全 文 ：第 ww卷 第 tt期
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林 业 科 学
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福建省林业灾后木竹销售相关政策分析
陈科灶
k福建省林业厅产业发展处 福州 vxsssvl
摘 要 } 通过对福建省灾后清理木竹销售相关政策制定 !政策实施 !政策效果的分析 o得出公共政策制定应按科
学程序进行 !政策目标应具体可行 !让更多利益相关者共同参与 !尽量避免直接行政干预等启示 ∀
关键词 } 木竹销售 ~公共政策 ~价格干预
中图分类号 }ƒvty1us 文献标识码 } 文章编号 }tsst p zw{{kuss{ltt p susz p sw
收稿日期 }uss{ p sz p ty ∀
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Κεψ ωορδσ} º²²§2¥¤°¥²²¶¤¯¨~³∏¥¯¬¦³²¯¬¦¼~³µ¬¦¨ ¬±·¨µ√¨ ±·¬²±
福建省是我国南方重点集体林区 o自然条件优越 o森林资源丰富 o森林覆盖率 !生态环境质量 !商品材竹
材产量均居全国第一 ∀但 uss{年初 oxs年一遇的低温雨雪冰冻灾害 o给福建省带来了巨大的损失 ∀灾后不
少学者开始总结此次雨雪冰冻灾害给林业带来的经验教训 o但多局限在灾害评估 !灾后重建技术 !资源培育 !
资源保护等技术或自然科学研究范围 ~而对林业主管部门来说 o在灾害发生后 o更重要的职责是制定和执行
相关政策措施帮助尽快恢复灾后重建 ∀本文以灾后清理的木竹销售相关政策分析为切入点 o运用公共政策
理论对此次福建省灾后清理木竹销售相关政策进行分析 o总结经验教训 o希望对今后林业灾后相关政策制定
有所帮助 ∀
t 福建省灾后木竹销售政策制定
公共政策也是一门科学 o它是指政府或其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治 !经济和文化目
标所采取的政治行动或所规定的行为准则k陈振明 ousswl ∀在各种灾害面前 o政府部门一个重要的职责就是
制定和执行相关政策措施k卫志民 oussyl ∀政策制定的好坏和执行的效果将很大程度上影响救灾和灾后恢
复生产重建工作 ∀公共政策分析就是一门研究如何制定政策 !评估政策执行效果的科学 o它包括公共政策问
题的认定 !公共政策方案的制定与通过 !公共政策内容的实施 !公共政策效果的评价四大部分k陈振明 o
ussxl ∀公共政策分析对帮助政府部门提高决策效率 o减少政策的失误 o提高行政管理水平等方面都具有十
分重要的意义k梁波 ousszl ∀理想的公共政策制定过程包含/问题界定 !目标确立 !方案设计 !效果预测和方
案抉择0x个环节k陈振明 oussyl ∀
111 灾后木竹销售相关政策问题的界定
此次雨雪冰冻灾害给南方林业造成的损失极为惨重k铁铮 ouss{l ∀福建省共有 vv个县k市 !区l林业不
同程度受灾 o其中 ty个重点林业县k市 !区l受灾严重 o直接经济损失超过 zw1w亿元 o林木受损 x{1st万 «°u o
竹林受损 tz1{x万 «°u o大量的受灾倒木和竹材需要清理 ∀帮助林农将灾后清理下来木竹顺利销售 o降低损
失 o获得灾后重建的资金 o避免此次灾害对集体林权制度改革后林农造林积极性的打击 o就成为摆在福建省
林业主管部门面前最重要的问题之一 ∀在对此问题深入分析界定后 o发现在市场经济不断完善的今天 o灾后
木竹销售问题已不再是单纯的购销问题 o还包括 }一是如何维护木竹市场秩序 o防止企业压等压价收购 o侵
害林农的利益 ∀灾后随着受灾木竹清理工作的推进 o市场上供应的木竹大量增加 o面对急于出售木竹获得资
金的林农 o有些企业就会借机压等压价收购 o损害林农的利益 ∀二是如何帮助企业筹集收购受灾木竹的资
金 o使企业有充足的现金支付给林农 ∀要实现灾后清理木竹的顺利销售 o就需要木竹加工企业的收购 o而大
