全 文 ：第 wt卷 第 w期
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林 业 科 学
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天保工程中社会保障现状 !问题及对策 3
何 英t ou 张小全u
kt1 中国林学会 北京 tsss|t ~ u1 中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所 北京 tsss|tl
摘 要 } 根据统计数据和实际调查 o论述天然林保护工程实施过程中 o天然林区 t||{ ) ussv年间职工的社会保障
现状和存在的问题 ∀分析得知 o富余职工的安置工作取得进展 o但天然林区富余职工的安置和职工的社会统筹保
险等方面仍然存在问题 ∀目前 o天保工程区仍有 |1{w万下岗待安置职工 o大部分单位没有给职工上医疗和失业保
险 o养老保险金拖欠现象严重 ∀以黑龙江省大兴安岭呼中林业局为案例进行了分析研究 o提出了解决天然林区社
会保障问题的对策 }tl建立完善的社会保障体系 o保证参保人的权利 o增大天保工程区职工参加社会保险的覆盖
面 ~ul加强社会保障的立法 o确保林区职工的最低生活保障 !医疗保险和养老保险 ~vl减轻森工企业的经济负担 o尽
快解决养老保险金拖欠问题 ~wl发展替代产业创造再就业机会 o实现转产分流 !减员增效等 ∀
关键词 } 天保工程 ~富余人员 ~社会保障 ~对策
中图分类号 }ƒvsz1u 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kussxlsw p ss|w p sy
收稿日期 }ussw p s{ p s| ∀
基金项目 }|zv项目 ) ) ) 中国陆地生态系统碳循环及其驱动机制kussu≤…wtuxs{l ∀
3 第 t作者现为中国林业科学研究院在读博士 ∀
Σοχιαλ Σεχυριτψ Σψστεµ φορ Νατιοναλ Νατυραλ Φορεστ Χονσερϖατιον
Προγραµ }Χυρρεντ Σιτυατιον oΠροβλεµσ ανδ Χουντερµεασυρεσ
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kt1 Χηινεσε Σοχιετψοφ Φορεστρψ Βειϕινγtsss|t ~u1 Ινστιτυτε οφ Φορεστ Εχολογψo Ενϖιρονµεντ ανδ Προτεχτιον o ΧΑΦ Βειϕινγtsss|tl
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Κεψ ωορδσ} ‘¤·¬²±¤¯ ‘¤·∏µ¤¯ ƒ²µ¨¶·≤²±¶¨µ√¤·¬²± °µ²ªµ¤°~·«¨ ∏±¨ °³¯²¼¨ §~¶²¦¬¤¯ ¶¨¦∏µ¬·¼~¦²∏±·¨µ°¨ ¤¶∏µ¨¶
社会保障是法律化 !制度化了的社会保险 !社会福利和社会救济的总称k张佩昌等 ot|||l ∀t|世纪末 o一
些发达国家最先通过社会立法的形式实施了社会保障 ∀目前已有 tvs多个国家和地区建立了社会保障制
度 ∀我国林业部门现行所采用的社会保障制度 o是 t|xt年由当时的政务院制定发布的5中华人民共和国劳
动保险条例6 o这是我国关于社会保障的首次立法k张义斌等 ot||xl ∀ 5条例6规定 o凡是在全民或集体所有制
企业就业的职工 o都可以享受公费医疗 !离退休养老金 !丧葬费以及其他一些劳动保险和福利待遇 ∀但是 o
/文革0使这个条例连同 ts多年积累起来的保证金毁于一旦 o各项保险金开始由企业支付 o由于林区企业不
是事先从利润中提取退休留存 o而是事到临头才从当年所得中开支 o致使相当多林业企业在退休职工逐年迅
