全 文 ：中国生态农业学报 2012年 4月 第 20卷 第 4期
Chinese Journal of Eco-Agriculture, Apr. 2012, 20(4): 507−512


* 国家重点基础研究发展计划(973计划)项目(2005CB121107)资助
** 通讯作者: 皞许 (1963—), 男, 教授, 研究方向为土地资源。E-mail: xuhao22003@yahoo.com.cn
刘瑞卿(1987—), 男, 硕士研究生, 研究方向为土地资源利用与规划。E-mail: vlrq@163.com
收稿日期: 2011-08-16 接受日期: 2011-11-30
DOI: 10.3724/SP.J.1011.2012.00507
基于主体功能区的土地规划新增建设用地指标调控研究*
—— 以河北省卢龙县为例
刘瑞卿1 朱伟亚2 许 皞1**
(1. 河北农业大学国土资源学院 保定 071001; 2. 山东省土地勘测规划院 济南 250014)
摘 要 本文从主体功能区战略角度出发, 构建了适用于土地利用总体规划中新增建设用地指标分配的主体
功能区划分指标体系, 以河北省卢龙县为例, 得出该县主体功能区划结果。并结合区域土地利用及土地开发、
利用、整治、保护(DUHP)优先度的组合模式, 计算在新一轮土地利用总体规划中卢龙县分配到各乡镇的新增
建设用地指标。其中刘田各庄镇、卢龙镇和石门镇 3 个乡镇作为卢龙县优先开发区和重点开发区, 分配到的
新增建设用地指标最多, 均达到 230 hm2以上; 其他乡镇在保证重点城区发展的基础上, 也获得一定数量的指
标。本文旨在利用此种方法, 为土地利用总体规划的指标分配提供一定的方法支撑, 促进规划范围内土地资源
优化配置, 保证土地资源的可持续利用。
关键词 土地利用规划 主体功能区 建设用地 指标调控 卢龙县
中图分类号: F301.23 文献标识码: A 文章编号: 1671-3990(2012)04-0507-06
Study on new construction land regulation in land use planning
based on major function-oriented zoning
— A case study of Lulong County, Hebei Province
LIU Rui-Qing1, ZHU Wei-Ya2, XU Hao1
(1. College of Land and Resources, Hebei Agricultural University, Baoding 071001, China; 2. Shandong Land
Surveying and Planning Institute, Jinan 250014, China)
Abstract Land use planning lays the critical basis for land macro-control and land use regulation systems. Major function-oriented
zoning planning locates state and local development directions and requirements in relation to the land use arrangement and structure
in space. This in turn comprehensively promotes state or local economy and coordinates sustainable development. Based on func-
tion-oriented zoning strategies, the main function-oriented zoning index systems including the importance of eco-environment, sup-
port of social economy and land use strength were structured in this paper. The new construction land index distribution was suitable
for the overall land use planning in the study area. The paper analyzed Lulong County of Hebei Province as a case study and used
GIS (Geographical Information System) platform to evaluate new construction land area in different village/towns via weighted
summation and “matris” with available data. Land development (D), use (U), harness (H) and protection (P) of land use were set
different priorities, U-H-D-P, D-U-H-P, H-P-U-D, P-H-U-D, in which the weight of D were 0.256, 0.491, 0.148 and 0.104 respec-
tively. And then new construction land area allocated to each village and town in the overall land use planning in Lulong County
were calculated. Among the villages/towns, Liutiangezhuang, Lulong and Shimen were the important priority development towns
with the most new construction land area as much as 230 hm2 and more. Other villages and towns also attained the level of indexes
needed for development of urban areas. The paper coordinated land use plan and major function-oriented zoning as the breakthrough
point. Compared with traditional land use planning, the new planning (based on major function-oriented zoning) to some extent
overcame the subjectivity of decision makers and comprehensively coordinated sustainable ideas. The paper provided methodological
basis for index distribution of overall land use planning, promoted optimal allocation of regional land resources within program limits
508 中国生态农业学报 2012 第 20卷


