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林 业 科 学
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森林生态环境维护税的理论设计与实施对策
温作民
k南京林业大学经济管理学院 南京 utssvzl
费 勇
k中国绿化基金会 北京 tssztwl
摘 要 } 本文通过对森林生态建设公益属性的阐述 o论证了森林生态环境维护税设计的理论机理 o指出借
助政府力量 o合理征收森林生态环境维护税 o可变生态建设的经济外在性为生态建设单位内在的经济推动
力 o由此形成一个有效的资金循环通道 o促进我国生态建设事业的发展 ∀在此基础上 o本文进一步论述了森
林生态环境维护税的征税原则 !征税范围 !税率设计 !税收归属等问题 o并对森林生态基金的高效使用提出了
具体管理方法 o以及公益林归属的体制改革设计和税率制定中所涉及的税负转移问题 ∀
关键词 } 森林生态环境维护税 o征税原则 o税率设计 o税负转移
收稿日期 }t|||2s|2uz ∀
ΤΗΕΟΡΕΤΙΧ ∆ΕΣΙΓΝ ΑΝ∆ ΠΡΑΧΤΙΧΑΛ ΜΕΑΣΥΡΕΣ ΟΦ ΦΟΡΕΣΤ ΕΧΟΛΟΓΙΧΑΛ
ΑΝ∆ ΕΝςΙΡ ΟΝΜΕΝΤΑΛ ΜΑΙΝΤΕΝΑΝΧΕ ΤΑΞΑΤΙΟΝ
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近几十年来 o世界面临人口激增 !生态破坏 !环境恶化 !经济发展受阻 o使人们开始全面而深刻地反省自
身的发展方式 ∀森林作为陆地生态系统的主体具有自然界功能最完善的资源库 !基因库 !蓄水库 !碳贮
库和能源库 o对改善生态环境 o维护生态平衡起着决定性作用 o在实现可持续发展中具有不可替代的作
用 ∀为此 o国家开展了以植树造林 !水土保持 !防沙治沙 !草原建设以及生物多样性保护为主要内容的
生态环境建设 o并在现有森林中划出公益林以满足国土保安和改善生态环境的公益性需要 o这是优化
环境 o实现可持续发展的重大举措 ∀但如何构建一个有效的资金循环通道 o合理补偿生态建设单位的
生态效益 o促进我国森林生态建设的可持续发展 o便是森林生态环境维护税设计的宗旨所在 ∀
t 理论框架
市场经济下物品与服务买卖的实现是有条件的 o即所提供的物品与服务须具备竞争性与排他性
k张 帆 ot||{l ∀而生态环境建设中的生态工程及公益林具有公共物品的非竞争性与非排他性k° ¤¨µ¦¨
ετ αλ. ot||sl o即个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同一公共物品的消费 o且个人或群体不管
付钱与否都不能从公共物品的消费中排除出去 o因此消费者不会为消费公共物品而付费 ∀可见 o纯粹
的自由市场不能对公共物品进行有效的价值补偿 ∀
为此 o森林生态建设需实施有效的政府干预 o通过税收手段 o从生态受益者中合理征收税费 o有效
地将资金返流于生态环境建设 o变生态建设的经济外在性为生态建设单位内在的经济推动力 ∀我们在
设计森林生态环境维护税时 o应充分体现森林生态环境维护税设置的公正与高效 ∀森林生态环境维护
税设计的机理如图 t所示 ∀
图 t 森林生态环境维护税的设计机理
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图 t中 o企业的需求曲线 ∆向右下倾斜 ,边际收入曲线 ΜΡ
在需求曲线 ∆的内侧向右下倾斜 ∀企业的边际成本曲线 ΜΧ和
边际社会成本曲线 ΜΣΧ,这两者之间的垂直距离为边际外部成本
ΜΕΧ∀不考虑外在性时 ,企业自身利润最大的条件为 ΜΡ €
ΜΧ,由此确定的 Θs ,为企业最优产量 ∀
在外在经济条件下 ,外在成本为负成本 ,表示企业的经济活