多数加工企业都已完成冬储原料收购工作 o压库资金较大 o造成流动资金不足 !原料堆场不够等困难k尹伟
伦 ouss{ ~王祝雄 ouss{l ∀
112 灾后木竹销售相关政策目标
针对以上问题 o福建省林业主管部门确定的灾后清理木竹销售相关政策制定的目标主要有 }一要帮助
林农顺利销售灾后清理下来木竹售 o降低林农的损失 o帮助其获得灾后重建的资金 o维护集体林权制度改革
后对林农造林积极性 ~二要维护木竹生产流通秩序 o防止加工企业乘机压等压价收购侵害林农利益 ~三要
保障木竹加工企业的利益 o帮助企业筹集收购受灾木竹的资金 o使企业有充足的现金支付给林农 ∀
113 灾后木竹销售相关政策方案
针对以上政策目标 o福建省林业主管部门考虑的政策方案主要是是否对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临
时价格干预 ~而对于减免林业育林费和维简费 !简便受灾木竹的运输管理 !积极发布木竹需求和供应信息等
政策措施均没有太大的争议 ∀
114 灾后木竹销售相关政策效果的预测
在我国公共政策制定过程中 o很多时候并未能严格按照公共政策制定的科学程序执行 o一些功能环节没
有得到应有的重视k郭晶莹 ouss{l ∀在灾后木竹销售相关政策制定过程中 o对于出台临时价格干预政策的效
果没有给予科学的预测 o没有经过科学调研和评估 o也没有经过专家的详细论证 o主要是凭经验 ∀
115 灾后木竹销售相关政策方案的抉择
在灾后木竹销售相关政策方案的抉择上 o福建省林业部门在制定灾后木竹销售相关政策考虑更多的是
林农的利益 ∀林农是弱势群体 o承担风险能力较弱 o福建省又是我国最早实施集体林权制度改革的省份 o在
政策制定和选择时 o更多的是考虑维护林农集体林权制度改革后的造林积极性 ∀为此 o在召集全省主要木竹
加工龙头企业会商的基础上 o参照江西省等相邻省份的做法 o决定实施对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临时价
格干预的政策 ∀同时 o决定出台减免林业育林费和维简费 !简便受灾木竹的运输管理 !发布受灾木竹销售信
息 o与金融部门协调解决扶持加工企业收购受灾木竹的资金问题等措施 ∀
u 灾后清理木竹销售相关政策内容的实施
uss{年 u月 uu日 o福建省林业厅紧急出台的5关于灾后恢复林业生产工作的指导意见6k闽林综≈uss{
ut号l中 o明确了减免林业育林费和维简费 !简便受灾木竹的运输管理 !有序组织受灾林木的销售加工 !引导
金融救灾资金投入林业生产等木竹销售有关政策措施 ∀同时 o福建省林业厅积极与相关部门协调 o于 uss{
年 u月 uz日 o与福建省物价局联合出台了5关于对雨雪冰冻灾区木竹收购实行临时价格干预措施的紧急通
知6k闽价电≈uss{ tx号l ∀
211 临时价格干预措施
对受灾木竹实行最低保护价格 o要求企业不得乘机压等压价侵害林农利益 ∀要求木材收购价格不低于
uss{年 t月上旬各木材收购企业实际收购价格水平 o制浆毛竹收购价格不低于 vus元#·pt o一般加工用毛竹
收购价格不低于 wss元#·pt ∀和江西省规定松木不低于 wss元#·pt o毛竹 wxs ∗ xss元#·pt不同的是 o福建省
只对毛竹规定最低保护价 o而对木材采取/不低于 uss{年 t月上旬企业实际收购价0这一较为含糊的表述 ∀
主要考虑到 }一是木材等级差别大 o确定最低保护价难度大 o而竹材主要是毛竹相对简单 o易于操作 ~二竹
材清理的时间紧迫性更强 o将在短时间供给量大幅上升的现象 o更急需价格保护 ∀
212 相关辅助政策措施
一是简化受灾林木采伐审批手续 ∀由县级林业主管部门制定处置方案 o经受灾林木鉴定小组现场确认
核实并签字后 o县级林业主管部门凭鉴定报告及有关材料就地核发采伐许可证 ∀且优先使用本单位 uss{年
度采伐指标 o不受采伐类型的控制 o采伐证实行单列管理 o单独建立审批台帐 ∀二是简便受灾木竹的运输管
