布的大面积森林和沼泽 o有着特殊的生态区位优势 o
是东北众多江河和中心城市的水源地 ∀东北平原商品粮基地的农业生态系统能否持续稳定 o东北老工业基
地的用水及生态状况能否保持良好 o很大程度上依赖于周边地区森林和湿地生态系统的生态功能的发挥 ∀
因此 o东北林区在保障社会 !经济可持续发展和生态安全方面起着重要的作用 o是整个东北大平原乃至北方
地区不可替代的生态屏障 ∀
东北重点国有林区还是我国重要木材和林产品的生产基地 o商品材产量占全国的 uΠv ∀实施天然林保护
工程以来 o木材产量逐年下降 oussw年年产木材 t sx{万 °v o占全国商品材的 tΠw ∀xs多年来 o累计生产木材
超过 ts亿 °v o保障了国民经济建设和人民生活对林产品的需求 ∀形成了包括林场 !林业局 o木材加工企业 o
规划设计部门 o林业科研机构和林业院校在内的较为完整的产业体系 o具备建设现代化林业体系的基本条
件 ∀然而 o近百年来历经帝国主义侵占和掠夺 !连年战乱 !自然灾害以及人为过度采伐 o导致森林资源数量减
少 o质量下降 ∀自 t||{年开始实施天然林保护工程以来 o国家投入了大量的天保资金 o减轻了企业因减产而
带来的经济困难 o使国有林区森林资源得到了有效保护 o实现了活立木蓄积和有林地面积的双增长 o扭转了
森林消耗量大于生长量的局面 ∀以黑龙江森工总局所辖 ws个林业局为例 ot||{ ) ussw年间 o累计减少木材
产量 t wxy万 °v o减少森林资源消耗量约 u wuy万 °v o有林地面积增加 ts1{ h o森林蓄积增加 tx h o森林覆盖
率提高了 {1u h vl o充分显示了森林资源所具有的再生潜力 ∀应当看到 o东北重点国有林区当前乃至今后一
个时期 o经过天然林保护 o会使林区得到休养生息 o活力增强 o为继续打造成为全国木材资源战略储备基地奠
定了更加坚实的基础 ∀另外 o天然林保护工程实施后 o木材供给相应减少 o但是社会对林产品的需求却日益
增加 o供需之间的矛盾日益加剧 ∀目前进口木材占国内木材市场供给的半壁江山 o每年要用 tts ∗ txs亿美
元进口木材和林产品 o折合原木约 t亿 °v以上 ∀加速培育东北重点国有林区的森林资源 o充分发挥老森工
基地的作用是解决我国木材供需矛盾的重要途径之一 ∀
温家宝总理指出 }/林业在东北经济发展和生态环境建设中占有重要地位0 o并提出/要用新思路 !新体
制 !新机制 !新方式 o走出加快老工业基地振兴的新路子0 ∀因此 o在实施东北老工业基地振兴的战略中 o也应
把老森林工业基地的振兴作为重要组成部分 ∀要深入贯彻落实5中共中央 国务院关于加快发展林业的决
定6 o落实科学发展观 o走可持续发展道路 o扎扎实实地把东北老森工基地建设成为资源丰富 !生态良好 !产业
发展 !社会繁荣的新型林区 ∀
u 加强森林培育 !强化科学经营 o持续利用森林资源是振兴东北老森工基地的基础
东北重点国有林区森工企业多数是上世纪 xs !ys年代 o个别在 zs年代建局 ∀森工企业虽然做出重大贡
zst 第 w期 刘于鹤等 }加强森林培育 振兴东北老森工基地
献 o但在森林经营方面的教训也是很深刻的 ∀以营林为基础的指导思想没有很好贯彻 o重采轻造 o重造轻育 o
采伐方式不科学 o造成天然林资源减少 o现有森林资源质量下降 ∀
现行天然林保护工程的重点也不在森林资源培育上 ∀工程实施以来 o虽然森林经营思想转到生态优先 o