and ensured sustainable utilization of land resources.
Key words Land use planning, Major function-oriented zoning, Construction land, Index regulation, Lulong County
(Received Aug. 16, 2011; accepted Nov. 30, 2011)
21 世纪中国现代化发展的主要途径, 在于生态
与经济协调发展、经济社会环境可持续发展。目前
至 2020 年, 是我国全面建设小康社会的关键时期,
也是城镇化加快发展时期, 区域工业、能源、交通、
水利等用地需求大幅度增加, 大量农村人口将从农
村转移到城镇, 城镇居住、基础设施、公共服务等
建设用地和生态用地需求也将大幅度增加, 这必将
引起空间结构急剧变动[1]。
土地利用规划是落实土地宏观调控和土地用途
管制、规划城乡建设的重要依据[2]。依据传统方式,
倾向于有利于经济发展的模式, 规划指标控制分解
需要宏观依据。主体功能区规划则对全国或地方国
土空间发展方向和要求进行定位, 对促进国家或地
方经济社会全面协调可持续发展有着重要意义[3]。
两者都是对土地利用结构进行的空间安排 , 因此 ,
土地利用总体规划中也要求加入主体功能区的内
容, 避免工作的冲突和重复。两者有机衔接的关键,
在于按主体功能区定位调整完善有关公共政策 ,
如征地政策、土地收购储备制度、分类指导的产业
用地政策, 建立科学合理的用地指标框架体系, 合
理确定建设用地规模 , 从而为土地规划提供政策
依据与空间向导。但当前研究中, 二者相联系的方
式大多只是简单叠加 , 没有进行空间安排上的耦
合研究 [4−5], 两者在具体衔接上操作尚缺乏研究。根
据空间管理的要求和能力, 主体功能区可以从不同
空间尺度进行划分, 既可以有以市、县为基本单元
的主体功能区, 也可以有以乡、镇为基本单元的主
体功能区[6−8]。本文在县级尺度上, 以土地利用规划
中新增建设用地指标作为切入点, 探讨主体功能区
与土地利用规划的衔接协调, 构建适合山地丘陵区
的主体功能区划分指标体系, 在此基础上确定不同
功能区的指标分配, 从而使研究区形成人口、社会
经济、土地资源和生态环境相协调的空间开发格局。
1 研究区概况
卢龙县位于东经 118°45′54"~119°08′06", 北纬
39°43′00"~40°08′42"之间 , 地处河北省东部秦皇岛
市, 东连抚宁县, 北揽长城与青龙满族自治县交界,
西与迁安市、滦县隔青龙河、滦河相望, 南抵京山
铁路与昌黎县接壤, 是沟通东北与华北交通联系的
咽喉要道。县北部为低山区, 中部为丘陵区, 南部为
山麓平原区 , 丘陵区面积最大 , 占全县总面积的
71.63%, 低山区、山麓平原区分别占 10.43%和
17.94%。林业资源丰富, 有较多自然保护区, 还拥有
着远近驰名的桃林口水库, 在秦皇岛市乃至整个河
北省, 有着重要的生态地位。下辖卢龙镇、燕河营
镇、双望镇、刘田各庄镇、石门镇、潘庄镇、陈官
屯乡、蛤泊乡、木井乡、印庄乡、刘家营乡、下寨
乡 6镇 6乡[9−10]。2008年全县完成国内生产总值 60.9
亿元, 其中三大产业产值分别为 14.6 亿元、17.4 亿
元和 28.9亿元, 三大产业比例约为 1︰1︰2, 第三产
业中旅游业占主导地位。
随着河北省经济重心向沿海、京津地区的产业
转移, 以唐秦承为中心的“冀东经济区”将成为环渤
海地区新的经济增长极, 势必会使该区建设用地需
求剧增, 建设用地空间格局将会发生巨大变化, 区
域土地合理利用面临巨大压力。卢龙县担负着经济
发展与生态保护的双重任务, 区域发展战略目标是
重点开发还是限制发展, 新一轮指标如何协调均具
有重要研究意义。
在秦皇岛市新一轮土地利用总体规划(2006—
2020年)中, 下达给卢龙县新增建设用地指标为 1 374.55
hm2, 扣除 2006—2009 年期间已使用指标及预留给
交通水利指标后, 最终确定分配到各乡镇用以发展
建设的新增建设用地指标为 1 214.04 hm2。
2 基于主体功能区的土地规划新增建设用
地指标调控方法
2.1 主体功能区划分
主体功能区划分指标体系要服务于合理划分研
究区主体功能区, 为各区域提供合理、公平的发展机
会。在研究过程中, 发现影响指标分解的因素很多,
应综合考虑选取与新增建设用地指标分解最紧密、最
直接影响的因素。最终根据卢龙县实际情况, 按照科
学性、可比性、易得性和精简性原则, 在生态环境重
要性、社会经济支撑力和土地利用承载力 3个方面选
取 14 个评价因子对卢龙县进行主体功能区划分。同
时, 考虑到各指标对区域承载状况的贡献不同, 在专
家咨询的基础上, 运用层次分析法对各指标的权重
进行确定, 各项评价因子及权重见表 1所示。