速增加的情况下陷入了困境 o林区职工的社会保障问题成为影响林区社会稳定和林业发展的重大问题 ∀尤
其是当今 o为了保护生态环境 o我国启动了/天保工程0 o到 usts年 o国家总投入将达到 t syw亿元 o这是我国
林业的/天0字号工程 ∀工程要求在停止或大幅度减少木材生产的同时 otwy万名在职职工中的 zw万富余职
工要被分流安置 ∀妥善分流和安置这些富余职工 o做好职工的社会保障工作 o是稳定局面 !顺利实施天然林
保护工程的关键 ∀本文采用历史统计数据 !实际调查和案例相结合 o对天保工程区富余职工的安置 !医疗条
件和退休职工及其养老保险等情况进行了分析 o为林业管理部门提供决策依据 ∀
t 研究材料与方法
研究中所用的历史统计资料来源于国家林业局kt|||¤o¥~usss¤o¥~usst¤o¥~ussu¤~ussv¤o¥l ∀实际调查
包括 ussu ) ussv年对四川 !贵州 !陕西 !吉林等省天保工程区的调查 ~ussw年 w月对内蒙古天保工程区的调
查 ∀由于大兴安岭是我国较大的天然林区 o涉及林业企业较多 o因此 o我们于 ussw年 {月 ux日至 |月 x日又
对黑龙江省大兴安岭林区进行了实地调查 ∀详细调查了呼中林业局 !图强林业局 !阿木尔林业局 !西林吉林
业公司 ∀其中 o阿木尔林业局和呼中林业局是大兴安岭最穷的两个林业局 ∀图强林业局和西林吉林业公司
是经济条件较好的林业单位 ∀调查方法是采用实地调查和文献调查相结合 o调查形式包括实地观察和召开
座谈会 ∀
u 天然林保护工程区的社会保障现状及问题
天然林区社会保障制度包括林区社会保险 !林区社会救济 !林区社会福利和优抚安置等k张佩昌等 o
t|||l ∀而/天保工程0实施中职工的社会保障方面最重要的几个方面是 }tl富余职工的安置k转产安置 !发放
一次性安置补助费安置l ~ul下岗职工的安置 ~vl退休人员的生活保障 ~wl职工的基本养老保险社会统筹 ~xl
职工的失业保险和医疗保险等 ∀
211 天然林保护工程区富余职工安置
天然林保护工程区富余职工包括 v部分 }以因木材产量调减造成的富余人员为主 o其次是企业原有富余
人员和新增待 !就业人员 ∀国家林业局对天然林保护工程区的富余职工的安置工作非常重视 o在实施规划里
就作了富余职工安置方案 o主要包括转产分流 !发放一次性安置费和推荐进入再就业服务中心等措施 ∀
u1t1t 天然林区富余职工的转产安置现状 对富余职工的转产分流安置主要是 }tl森林管护 ~ul生态公益
林建设 ~vl商品林建设 ~wl种苗生产 ~xl转产项目k养殖业 !森林旅游业 !木材综合利用及林产化工等l ~yl其他
工作 ∀t||{ ) ussv年转产分流安置富余情况见图 tk国家林业局 ot|||¤~usss¤~usst¤~ussu¤~ussv¤l ∀从图 t
看出 ot||{ ) ussv年间天然林区富余职工安置人数一直在 t{1{zw x万人以上 o这表明林业部门对富余职工安
置工作的重视 ∀体现在 o一是加大了对公益林建设的投入 o在森林管护 !种苗建设等方面安排了大量富余职
工 ~二是国家林业局加强了对转产工作的力度 o特别是在 t||{年天保工程试点期间 o审批了 vu项转产项目 o
经国家计委 !财政部同意 o先后批复了 wt个转产项目k国家林业局 ot|||¥~usst¥l ∀累计批复转产项目总投
资 ty1zw亿元 ∀项目按内容划分为木材精深加工类 !林下资源开发类 !替代建材开发类等 ∀项目的实施为安
置天然林区的富余职工做出了重大贡献 ∀
u1t1u 天然林区富余职工一次性安置情况及存在的问题 一次性安置人员是指一部分有条件有能力自己
寻找就业门路的富余职工 o按照本人自愿的原则 o根据其在企业的工作年限发放的一次性安置费并与企业正
式解除劳动合同的人员 ∀t||{ ) ussv年一次性安置富余人员情况见图 uk国家林业局 ot|||¤o¥~usss¤o¥~