动对社会产生有益的效益 ∀社会净效益( ΝΣΒ)由产生经济活动
的总效益 Ρ 减去企业成本 Χ,再减去外部负成本( p ΕΧ)
ΝΣΒ = Ρ(θ) − Χ(θ) − [ − ΕΧ(θ)] (t)
ΝΣΒ = Ρ(θ) − Χ(θ) + ΕΧ(θ) (u)
ΝΣΒ最大化的条件为 o一阶导数等于零 o则有
§ΝΣΒ
§θ =
§Ρ
§θ −
§Χ
§θ +
§ΕΧ
§θ = s (v)
§Ρ
§θ =
§Χ
§θ −
§ΕΧ
§θ (w)
即 ΜΡ = ΜΧ − ΜΕΧ = ΜΣΧt (x)
由 ΜΡ ! ΜΣΧt交点确定的 Θt ,为社会所需的最优生态供给量 ,其 Θt > Θs ∀若 ΜΕΧ缺位 ,则(x)
式 ΜΡ仍等于 ΜΧ,社会最优的生态供给量 Θt又将萎缩至企业最优的 Θs ∀为确立 ΜΕΧ,在现实中须借
助政府的力量引入森林生态环境维护税 ΕΤ o则
ΜΡ = ΜΧ − ΕΤ (y)
kyl式中的 p ∞× o即为负税k林业部 ot||xl o也就是补贴 ∀补贴注入生态建设单位将抵扣企业边际
成本  ≤ o使企业为获得更多的利益而扩大生态供给 ∀
在外在不经济条件下 o外在成本为正 o表示企业的实际所得大于其应该所得 ∀如某些企业的产出
相当程度上依赖生态建设单位建立的生态环境和生态资源 o却不为此支付任何费用或只支付较少的费
用 o其实际收入侵占或减损了他人的劳动成果 o形成该企业的社会成本 ∀因此 o该类企业的社会净效益
由总效益减去企业成本 o再减去外部成本 o则
ΝΣΒ = Ρ(θ) − Χ(θ) − ΕΧ(θ) (z)
此时将 ΝΣΒ最大化 o可导出 } ΜΡ = ΜΧ + ΜΕΧ = ΜΣΧu ({)
同样引入 ΕΤ o使 ΜΡ = ΜΧ + ΕΤ (|)
k|l式中的 ΕΤ为正 o即表示对享受森林生态环境或消耗森林生态资源的企业必须课以森林生态
环境维护税 o以减少其利润 ∀其享受或消耗越大 o课税越重 o迫使其合理补偿生态效益 ∀所以 o森林生
态环境维护税是将生态建设的外在性予以内在化的有效手段 o由此可良好地协调企业局部利益与社会
总体利益之间的矛盾 ∀
u 税的征收
211 征税原则
u1t1t 公正性 森林生态环境维护税的征收必须建立在权利与义务平等的基础上 o依据谁受益 o谁补
偿的公正原则k汤贡亮等 ot||wl o对受益于生态效益的单位征收森林生态环境维护税 o用于国家生态环
境治理与生态环境保护的偿付 ∀
u1t1u 效率性 森林生态环境维护税征收要有利于生态资源的有效配置 o必须从经济上起到有效遏
制生态环境破坏 o减少生态资源消耗的作用 ∀坚决扭转目前这种边治理 !边破坏 o局部好转 !总体恶化
的局面 ∀
u1t1v 计量性 客观事物按其可计量的程度可分为直接计量 !间接计量和不可计量 ∀森林生态环境
{st 林 业 科 学 vz卷
维护税的征收必须与生态效益的数量特征相对应 o凡不具有数量特征 o或不能转化为数量特征加以测
度的生态效益均不在征税范围之内 ∀
212 征税范围
u1u1t 森林生态效益的受益者 水电水利部门是森林水土保持的直接受益者 ∀所谓/治水之本 o在于
治山0 o水土保持林可防止泥沙淤积 o减缓河床抬升 o延长水库 !水电站及堤 !坝工程的使用寿命 o增加发
电量 o因此可按发电量每千瓦时计价征收 ∀
森林为自然贮水中心 o可大面积涵养水源 o有效调节水的四季流量 o减缓洪灾和旱灾 o为农业稳产
高产提供稳定的灌溉用水 ∀森林还具有净化水体的功能 o为流域内居民生活用水和工业用水提供优质
水源 ∀因此 o可根据受益单位实际用水量按每吨计价征收 ∀
荒漠区森林可防风固沙 o减缓沙尘暴危害 o为牧草的稳产高产提供生态保障 o受益者是农垦 !牧场 o
可按农产品 !畜产品数量加以征收 ∀
森林具有美化环境 !净化空气的作用 o由此提高风景旅游的美学价值与游憩价值 o受益的是旅游部