但加强森林培育的措施不力 o扶持政策缺位 ∀截止到 ussv年 o林区天然林保护工程补助资金总额达 ut|1y
亿元 o主要用于企业的森林管护费 !基本养老保险 !政策性社会支出补助 !下岗职工一次性安置补助和基本保
障费等 o占天然林保护资金的 {y h ∀正如林区工人所说 o是维持职工生活的/救命钱0 o而直接用于森林经
营 o改善群落结构 o提高林地生产力的资金十分有限 ∀所谓森林管护费 o也只是解决管护人员的生活补助费 o
没有更多实质性的培育措施 o森林资源的恢复进程必然要受到制约 ∀
要正确处理森林资源保护与利用的关系 ∀鉴于我国天然林长期过度采伐的历史状况 o实行保育结合 !科
学经营 !持续利用森林资源的方针 o完全符合东北林区的实际状况 ~加强中 !幼龄林抚育和低产林改造 o是建
设东北重点国有林区作为我国木材资源战略储备基地的重大措施 o也是提高现有森林的生态功能和木材生
产能力的重要手段 ∀合理的森林采伐是森林培育的重要手段之一 o不要把两者对立起来 ∀东北国有林以天
然林为主 o经过几十年的开发利用 o过熟林比例大幅度降低 oys h以上为中 !幼龄林 o林分密度普遍较大 ∀采
取间伐等抚育措施 o一方面可以调整林分结构 o促进林木生长 o同时还能提供一定数量的木材和就业岗位 ∀
木材精深加工也为抚育间伐材的合理利用提供了空间 ∀但是 o现行政策不利于中 !幼龄林抚育 o当前公益林
禁伐区禁止商品性采伐 ∀严格保护是必要的 o但东北林区不是生态脆弱地区 o确定公益林的比重要因地制
宜 ∀从长远考虑 o除了对特殊林种要实行绝对保护外 o其余的天然林应合理保护 ∀国内外在科学保护 !培育
和利用森林方面都有成功的经验可以借鉴 ∀马来西亚把天然林列为永久保存林 o但允许合理采伐 o天然林是
永久存在 o但林中的每一棵树不是永久存在 ∀通过合理的采伐方式和更新方式 o把天然林永久保存和永续利
用结合起来 o不仅可以优化天然林结构 o还可以更好地发挥天然林生态功能 ∀吉林省汪清林业局早在 t|x|
年起开始实施采育兼顾的实践工作 o努力将采伐利用森林的过程作为培育森林的过程 ∀他们的做法是 }控制
采伐强度 o间密留稀 o保护幼树幼苗 ∀这种采育兼顾林实现了森林生产最大化 o缩短了采伐回归期 o调整了资
源结构 o提高了林分质量 ∀截止 ussw年底 o全局实现/三个三千万0 o即建局时森林蓄积量 v uss万 °v ~迄今
为止共采伐消耗 v yss万 °v ~目前仍有森林蓄积量 v {|t万 °v o走上了青山常在 o永续利用的道路 ∀芬兰的
国土面积为 vv1{万 ®°u o大部分土地位于北极圈内 ∀森林总面积 u vss万 «°u o年均采伐量 x yss万 °v o年生
长量为 z xss万 °v o林产品出口占总出口值的 tΠv以上 k陈根长等 oussvl ∀芬兰的主要经验是 }国家鼓励林
主提高森林经营深度 ∀t|u{年芬兰颁布的5森林改造法6规定 }国家通过预算拨款资助增加林道 !林地施肥
等森林改造工程 ∀瑞典也是一个林业非常发达的国家 o在 us世纪 {s年代的5森林法6中对森林间伐和森林
经营方案做出了明确规定 o全国每 ts年进行 t次森林资源清查 o对每个林班都进行具体的规划设计 o建立完
整的森林资源档案 ∀国有和私有林主都必须按规划设计进行经营管理k郭广荣等 ousstl ∀自然条件类似芬
兰的黑龙江省面积为 wx1w万 ®°u o其中森林面积 t z|z万 «°u o相当于芬兰森林面积的 |s h o但生长量和采伐