理 ∀县级林业主管部门可根据受灾实际需要 o派出木材运输证办证员 o现场受理申请并核发木材运输证 o同
时在运输证上加盖/受灾木0或在备注栏填写/受灾木0后 o可在省内畅通运输 ∀三是减免林业育林费和维简
{su 林 业 科 学 ww卷
费 ∀对于处理的受灾林木 o免交林业育林费和维简费 o使林农有更多地资金用于灾后恢复生产 ∀四是引导金
融救灾资金投入林业生产 ∀积极争取有关金融机构加大对受灾县k市l林业小额贷款发放力度并给予适当贴
息 ∀五是积极发布木竹市场信息 ∀通过各种形式公布全省有关林业木竹加工企业木竹原料需求信息 o方便
林农选择和联系 ∀
v 灾后清理木竹销售相关政策实施效果评估
为帮助遭受雪灾地区加快木竹清理尽快恢复生产 o福建省林业厅积极制定出台林业救灾和恢复重建相
关政策措施 o应该说总体成效还是比较明显的 ∀截至 uss{年 z月底 o全省各级林业部门已投入救灾资金
w1|t亿元 o完成林木清理 vu1{z万 «°u o林木补植补造 z1uz万 «°u o完成竹林恢复 uy1{万 «°u ∀但从木竹销
售相关政策的实施效果看 o还是暴露出了一些问题和不足 ∀
311 临时价格干预政策实施效果评估
随着灾后木竹清理工作的推进 o木材产量不断增加 ∀如图 t所示 o根据微观经济学供求均衡原理 o在完
全市场竞争条件下 o如果没有价格干预 o木竹价格将处于 Πs o比受灾前价格一定会降低 o此时木竹产销均衡
为 Θs ∀但政府为了保障林农的利益 o对木竹价格进行最低限价 o即价格为高于 Πs 的 Πχ o此时木竹产量为
Θδ o高于企业愿意收购的量即 Θχ o为此出现滞销的现象k曼昆 oussvl ∀
图 t 保护价干预的影响
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当然 o以上是理想的完全市场竞争假设下的分析结果 ∀
木竹原材料曾属于特殊商品 o但随着市场经济体制改革的
推进 o木竹流通也已实现市场化 o其运行必定要遵循市场经
济规律 ∀从 uss{年 t ) z月福建木材的产销来看 o价格干预
政策还是不尽如人意的 ∀木材产量从 v月份开始均高于去
年 o且逐月提高 o而销量虽有所提升 o但均低于去年同期水
平k图 ul ∀
企业是趋利避害的 ∀虽然福人 !南纸 !永林 !青纸等 ts
家企业联合发出5农民受灾 o我们帮助6的倡议书 o倡议全省
木竹加工企业要树立社会责任感 o敞开收购受灾木竹 o积极
帮助林农渡过难关 ∀但这些承诺并不具有多大的约束力 o
市场经济规律必然起作用 o大量的木竹原材料的下山 o必定
改变市场的供求关系 o和上面分析的一样 o在最低保护价
图 u uss{年木材产销与去年同期相比增加量ktsw °vl
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下 o一些企业不得不通过降低收购量 o
来维护自己的利益 ∀且并非企业故意
压等压价 o而是受灾清理木竹本身劣
于普通木竹原料 ∀在价格干预下 o势
必造成供求失衡 o致使部分林农清理
下来的木竹无法顺利销售 ∀在政策制
定时过多考虑林农的利益 o而忽视木
竹加工企业的利益 o势必反过来影响
林农利益的实现 o从而影响预定政策
目标的顺利实现 ∀另外 o临时价格干
预规定/木材收购价格不低于 uss{年
t月上旬各木材收购企业实际收购价
格水平0 o但这一规定过于模糊 o在实
际操作中弹性空间很大 o相关部门也
无法进行有效地判断和监管 ∀根据各地上报的近期木材销售价格与 uss{年 t月上旬相比来看 o部分材种的
价格总体还是下降了 ∀如松木价格平均约下降 tss ∗ uss元#°pv ~杉木约下降了 xs元#°pv ∀可见 o临时价
格干预并未能完全达到预期的效果 ∀
|su 第 tt期 陈科灶 }福建省林业灾后木竹销售相关政策分析
312 相关辅助政策措施实施效果评估
相关的辅助政策措施在实施过程中 o林业部门自己能够把握的简化采伐手续 !简便运输管理 !减免两金 !