第 4期 刘瑞卿等: 基于主体功能区的土地规划新增建设用地指标调控研究 509


表 1 主体功能区划分评价因子分级标准及其权重
Table 1 Grading standard and weights of evaluation factors of major function oriented zoning
评价指标 Evaluation index 评价因子 Evaluation factors 级别 Grade 分值 Score 权重 Weight
>25 7
15~25 5
2~15 3
坡度
Slope (°)


<2 1
0.30
大型林业斑块 Large forestry plot 7
中型林业斑块 Medium-sized forestry plot 5
小型林业斑块 Small forestry plot 3
生物多样性
Biodiversity


其他 Others 1
0.15
大型水库 Large reservoir 7
青龙河流域 Qinglong river 5
次要河流流域 Secondary river 3
水资源涵养
Water resource
conservation

其他 Others 1
0.20
大型地质灾害 Large geologic hazard 7
中型地质灾害Medium-sized geologic hazard 5
小型地质灾害 Small geologic hazard 3
地质灾害
Geologic hazard


其他 Others 1
0.20
林地 Forest land 7
园地 Garden plot 5
耕地 Cultivated land 3
生态环境重要性
Importance of
eco-environment
























土地利用方式
Land use manner


其他 Others 1
0.15
>550 7
400~450 5
350~400 3
人口密度
Population density
(person·km−2)

<350 1
0.20
>2 000 7
1 000~2 000 5
600~1 000 3
人均 GDP
GDP per capita
(Yuan·person−1)

<600 1
0.20
<300 7
300~800 5
800~1 500 3
交通便捷度
Convenient traffic degrees


>1500 1
0.30
>28 7
22~28 5
20~22 3
社会经济支撑力
Support of social economy




















财政收入增产率
Increase production rate
of state revenue
(%)
<20 1
0.30
>250 7
200~250 5
150~200 3
人均农村居民点面积
Average rural residential area
(m2·person−1)

<150 1
0.20
>1.50 7
1.00~1.50 5
0.10~1.00 3
城镇工矿用地比例
Proportion of industrial land
in towns

<0.10 1
0.20
>6 7
4~6 5
3~4 3
单位建设用地 GDP
GDP for construction land
(×104Yuan·hm−2)

<3 1
0.25
>1.19 1
0.98~1.19 3
0.63~0.98 5
耕地综合生产力优势指数
Advantage index of comprehensive
productivity of cultivated land

<0.63 7
0.20
>2 300 7
1 700~2 300 5
1 500~1 700 3
土地利用承载力
Land use strength

























可利用土地资源量
Amount of available land resources
(hm2)

<1 500 1
0.15


510 中国生态农业学报 2012 第 20卷


由此得到各项评价结果, 并在对各因子变量数
据相关处理的基础上, 运用 ArcGIS9.3 空间叠加功
能对生态环境、社会经济和土地利用 3 个方面所涵
盖的各因子分别进行加权求和。将评价单元综合分
值进行频率直方图统计, 将频率突变点作为主要依
据 , 并结合实地相关资料的验证 , 进行等级划分 ,
得到卢龙县域内每个空间单元在生态环境重要性、
社会经济支撑力以及土地利用承载力 3 个方面的得
分值。
采用“距阵法”[11]对主体功能区进行划分。该方
法是主体功能区划分常用的“打分法”和“二分法”的
结合, 即先把每个空间单元按照其保护价值和开发
价值分别打分, 然后根据得分的大小建立距阵(表 2),
每个空间单元都可以在距阵中找到相对合适的位
置。对角线(即表中虚线所示)附近的样本需要慎重对
待, 应以定性法二次处理较合适, 远离对角线的样
本则以其得分为主要划分依据, 必要的话可以定性
法二次处理。最终做到定性与定量相结合, 在尊重
自然规律的同时又考虑到社会经济发展的实际需
要。通过此方法, 将主体功能区和行政区域相匹配,
可赋予卢龙县每个空间单元关于生态环境、社会经
济和土地利用 3方面的综合得分。

表 2 主体功能区划“距阵法”
Table 2 Method of “matrix” about major function oriented
zoning
保护的价值(由大到小)
Protection value (in descending order)
a11 a12 a13 … a1j
a21 a11 a11 … a21
a31 a11 a11 … a31
… … … … …
开发的价值(由大到小)
Exploiting value
(in descending order)
ai1 ai2 ai3 … aij
“a”代表某空间单元经定量计算后的得分 “a” represents the
score of a unit space by quantitative calculation.