量仅为芬兰的 tΠv ∀可见 o黑龙江森林生产力是很低的 ∀
因此 o要借鉴国外和国内的经验 o在森林培育和科学经营方面下大功夫 ∀tl森林经营主体体制要创新 o
实行产业化经营 o经营方式因地制宜 o灵活多样 ~ul强化政府对森林培育扶持政策 o鼓励各种经营主体积极开
展森林抚育活动 o提高森林经营强度 ~vl积极采用新技术 o加强森林资源调查 o依法编制和实施科学的森林经
营方案 o最终实现每一块林地都按照科学的经营方案进行经营和管理 o提高林地生产力 ~wl根据市场需要 o在
现有林和新造林中大力发展 !定向培育工业原料速生丰产林 ∀
v 深化森工企业改革 o建立现代企业制度 o强化体制创新 o增强发展活力是振兴东北老森工基
地的前提
林区是先有企业 o后有社区 o长期以来政企合一 o政事合一 ∀大兴安岭林区跨黑龙江省 !内蒙古自治区 o
大兴安岭地区行署 !大兴安岭林业管理局和大兴安岭森工集团公司k国家直属企业l形成政企合一体制 ∀黑
龙江森工总局和中国龙江森工集团总公司是一套人马 o省政府授权总局行使所辖林区的行政职能 ∀黑龙江
省森工总局下属的伊春林管局又和伊春市政府政企合一 o辖 t市 !t县 !u个行政区 !tv个政企合一区k企业
局l !w个企业局 ∀吉林省国有森林资源由省林业厅行使行政监督管理权 o而市场主体的吉林森工集团和延
{st 林 业 科 学 wu卷
边森工集团分别隶属省政府和延边市政府 ∀政企合一体制的条件下 o森工企业无需以平等的身份参与市场
竞争 o更多的是以自身利益为准则 o有悖于行政执法的合法程序 o有损于行政严肃性和公平性 ∀
现行森工企业是全民所有制 o森林资源属国有 o但企业既保护森林资源 o又利用森林资源 ∀森林资源管
理者和经营者两者集于一身 o一方面承担公益性林业任务 o即天然林保护 o另一方面生产商品材和林产品 ~一
靠国家扶持 o二靠生产利润维护 ∀这种企业机制造成产权制度缺位 o事权不清 ∀其结局是国家要森林资源 o
保生态恢复 ~地方政府要效益 o保资产经营费用足额上收 ~企业要生存 o保职工开工资 o保林区社会稳定 ∀相
互之间的矛盾严重制约了森林资源保护 o同时也制约了企业的发展 ∀
管理机构层次繁多 o重叠臃肿 o效率低下 o管理费高 ∀黑龙江森工总局下属 w个管理局 ows个林业局 otz
个林产工业企业以及科研院所 !规划设计 !商业服务 !文教卫生 !公检法等 o仅县处级以上企事业单位多达
tws个 ∀ussw年 ws个林业局要向总局上交管理费 t1y{亿元 ∀
由于林区地理位置的特殊性和过去/先生产 o后生活0的建设方针 o林区自成体系 o一直承担着大量的社
会职能和大量的营业外支出 o给企业带来沉重负担 o至今尚未剥离 ∀黑龙江森工企业办中小学校 y|w个 !卫
生医疗机构 z{z个 !公检法机构 txw个 o每年总支出达 x1{亿元 ∀大兴安岭森工集团每年承担政府行政和社
会职能经费达 ts亿元 ∀吉林省森工集团是 t||w年从原林业厅分离出来的独立企业法人 o目前集团每年承
担社会负担 x1|亿元 ∀企业在册职工 tux txt人 o文教卫生 o公检法机构职工 | szt人 o虽然只占职工总数的
z1v h o但工资总额 z {uv万元 o占全员工资总额的 uz1| h ∀
早在上世纪 {s年代中期 o东北重点国有林区就出现/资源危机 o经济危困0 ∀us年过去了 o国有林区社
会经济发展仍然缓慢 ∀截止到 ussw年 o黑龙江森工企业拖欠职工工资 z1u亿元 !福利费超支挂帐 |1w亿元 !