usst¤o¥~ussu¤o¥~ussv¥l ∀从图 u看出 ousst ) ussu年 o国家一次性安置了大量的富余职工 ∀由于 usst年国
家加大了对天保区富余人员安置的投入k共投入 t|1tx亿元l oussu年是天保工程富余职工安置工作的最后
一年 o通过国家林业局的协调 o国务院同意了新疆等省k区l富余职工一次性安置费纳入5天然林保护工程实
施方案6新增财政专项补助 y1t亿元 ∀将新疆 !新疆生产建设兵团 !内蒙古岭南八局 !吉林省 w个营林局 !海
南等地区 uw xty名富余职工的一次性安置纳入了该方案 ∀因此 o从图 u看出 ousst ) ussv年 o富余人员的一
次性安置比例较大 ∀
但在全国其他一些省份 o一次性安置仍存在问题 ∀据调查 o大兴安岭林业公司 !内蒙古森工集团 !龙江集
团和吉林省 w个单位存在大量老知青混岗大集体职工和大集体职工 o实施方案中一次性安置没有包括这部
分人员 ∀在大兴安岭林业公司 x万多名混岗职工中 o相当一部分人员待岗 o龙江集团现有混岗职工 t{ q|万
人 ~吉林省有 y万名混岗集体职工滞留在企业内部 ~内蒙古森工集团尚有 y万多名大集体的富余职工 ∀天保
x| 第 w期 何 英等 }天保工程中社会保障现状 !问题及对策
工程实施后 o他们中的大多数变成了富余人员 o没有得到妥善安置 o长期处于贫困状态 o要求实施一次性安
置 ∀至今 o这些职工的安置问题未能得到有效解决 o影响了林区的社会稳定和天保工程的顺利实施 ∀如
usst年 z月以来 o大兴安岭地区连续发生老知青职工和大集体职工集体上访事件 o虽然当地各级党政领导
做了大量思想工作 o但由于其基本生活无法保障 o老有所养问题不能解决 o上访势头愈演愈烈 o影响了正常的
社会秩序 ∀另一方面 o据大兴安岭地区的职工反映 o有许多职工拿到一次性安置费后到城市中去找生路 o往
往由于劳动技能很低 o找不到工作 o钱用完了还是回到林区 o依靠森林为生 o并没有达到一次性安置的目的 o
还是 o给林区带来了压力 ∀
图 t 工程区 t||{ ) ussv年转产分流森林
管护 !种苗栽培方面的富余职工数
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图 u 工程区 t||{ ) ussv年一次性安置富余职工数
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212 天然林保护工程区下岗职工情况及存在的问题
根据国家林业局统计 oussv年天保工程区木材产量完成 |uv1us万 °v 占全国木材总产量的 t|1ws h o比
工程起始年份 t||{年的 t {tv1us万 °v o减少了 {|s万 °v o调减了 w|1s{ h k图 vl ~工程区内完成造林 y{1{v万
«°u o公益林建设成就显著 o但是随着木材产量的调减k天然林保护工程的近期目标 }至 usss年 o全面停止长
江 !黄河中上游地区划定的生态公益林的森林采伐 ~调减东北 !内蒙古国有林区天然林资源的采伐量 o严格控
制木材消耗 o杜绝超限额采伐l o林区下岗问题也变得严重k图 wl ∀特别是在 usss年底 o天保工程区下岗职工
人数达到了最大值ku|1xuz y万人lk国家林业局 ot|||¤~usss¤~usst¤~ussu¤~ussv¤l ∀随着对富余职工安置强
度的加大 o到 ussv年底 o下岗职工降为 |1{w万人 ∀
图 v t||{ ) ussv年造林面积与木材产量变化
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图 w t||{ ) ussv年各年末下岗职工人数变化
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y| 林 业 科 学 wt卷
尽管国家林业局在下岗职工的安置方面做了巨大努力 o但是天然林区下岗问题仍然很严峻 ∀按天保工