门 o可从门票收入中附加征收 ∀
u1u1u 森林生态资源消耗者 为有效利用生态资源 o减缓对生态资源的消耗 o凡从事林产品采伐 !买
卖 !加工的单位和个人 o无论其产品来自公益林还是商品林 o均应缴纳生态税 o因商品林虽不以生态效
益为主要目的 o但仍具有生态效益 ∀征税应以增值税为税基按比率征收 ∀占用 !征用林业用地从事非
林业生产的单位 o应按面积征收税金 o考虑到税收的规范性 o应归并育林基金 !林地补偿费于森林生态
环境维护税之中 ∀
213 税率设计
税率是税制中最活跃 !最有力的因素 ∀税率形式的选择和税率档次的设计 o决定着税收的效率和
税负的公平 ∀对生态资源的消耗应考虑设立差别税率 o按生态资源种类的稀缺程度制定不同的税率 o
以利用税率杠杆有效地保护稀缺和生态资源 ∀
214 税收归属
森林生态环境维护税应划为国税 ∀生态系统在层次上虽然可划分为微观生态 !区域生态 !宏观生
态乃至全球生态 ∀但对我国而言 o起决定作用的是宏观生态系统 ∀t||{年长江流域和东北的特大洪
水 o以及黄河的频繁断流 o西北沙尘暴的肆虐所带来的生态灾害 o均是跨地区 !大规模和综合性的 ∀另
外 o我国生态建设的重点主要在大江 !大河的中上游地区 o及西北荒漠地区 o这些地区经济基础相对薄
弱 o资金极为短缺 ∀因此 o须由国家统一征收生态环境维护税 o集中资金建设与保护全国重点生态工程
和国家级自然保护区 ∀考虑到各地方也存在生态环境建设的任务 o为调动地方对建设生态环境的积极
性 o中央可按一定比例让与一部分生态环境维护税于地方 o以协调中央与地方的生态建设关系 ∀
215 减免政策
税收减免政策的使用一般要慎重 o因减免税会削弱税收作用并增加税收成本k • ¬¯¯¬¤° ετ αλ. ,
t|{{l ∀但考虑税收权利与义务对等的原则 o凡受益于生态工程 o同时又参加生态工程建设的单位 o视
其参加的程度给予相应的减免 ∀
216 生态彩票
我国生态环境状况的形势十分严峻 o水土流失面积占国土面积的 t{1y h o荒漠化面积占国土面积
的 tx1| h ∀受生态恶化的危害 o每天有大面积农田 !牧地 !水利工程 o以及公路 !铁路和城镇设施被毁
坏 ∀森林生态环境维护税征收未必能满足如此庞大的生态开支 ∀在香港 o跑马场的收入颇丰 o跑马场
每周都将产生一个千万富翁k中头彩者l o给港人生活添加了刺激感 o但其 {s h的巨额收入则上交给香
港政府作为香港生态环境治理的费用 ∀中国大陆未必要设立跑马场 o但由国家生态建设主管部门在全
国发行生态彩票 o以弥补生态环境维护税收的不足 o也不失为一良策 ∀
v 税的使用
311 按质补偿
|st 第 t期 温作民等 }森林生态环境维护税的理论设计与实施对策
我们不仅要注意森林生态环境维护税征收的效率 o而且要讲究森林生态环境维护税使用的效率 ∀
作为生态补偿资金的实际拨付必须与生态建设或生态保护的质量相联系 o因为生态效益的发挥在相当
程度上取决于生态质量 o并非简单地等同生态建设或生态保护的面积数量 ∀再者 o制定生态质量等级
标准可有效地引导企业注重生态建设的质量 o而不是盲目地追求生态建设的数量 ∀对于生态建设质量
较好的企业 o则可提高生态质量价格 o以形成较高的收入 ~对生态质量较差的企业 o则降低生态质量价
格使其收入下降 o迫使该企业淘汰出生态建设行业 ∀空缺的位子可由政府向全社会招标补入 o从而在
生态供给方面形成良好的市场竞争机制 o以弥补生态建设中需求竞争不足所产生的低效 o求得生态建
设的优质与高效 ∀
312 基金管理
由森林生态环境维护税 !生态彩票 !政府拨款 !社会捐赠等形成的森林生态基金 o应本着专款专用
的原则使用 o不得挪作他用 ∀但基金使用高效率的关键在于建立有效的基金管理制度 o即采用招标制 !