拖欠银行贷款 uy亿元 !潜亏挂帐 uy亿元 ∀吉林省国有林区林业经济长期低水平徘徊 o增长速度在 x h以下 o
林业职工年收入在 x yss元以下 o大大低于全国林业职工 { wv|元的年均收入 ∀发展缓慢的原因是观念落
后 o体制不顺 o机制不活 o所有制单一 o缺乏动力和活力 ∀近几年来 o林区在探索和改革 o国家也出台了一系列
的扶持政策 o但许多深层次问题尚未解决 ∀现在看来体制问题是国有林区改革面临的最大问题 o也是林区改
革能否取得成功走出困境的瓶颈 ∀ 5中共中央 国务院关于加快林业发展的决定6已有明确的规定 o要求逐步
推进国有林区政企分离 o可是到现在也没有实质性的进展 o似乎成了一个老大难问题 ∀体制问题虽然复杂 o
解决的难度也很大 o但只要各级政府下决心 o难关是能够突破的 ∀
笔者认为 }体制改革要分层次进行 ∀tl企业办政府 !企业办社会的问题涉及到多省 !区和部门 o要由中央
和省 !区政府来解决 ~ul把目前由企业承担的社会公益事业和管理职能逐步分离出来 o转由政府承担 ~vl企业
在政企分开 !政事分开的前提下把国有森林资源管理职能从森工企业中剥离出来 o由国有林管理机构代表国
家行使 o履行出资人职责并享有所有者权益 ~wl国有森工企业要按照专业化协作的原则进行企业重组 o妥善
分流 !安置企业富余职工 ∀xl政企和政事分开后 o还应对现有行政区划和企业布局做相应调整 o可以精简许
多机构 o节省大量的行政和管理费用支出 ∀
w 构建新的林业产业体系是振兴东北老森工基地的关键
东北重点国有林区的产业体系建设是从传统的木材生产发展起来的 o相当长的时期内是单一木材生产 !
单一全民所有 !单一计划经济和分配上的/大锅饭0 o以/独木支撑0原木为主的产业结构 ∀国家从 us世纪 {s
年代中期开始出台了一系列扶持政策 o调整国有林区产业结构 ∀经过十几年的努力 o特别是随着天然林保护
工程的实施 o产业结构发生变化 o多种经营有所发展 o形成了营林生产 !木材生产 !林产工业 !绿色食品及北药
种植加工为主的多种经营产业 !森林生态旅游业多元化产业结构及国有 !集体 !股份制 !私营 !个体等多种所
有制 ∀东北重点国有林区现有重点森工企业 {w家 o占全国国有林区森工企业的 yu h o还有独立核算的中大
型加工企业 tus家 oussw年实现林业产业总产值 uvz亿元 o其中 o工业总产值 ttu亿元 o占总产值的 wz h ∀但
是 o计划经济影响深 o体制陈旧 o管理水平低 o专业人才缺乏 o企业社会负担沉重 o基础设施建设滞后等原因严
重影响了国有林区产业的快速发展 ∀从总体上看 o林区产业体系建设方面存在四大问题 }tl 森林经营后劲
不足 o培育后备资源的投入明显减少 ∀如龙江森工集团由于木材减产从 t||z年到 usst年育林基金减少了
w1y亿元 ∀ul林产工业效益低 ∀四大森工集团 ussw年林产工业总产值为 xv亿元 o而少林的河北省和江苏省
林产工业产值分别是四大森工集团的 u倍和 x倍 ~浙江省森林资源蓄积量是东北重点国有林区的 tΠvs o但林
|st 第 w期 刘于鹤等 }加强森林培育 振兴东北老森工基地
产工业产值高达 xvt亿元 o相当于黑龙江 !内蒙古 !吉林三省的林业总产值 ∀vl 初级产品多 o产家重复布局 o
资源浪费大 o产品质量低于全国平均水平 ∀以龙江森工集团为例 o胶合板 !硬质纤维板 !中密度纤维板的一等
品率分别为 w| h !yt1x h和 ty1z h o比全国平均水平分别低 us1x h !|1t h和 x|1t h k国家林业局发展计划与
资金管理司调研组 oussvl ∀wl 多种经营深度不够 o林区特色体现得很不充分 ∀目前多以出售林区特色资源
原料或简单加工为主 o缺乏精细加工 o缺少名牌产品 o难以获得更大的经济效益 ∀
构建发达的林业产业体系 o既是振兴东北森工基地的关键 o也是林区社会繁荣的重要标志 ∀发达的林业
产业体系上连森林资源 o下接市场 o其发展要以营林为基础 o促进森林资源的增长 o才能保证原料供应 o提高
林业的经济效益 o同时也可以提高森林生态效益 ∀通过优化产业 !产品结构 o把有限的林木资源通过合理的
加工和综合利用 o最有效地转化为资金 o再投入到森林资源培育和林区生态建设 o从而做到以林养林 o走上生
态产业化 o产业生态化的林业产业良性发展之路 ∀要按照5中共中央 国务院关于加快林业发展的决定6提出
的/加快推进林业产业结构升级 o加快形成以森林资源培育为基础 o以精深加工为带动 o以科技进步为支撑的
林业产业新格局0的要求 o建设有东北特色的林业产业群 ∀