程规划 o要分流安置 zw万富余人员 o对 w{1v万离退休人员基本养老保险实行社会化发放 ∀根据国家林业局
统计 oussv年天然林保护工程区林业单位年末全部在册职工人数 ts{1xu万人 o其中大集体职工 uy1|s万人 ∀
在全部在册职工中 o在岗职工 zu1{x万人 !下岗待安置职工 |1{w万人 o离开本单位保留劳动关系人员 ux1{v
万人 o分别占全部在册职工人数的 yz1tv h !|1sy h和 uv1{s h ∀在岗职工中 o下岗职工 !离开本单位保留劳动
关系人员和大集体职工分别占在岗职工总数的 tv1x h !vx1wy h和 vy1|u h o林政 !公安 !医院 !学校等政社性
部门职工 ts1wt万人 o占在岗职工总数的 tw1u| h o比重仍然偏大 ∀这些因素都将使各单位负担的生活费和
医疗费用越来越沉重 o使一些企业不堪重负k国家林业局 ot|||¥l ∀企业无力承担下岗待安置人员的经济补
偿金 o下岗人员无法妥善安置 ∀如吉林省森工企业无法承担 u1x万名下岗待安置人员的经济补偿金 o由于采
伐任务减少 o企业经营亏损 o这无疑使企业雪上加霜 ∀
213 天保工程区逐年退休职工人数 !社会养老保险统筹 !医疗保险和失业保险现状及问题
图 x 天保工程区离退休人员情况
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³¨µ¶²±±¨ ¯©µ²° t||{·²ussu ¬± ‘‘ƒ≤° ¤µ¨¤
从图 x看出 o天保工程区逐年退休人数趋于增长 ∀天保工
程启动后 o停止采伐天然林 o林区部分木材加工企业停产 o加上
部分国有和集体企业兼并 !破产 o引起职工下岗分流和提前退
休 o仅 t||{年就有 z z{v人提前退休 o造成退休人数增加k国家
林业局 ot|||¤~usss¤~usst¤~ussu¤~ussv¤l ∀从图 x 还看出 o
usss ) ussu年 o离退休人员中参加养老保险的人数是处于下降
趋势 ∀说明参加养老保险的职工在减少 o表明即将离退休人员
的生活将受到影响 o也必定给社会带来不稳定因素 ∀其原因主
要是天保工程区国有林场原本经济就很脆弱 o国有林场现实的
亏损状况决定 o绝大多数职工无力继续缴纳养老保险 o这不仅影
响在职职工的未来养老问题 o而且直接影响现已离退休职工的
生存 o势必带来社会的不稳定因素k顾希全等 oussul ∀例如 o据
作者 ussw年调查 o内蒙古乌拉特中旗林业部门职工基本养老保
险金缴费比率只有 v h o当地财政资金困难 o也无力代交 o造成
全旗所有退休职工的退休金均不能足额发放 ∀为解决退休职工
的生活困难 o林场只能给每个退休职工分拨 s1vu «°u 地作为临时补偿 ∀目前 o因退休养老保险金交费比例
过高 o企业或单位无力足额交纳 o这种问题在四川和内蒙等天保林区较普遍存在 ∀养老保险缴费普遍存在拖
欠现象 ∀据调查 o在 t|个省级单位中 o除内蒙古森工集团 !吉林省 !大兴安岭林业公司 !海南省 !新疆自治区 !
新疆生产建设兵团 !湖北省及云南省 {个单位外 o其他 tt个单位均存在缴费拖欠现象 ∀还有个别省将上面
下拨的养老保险金滞留在省财政 o或是将养老金用于别的方面 ∀
据调查 o全国天保工程区大多数单位下岗职工未办理失业 !医疗等保险 ∀
v 案例分析及解决天然林保护工程区的社会保障问题的建议和对策
据调查 o大兴安岭林区职工的社会保障情况与全国年鉴统计数据的分析结果一致 ∀
311 案例分析
v1t1t 大兴安岭林区呼中林业局案例分析kussw年 |月 u日座谈内容l 呼中林业局是大兴安岭气候最恶
劣的林业局 o它比加格达奇的温度要低 z ∗ { ε ∀原来是全国木材产量最高的两个林业局之一 ∀天保工程的
实施 o给林区经济注入了活力 o但工程要求林业局限制森林采伐量 o长期依靠木材生存的林区也出现了一系
列的问题 }tl由于林区工人成年工作劳累 o且医疗技术和设备都很落后 o整个呼中地区没有 t个大专以上学