贷款制 !监测制和报帐制相结合的基金管理制度 ∀由此 o将市场机制的高效性引入生态建设中 ∀
v1u1t 招标制 无论是全国性的生态工程项目 o还是地方性的生态工程项目 o包括公益林的管护 o均
需向全社会公开招标 ∀由生态建设单位凭借自身的技术实力和经济实力进行公平竞争 o获得承建权与
管护权 ∀
v1u1u 贷款制 要改变目前生态建设的直接拨款制 o而采用配比贷款制 ∀即将部分生态基金委托银
行按正常利率转贷给生态建设单位 o其余资金由生态建设单位自筹解决 ∀
v1u1v 监测制 由独立的生态监测单位对生态工程的承建与管护质量进行定点长期监测 o以评定生
态建设和生态保护的质量等级 ∀
v1u1w 报帐制 生态建设单位必须完成设计规定的最基本要求 o否则将拒绝偿付生态建设资金 ∀在
此基础上 o根据生态监测单位出具的质量等级证书 o生态建设主管部门才可一次性付清与生态质量等
级标准相应的全部资金 ∀以强化生态建设单位的责任风险意识 ∀
w 体制改革
411 公益林的归属
公益林以满足国土保安和改善生态环境的公益事业需要为主 o完全不同于商品林以市场为导向 o
自主经营 o自负盈亏 o以利润最大化为目标 ∀因此 o公益林必须形成独立的体系 o从商品林中分离出来 o
其产权应直接归属与政府生态建设管理部门而不能属于任一林场 ∀因为 o公益林产权若属于其一林
场 o则该林场就是生态建设的唯一承建者和管护者 o而不是全社会范围之内公平竞争的招标者之一 o这
种无竞争 !低效益的产权归属必将严重障碍生态资源的优化配置与生态建设的优质高效 ∀需要注意的
是 o在这里不能简单化地套用政企分离的模式 o因公益林不以利润回报为目的 o且具有公共物品的无竞
争性和无排他性 ∀公益林产权归属的国有化和生态基金管理制度的设计 o其宗旨就在于利用政府的力
量打破所有权配置的刚性 o并利用市场的力量优化经营权的配置 ∀
412 森林生态监测体制
为达到持续评价进而控制生态环境质量的目的 o必须建立布局合理的森林生态监测体系 ∀我国目
前拥有体系完整且技术力量雄厚的林业规划设计部门 o完全能开展生态监测工作 ∀但为了强化生态监
测的责任风险 o可按会计事务所的体制对现有省级 !及省级以下的林业规划设计单位进行改制 o即自主
经营 !自负盈亏 !有偿进行生态监测 o有偿评估生态质量 o同时必须承担无限责任风险 ∀而大区域林业
勘探设计单位可改制为生态监测行政部门 o对本区域内的生态监测工作给予技术指导与行政监督 o不
承担具体的生态监测任务 ∀只有这样才能在我国建立起一支高效而精简的森林生态监测队伍 ∀
x 税负转移
表面上森林生态环境维护税的征收对象是森林生态效益的收益者和森林生态资源的消耗者 o但实
stt 林 业 科 学 vz卷
际上会发生税负转移 o而对贸易产生影响 ∀税负的转移取决于需求弹性系数 Εδ k厉以宁等 ot|{vl和供
给弹性系数 Εσ的相对大小 ∀如果需求相对无弹性 o供给相对有弹性 o会如图 u所示 ∀如果需求相对有
弹性 o供给相对无弹性 o则如图 v所示 ∀
图 u 相对较陡的需求曲线
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图 v 相对较平的需求曲线
ƒ¬ªqv ≤²°³¤µ¤·¬√¨«²µ¬½²±·¤¯ ¦∏µ√¨²© §¨ °¤±§
图 u中 o Εδ/ Εσ较小 ,税收 Θt( Πδ − Πσ)中的大部分负担 Θt( Πδ − Πs)归于消费者 ∀从水电站的电
费中和供水厂的水费中征收的森林生态环境维护税就类似这种情况 ∀因企业或家庭对水电的消费具有
一定的刚性 ,水电费的小额上调并不会影响水电量消耗的大幅度减少 ∀因此 ,供电或供水单位可通过单
位价格的小幅提升来消化部分生态环境维护税 ∀一般来说 ,消费者应适当分担生态建设的责任 ,因此承
担部分森林生态环境维护税也是合理的 ∀
图 v中 , Εδ/ Εσ较大 ,导致 Θt( Πs − Πσ)远大于( Θtθ( Πδ − Πs) o税收的负担主要由生产者承担 ∀森
林生态资源消耗企业不少就属于这种情况 ∀如木浆造纸厂 !人造板厂等林产品加工企业的市场竞争都
十分激烈 ∀对于国内同类企业 o因税负相同 o尚属公平竞争 ∀但如果进口商品在国外未征收森林生态
环境维护税 o或只征收小额森林生态环境维护税 o且考虑到 • × ’ 的影响 o又无法课以同样的生态环境
关税 o这将大大削弱国内同类产品的市场竞争力 ∀为扶持民族产业的发展 o对这类企业可征收较低的
森林生态环境维护税 ∀
由此可见 o森林生态环境维护税的设计是一件涉及面很广的工作 o要做到公正而高效需做大量的
调查分析工作 ∀但无论如何森林生态环境维护税的建立 o将为森林生态发展的可持续提供了经济上可
持续的有效途径 o也只有经济与生态各自的可持续发展才能最终汇集成人类总体上的可持续发展 ∀
参 考 文 献
厉以宁 o秦宛顺编著 q现代西方经济学概论 q北京 }北京大学出版社 ot|{v
林业部编 q中国 ut世纪议程 ) ) ) 林业行动计划 q北京 }中国林业出版社 ot||x
汤贡亮等编著 q中国税制新论 q北京 }航空工业出版社 ot||w
张 帆著 q环境与自然资源经济学 q上海人民出版社 ot||{
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ttt 第 t期 温作民等 }森林生态环境维护税的理论设计与实施对策