东北特色的内涵 }一是具有丰富的可持续利用的后备森林资源 o要牢固树立森林培育业的基础地位 ~二
是高附加值的林产工业是森林资源高效可持续利用的主体 o要充分发挥林产工业在林业产业体系建设中的
经济支柱作用 ~三是科学合理开发和精细加工林区丰富的林下资源 o提高林区特产品的附加值和经济效益 ~
四是发展为林区服务 o满足市场需求的第三产业 o包括有特色的森林旅游业 ∀
针对东北林业产业的实际 o抓住振兴东北老工业基地的机遇 o采取重大措施 o调整和优化产业 !产品和资
本结构 o构建新的林业产业体系 ∀首先 o企业改制和资产优化重组 o实行所有制结构调整 o按照现代企业制度
的要求 o做大做强林业产业 ~其次 o产业布局调整和优化 o以资产为纽带 o以企业集团的形式 o按照专业化的分
工原则 o根据各地区比较优势 !生产力储备以及开发环境 o调整企业布局 ∀选择适合的地区集中力量建立大
型的人造板 !家具 !造纸 !装饰建材等的精细加工开发区 o吸纳具有林区特色的养殖业 !培植业和森林旅游业
等产业集群 o形成科学合理的产业链 ~第三 o产业产品结构调整和优化 o加快产品品牌的整合 o集中力量打造
名牌 ~第四 o按照循环经济的原则 o实施资源开发和节约并重的方针 o加大木材节约利用的研究与开发力度 o
推动木材回收利用和循环利用 o降低资源消耗 o提高资源利用率 ∀为了这些调整和优化措施能有效进行 o国
家林业主管部门应有相应的从事指导和协调产业政策 !产业布局 !产业发展规划的工作机构 ∀
x 加强政策扶持是振兴东北老森工基地的保障
加强森林培育 o振兴东北老森工基地是一项浩大持久的系统工程 o涉及到体制创新 !机制创新 !规划布
局 !组织协调 !投资建设等多方面的内容 ∀建议将振兴东北老森工基地建设与天然林保护 o退耕还林等工程
统筹考虑 o作为国家重点工程 o列入国家/十一五0发展规划 o专项安排 ∀
政策是持久发展的不竭动力 o关键是抓落实 ∀林业企业要抓住机遇 o贯彻落实中央和省 !区已确定的方
针政策和措施 ∀我们认为 o东北重点国有林区受计划经济影响极深 o改革滞后 o没有充分得到我国改革开放
初期带来的实惠 ∀要重振东北森工雄风 o需要国家进一步扶持 ∀对此 o本文提出以下 y点建议 }
511 中央和有关省 !区在解决东北重点国有林区政企分开 !剥离企业办社会职能方面 ,要采取积极措施 ,稳
步推进
要充分考虑林区的特殊性和复杂性 o予以政策扶持 o体制改革成本建议以国家承担为主 ∀为了使林业产
权和国有森林资源管理体制改革取得实效 o有关部门制定改革方案 o尽可能与政企分开体制改革同步进行 ∀
512 加大/天保0工程支持力度
森林生长周期长 o尤其是天然林 o靠 ts年工程期是难以有效恢复的 ∀我国天然林资源在国家生态安全
和人民生产生活中发挥着特殊作用 o天然林保护是一项长远的战略工程 o要坚定不移地实施下去 ∀今后天然
林保护工程实施的重点 o首先应放在扶持森林培育上 ∀对现有天然林中的幼龄林 !低产林开展积极的培育措
施 o提高森林资源的数量和质量 o这才是天然林保护工程的根本 ∀其次要重点扶持天然林经营体制创新和运
行机制创新 o使培育森林为主的经营主体具有良好经营体制和运行机制 o既理顺森林资源所有权与经营权 o
又适合市场化运作自主经营 o真正担负起对森林资源积极保护 !科学经营 !合理利用 o发挥生态功能和经济效
益的职能 o这也是天然林保护工程的重要任务 ∀同时 o要妥善解决企业富余人员的分流安置 ∀建议国家根据
stt 林 业 科 学 wu卷
林区实际需要确定安置指标 o相应增加安置投入 o并妥善解决为数众多的集体混岗职工和知青工的待遇问题 ∀
513 让东北重点国有林区享受中央重振东北老工业基地的一系列优惠政策
相对其他产业 o林业是弱质产业 o林区是欠发达地区 o林区群众是弱势群体 ∀过去国家对林业索取多 o投
入少 o致使林业 !林区 !林区职工/三林0问题突出 o/三林0问题与/三农0问题同等重要 ∀将林业纳入东北老工
业基地振兴的大盘子统筹安排 o让森工企业同样得到税收 !投融资 !社会保障和分离办社会等优惠政策 o增加
对东北国有林业产业结构调整的专项投入 ∀如扩大多种经营贴息贷款规模 o增加商品林专项贷款 o以优惠税
收政策鼓励非公有制经济成分发展 ~鼓励东北林区特色产业发展 o尽快将以大木头为主的林业企业经济转变
为产业多元化 o结构合理的林区社会经济 ∀
514 政府要加大对林区社会公益事业的投入
多数森工企业是在国家没有按总体设计概算投入 o/先生产 o后生活0的情况下投产的 ∀林区供热 !供电 !