历的主治医生 ∀如果将生病职工送往外地医治 o职工自己的负担部分太多 o许多职工得了病只好忍着 o每年
春秋季病死的人数较多 ∀据调查 o在 ussv年的一次体检中 o发现呼中林业局职工中心脑血管病占 uy h ∀由
于生活条件差 !生活压力大 o这里得高血脂 !高血压的病人很普遍 ∀ul职工老龄化现象严重 o老职工生活非常
困难 ∀由于企业负担较重 o呼中林业局债务太重 o至今还有 t亿元的贷款 ∀光是给现有职工每年上/五险0 o
z| 第 w期 何 英等 }天保工程中社会保障现状 !问题及对策
该局单位所交部分为 tys万元 ∀由于过去对老职工的养老保险缴费存在拖欠现象 o许多退休的老职工也无
法进入社会统筹 ∀在林区 o国家的退休年龄是男的 ys岁 o女的 xx岁 o但是由于林区的各方面条件较差 o许多
职工 wx岁就因病无法上班 o也无法享受退休待遇 ∀该地区养老保险集体部分 t|{z年才开始交 o个人部分
t||w年才开始交 o目前即使退休的职工也领不了多少退休金 ~vl工资太低 o职工生活非常困难 ∀在职职工的
月平均工资 xss元 o老师也留不住 o教学质量很差 o小孩上学得送出去 o花销很大 o许多在职职工无法交纳养
老保险金 ~尤其是管护工人工资太低 o他们月工资才 tyy元 o扣完 / 五险0的个人承担部分后k约为工资的
tw h l o每月可拿到手的仅为 tws元左右 ∀wl下岗工人问题严重 o尤其是老知青问题 ∀据当地人讲 o老知青实
际上就是长期的零时工 o他们的在岗全额月工资才 uss元 ∀由于他们不是正式职工 o未能列入一次性安置 o
天保工程实施后 o首先下岗的就是这部分人 ∀到退休年龄的老知青也不享受养老金 o因为他们未交养老保
险 ∀这里有老知青 tz sss人 o他们曾多次集体上访 ∀另外 o这里有 v sss个下岗职工列入社会最低生活保障
行列 o享受最低生活保障的标准是每月 ttz元 o还要扣除在其它方面k如搞养殖l挣的收入 o生活非常困难 o成
为林区重要的不稳定因素 ∀xl天保工程实施后 o一次性安置职工 v yss人 o但是 o许多领取了一次性安置费
的工人 o拿到钱后到城里去找生路 o但由于林区工人的文化素质都不高 o当地人说林区工人只会砍木头 o往往
是钱用完了再回到林区 o依靠森林生活 ∀yl接续产业经营困难 o需要政府扶持 ∀这里贷款非常困难 o养殖业
又受资金影响 o无法大面积开展 ~天保工程要求限伐森林 o致使依靠木材为原料的企业受影响 o他们已在林中
捡技丫和黑木头作原料进行生产 o几乎将林中的原料吃干榨尽 ~由于运输不便 o呼中林业局的国家级铁路变
成了地方铁路 o公路还是土路 ∀企业生产的产品运不出去 o资金周转困难很大 ∀
v1t1u 阿木尔林业局案例分析kussw年 |月 t日长缨木业有限责任公司实地调查l 阿木尔林业局的长缨
木业有限责任公司是该林业局所属的一个木材加工厂 o由于职工文化素质很低 o这里连一个中专学历的工人
都没有 o都是传统的师傅带徒弟的形式传授技术 ∀生产的产品仅为指接木板 o销往日本作为课桌面 o全为实
木 o但每张桌面仅卖 vs元人民币 ∀对木制品的深加工根本就无法进行 ∀据林业局长介绍 o曾经该公司买了
一台木板抛光机 o价值 uy万元 o全是电脑操控的 o由于工人不会操作 o刚开始怎么也弄不转 o最后是把电脑线
拆了操作 o设备也就毁坏了 ∀因此 o发展天保工程区的接续产业 o必须提高职工文化素质 ∀
312 解决天然林保护工程区的社会保障问题的对策和建议
v1u1t 建立完善的社会保障体系 o保证参保人的权利 o增大天保工程区职工参加社会保险的覆盖面 首先 o
必须以法律k或法规l形式规范职工个人的权利和义务 o把职工的社会保险纳入法制化的轨道 ∀其次 o应通过
法规明确界定社会保险基金的产权归属 o确保保险基金的所有权属于全体受保人 o任何部门和个人均无权动