发布信息等都比较顺利 o但也存在个别地方出现寻租现象 ∀在受灾木竹和非受灾木竹之间的存在不小利差 o
激励一些人通过贿赂等形式寻租 o导致政策执行的偏差 ∀另外 o一些林业部门无法把握 o必须依赖与其他部
门协调的政策进展缓慢 ∀ /帮助企业筹集收购受灾木竹的资金 o使企业有充足的现金支付给林农0的政策目
标到 z月底仍无法顺利实现 ∀虽推进了对受灾县k市l林业小额贷款发放力度并给予适当贴息 o但大部分是
给林农的 ∀省林业厅筹措的救灾资金 o也重点用于苗木生产补助和基础设施恢复 o而给企业收购受灾木竹的
补助资金几乎没有 ∀这也在一定程度上影响企业收购灾后清理的木竹 o导致滞销严重 o尤其是继续清理下来
的马尾松大量滞销 ∀{月 uu日 o省林业厅再次召集重点林业加工企业座谈会 o并在调研的基础上 o请示省政
府要求对收购受灾林木的企业给予政策扶持 o对收购受灾松原木给予 ts元#°pv补贴 ∀如果能够得到批准 o
将一定程度上纠正前期政策的失误 o更好地达到政策预期的效果 ∀
w 灾后相关政策制定和执行的启示
通过对此次福建省灾后清理木竹销售相关政策制定过程 !执行效果的分析 o可为行政部门制定公共政
策 o尤其是灾后相关政策的制定和执行提供经验教训 ∀通过以上分析 o笔者获得以下启示 }
一是公共政策制定应按照公共政策制定的科学程序进行 ∀公共政策的目是为了及时有效地解决社会公
共问题 ∀它也是一门科学 o必须遵照科学的程序 o才能更好地保证它的客观性 ∀尤其是各种突发事件后公共
政策的制定 o如果过于依赖主观判断 o可能会造成较大的客观差距 o容易引起公众的不满情绪 ∀此次福建省
临时价格干预政策未能达到预期目标和政策制定过程中未对政策效果进行很好地预测有一定的关系 ∀
二是公共政策目标必须明确具体 o且具有可及性 ∀公共政策目标的设计正确与否非常重要 o直接影响到
政策实施的效果 ∀政策目标来自政策问题 o对政策问题要有清晰的界定 o区分出轻重缓急 o抓住所要解决的
主要矛盾 ∀其次 o制定的政策目标必须明确具体 o且具有针对性 !可行性 !系统性 ∀此次福建省提出帮助企业
筹集收购受灾木竹的资金的目标可行性就不高 ∀
三是公共政策制定时应综合考虑各利益相关者的利益 ∀如果仅考虑一方的利益 o而忽视其他的利益 o势
必无法很好地实现既定的政策目标 ∀现代公共政策的制定往往涉及到多方的利益 o如何扩大民主参与的范
围 !畅通民主参与的渠道 !建立科学的民主参与机制 o已经成为保证其有效贯彻公平 !正义原则的最佳途径 ∀
为此 o建议让更多的利益相关者参与公共政策的制定 o尽量让不同的参与者对政策目标达成共识 ∀
四是对市场行为尽量避免直接行政干预 ∀公共政策制定时还应注意发挥市场经济自身的调节作用 o尽
量减少直接干预 o尽可能通过补贴等维护市场经济秩序前提下的间接干预措施 ∀
参 考 文 献
陈振明 qussw1 公共政策学 ) ) ) 政策分析的理论 !方法与技术 q北京 }中国人民大学出版社 ow1
陈振明 qussx1 公共管理学 q北京 }中国人民大学出版社 ouvz1
陈振明 qussy1 公共政策制定的基本程序 q中国工商管理研究 ozu p zw
郭晶莹 quss{1 从暴雪灾害事件看政府危机管理中的公共政策制定 q经济研究导刊 o|1
梁 波 qussz1 新时期中国公共政策制定研究 q兰州 }兰州大学出版社 ottu1
曼 昆k美l qussv1 经济学原理 q梁小民译 q北京 }机械工业出版社 q
铁 铮 quss{1 灾后林业如何尽快恢复重建 q中国林业 okyl }ts p tv1
王祝雄 quss{1 对南方雨雪冰冻灾后林业恢复重建工作的几点思考 q林业资源管理 ot p x1
卫志民 qussy1 政府干预的理论与政策选择 q北京 }北京大学出版社 q
尹伟伦 quss{1 要高度重视我国南方森林的灾后恢复重建工作 q林业科学 owwkvl }t p u1
k责任编辑 石红青l
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