供水 !通讯 !排污 !交通等基础设施以及企业办的学校 !医院等公益事业欠帐很多 o过去企业靠多砍木头来维
持负担 o现在企业确已无能为力 ∀国家理应承担由政府负担的林区社会职能和公益事业建设 ∀同时中央有
关/村村通0 !普及义务教育等政策也应覆盖林区 o由政府负担 o让林区人民共享国民待遇 ∀
515 抓紧调整完善有关法律法规和规程规范 ,以适应国有林区生态建设 !体制创新和产业发展的需要
比如林业产权 !林地使用权和林木流转 !森林采伐更新规程 !天然林抚育 !低产林改造以及改善森林采伐
限额管理等制度或方案 o要深入研究 o尽快出台 ∀
516 增强国家对国有森林资源的监管力度
东北重点国有林区森林资源占全国国有林面积的 xs h o是我国最重要集中连片的国有林 ∀保护和发展
这块宝贵的国有林对我国林业发展意义重大 ∀实行政企分开 o改革林业产权制度 o推进森林 !林木和林地使
用权合理流转 o促进森林经营主体多元化和非公有制林业的发展 o势必增加国有森林资源保护工作的难度 ∀
建议加强林业法律法规体系建设 o完善森林资源管理和保护的行政制度 o合理划分中央和地方政府在重点国
有林保护发展的事权 o增强监管力度 o保障振兴东北老森工基地依法 !有序 !健康和持续进行 ∀
东北重点国有林区具有良好的自然条件和丰富的森林资源 o既是北方地区重要的生态屏障 o又是我国重
要的木材及林产品生产战略基地 ∀xs多年的开发建设 o形成了以森林工业为主体的产业体系 o为国家建设
和人民生活提供了大量木材和林产品 o做出了巨大贡献 ∀但是 o由于种种历史原因 o国家对林业重取轻予 o投
入不足 o林区基础设施建设欠帐过多 o森林资源利用过度 o使林区逐步陷入/资源危机 o经济危困0的/两危0困
境 o加之林区体制不畅 o机制不活 o致使林区社会经济发展迟缓 ∀现有森林资源虽已过量采伐 o但中 !幼龄林
资源雄厚 o潜力很大 ∀在实施东北老工业基地振兴的战略中 o同样要赋予林业重要基础地位 ∀今后要实行保
护与培育相结合的方针 o通过科学森林经营 o积极采用新技术 o加速培育森林资源 ~要生态建设与产业发展并
重 o通过深化改革 o体制创新 o机制创新 o做大做强林业产业 o振兴老森林工业基地是完全可能的 ∀
参 考 文 献
陈根长 o蒋有绪 o张齐生 o等 qussv1 芬兰 !德国和法国林业考察报告 Μ周生贤 q5中共中央 国务院关于加快林业发展的决定6有关重大问题调研
报告 q北京 }中国林业出版社 oyx p zu
郭广荣 qusst1 瑞典林业 Μ施昆山 q当代世界林业 q北京 }中国林业出版社 oyv| p ywy
国家林业局发展计划与资金管理司调研组 qussv1 东北 !内蒙国有林区产业结构问题及调整对策 Μ周生贤 q5中共中央 国务院关于加快林业发
展的决定6有关重大问题调研报告 q北京 }中国林业出版社 ousy p uts
k责任编辑 张君颖 于静娴l
ttt 第 w期 刘于鹤等 }加强森林培育 振兴东北老森工基地