用 ∀再次 o要建立社会保险金筹集与给付连动机制 o体现权利与义务相统一的原则 ∀保险金给付与保险费缴
纳紧密挂钩 o使保险金给付真正反映受保期间的全程贡献和保险费缴纳水平 ∀
v1u1u 减轻森工企业的经济负担 o尽快解决养老保险金拖欠问题 按照国家关于政企分离和社会保险统筹
的有关规定 o将企业中承担政府服务职能的部门或机构划归地方政府 o将离退休人员纳入社区管理 o实施养
老金社会保险统筹 ∀对于实施全面禁止采伐的森工企业 o享受国家关于特殊行业 !环保行业或实施环保项目
应实行的贴息贷款或减免税 !增值税退税的优惠政策 ∀并按照国家关于减轻企业负担的有关规定 o免收实施
/天然林保护工程0的森工企业的相关费用 ∀建议国家对于实施全面禁止采伐的森工企业免除税收 o或补偿
政策性亏损 o各省应当尽快完善职工参保工作 o做到全员参保 o尽快补缴所拖欠的费用 ∀对于企业或单位在
天保工程实施中 o成效突出 o但确实无力承担历年所欠费用 o建议国家在资金上予以支持 ∀
v1u1v 认真对待和妥善安置富余职工问题 向国家争取追加一次性安置指标 o缓解富余职工带来的压力 ∀
适当安排东北 !内蒙古等地区的公益林建设任务 o稳定社会秩序 o缓解富余职工过多的压力 ∀
v1u1w 变资源优势为经济优势 o尽快建立和发展林区生态接续产业体系 o缓解富余职工问题 应在生态优
先的前提下 o树立经营森林生态系统的新理念 o调整获取经济效益的途径k曹振声 ousstl o针对林区具有丰富
的生态资源的特点 o优先发展生态旅游业 o重点发展绿色食品业 o加快发展特色养殖业 o积极发展中草药开发
业 o大力发展林木产品加工业等生态接续产业 ∀在建立发达的生态接续产业体系过程中 o要注重通过招商引
资兴建龙头企业 o扩大产业规模 o带动基地建设 o走产业化发展的路子 ~要注重引进先进的科学技术 o提高产
品的科技含量和附加值 ∀在追求数量受限的情况下 o转而求质 o使产品向/高 !精 !尖 !特0方向发展 o提高技术
{| 林 业 科 学 wt卷
含量 o创造林业特色品牌 ∀从而走出一条在/保护中发展 !在发展中保护0的生态林区发展之路 ∀
v1u1x 对转产项目和后续产业提供一定的政策支持和资金扶持 建议国家尽快落实并完善对转产项目的
扶持政策 o给予转产项目一定的建设资金 o巩固壮大林区已有的项目 o适度开发市场前景好的新项目 ∀
v1u1y 认真扎实地做好下岗待安置工作 抓紧为下岗待安置人员办理有关保险 o如失业 !医疗保险等 o同
时 o积极切实搞好下岗待安置人员的转岗培训工作 o使他们尽快重新就业 ∀一方面 o有组织 !有计划地进行专
业技能培训 o使其重新掌握一技之长 o主动进入市场 o实现再就业 ~另一方面 o对于长期不能妥善安置的下岗
待业人员 o纳入一次性安置 o解除职工的后顾之忧 o减轻企业和单位的负担 ∀
v1u1z 加大投入 o提高林区职工的工资和待遇 o改善医疗和子女教育条件 天保工程实施后 o林区职工多是
从事管护 !防火和公益林建设等工作 o工人工作质量的好坏是保护好森林的前提 ∀应当将天然林作为生态公
益林来对待 o加大投入 ∀尽力改善工作 !生活和医疗条件 ∀同时建议借鉴西藏自治区的做法 o让林区职工享
受提前退休的待遇 ∀
参 考 文 献
曹振声 qusst q关于我国造林绿化政策与机制的探讨 q中国绿色时报 o{kwl
顾希全 o高 峰 qussu q天然林禁伐后国有林场职工社会保障问题的思考 q林业经济 o{ }wz
国家林业局 qt|||¤qt||{中国林业统计年鉴 q北京 }中国林业出版社 oxzy p xzz
国家林业局 qt|||¥q中国林业统计年鉴 q北京 }中国林业出版社
国家林业局 qusss¤qt|||中国林业统计年鉴 q北京 }中国林业出版社 ozvs p zvt
国家林业局 qusss¥q中国林业统计年鉴 q北京 }中国林业出版社
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