2.2 基于主体功能区的新增建设用地调控
主体功能区差异化的区域发展战略, 有序开发
需要通过土地利用活动在空间上来实现。土地开发
[land development (D)]、利用[land use (U)]、整治[land
harness (H)]、保护[land protection (P)]为土地利用的
4 个侧面, 其不同的优先度组合方式将产生不同的
土地利用结构与空间布局, 表现为特定时空上的土
地利用模式。不同的土地利用结构将产生不同的生
态、社会、经济效益, 从结果上看则对应着不同的
发展战略。因此, 主体功能区战略需要适宜的 DUHP
优先度组合模式与其匹配, 否则该战略不能得到落
实, 甚至因其组合不当而产生巨大的生态、社会、
经济恶果。
综合前人资料, 众多学者的研究在 DUHP 优先
度组合的方向判断上与逻辑分析是相一致的, 较多
专家认为主体功能区战略下优化开发战略、重点开
发战略、限制开发战略和禁止开发战略所对应的土
地利用优先组合模式应该分别为 : U-H-D-P、
D-U-H-P、H-P-U-D、P-H-U-D[12]。
为了衡量新增建设用地指标在 4 类主体功能区
中的重要性, 应用层次分析法确定不同主体功能区
中土地开发对分配新增建设用地的贡献大小 ,
U-H-D-P、D-U-H-P、H-P-U-D和 P-H-U-D组合中体
现出 D的重要程度依次为 0.256 5、0.491 3、0.148 0
和 0.104 2, C.R.值为 0.013 2, 并通过一致性检验。卢
龙县全县新增建设用地指标分解到各乡镇时依据 4
类主体功能区的土地利用组合方式, 并且考虑各乡
镇不同主体功能区的面积比例, 具体计算公式为:
S增 j =S增×Wj (1)

1
1
n
ij
jN
j
ij
i
S
S S
S=
=
= ×∑∑
C
C
C
(2)
式中, S 增为全县新增建设用地指标; j为 4类主体功
能区: 优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁
止开发区; Wj为 4类主体功能区中 D的权重: 0.256 5、
0.491 3、0.148 0和 0.104 2; S 增j为不同主体功能区所
分配的新增建设用地面积; S增ij为第 i个乡镇第 j个主
体功能区面积; S增i为第 i个乡镇所分配的新增建设用
地指标; n为主体功能区分区数目, 本文取 4; N为研
究区乡镇个数, 本文取 12。
3 结果与分析
3.1 主体功能区划分结果
本文借助 ArcGIS 9.3 软件平台, 对生态环境、
社会经济和土地利用所涵盖的各因子分别进行加权
求和, 并将按照频率直方图划分出来的等级进行划
分后, 采用“距阵法”对主体功能区划分, 结果对于
特定的主体功能区类型, 从逻辑上即可推断, 有些
土地利用方式将不可能实现。比如在优化开发区域,
不可能让土地保护优先, 而类似的在禁止开发区域
不可能让土地开发优先。经过逻辑分析和已有的文
献验证, 结合软件的重分类功能, 最终得出卢龙县
主体功能区划分结果为图 1。
分区统计结果(表 3)显示, 卢龙县禁止建设区面
积最大, 比例占到全县总面积的 46.97%, 这与该区
的山地丘陵面积比重大有紧密关系。优化建设区面
积最小, 仅有 7 855.51hm2。从乡镇分布来看, 石门
增 j 增 i
增 i
增 ij
第 4期 刘瑞卿等: 基于主体功能区的土地规划新增建设用地指标调控研究 511




图 1 卢龙县主体功能区格局分布图
Fig. 1 Distribution map of major function oriented zones in
Lulong County
镇和卢龙镇均为工业基础好、经济发展、城镇工矿
规模大、人口密集的乡镇, 是传统土地规划中指标
分配的大户。重点建设区为刘田各庄镇, 该乡镇交
通便利, 紧邻城区, 在新一轮土地规划中作为优先
发展的乡镇。禁止建设区面积最大的为燕河营镇 ,
位于卢龙县北部的山地丘陵地带, 环境脆弱, 宜以
生态建设与环境保护为主。
3.2 基于功能区的指标分解结果
根据秦皇岛市规划的可利用新增建设用地指
标及公式(1)和(2), 可计算得出卢龙县各乡镇在主
体功能区战略引导下分配到的新增建设用地指标
数量。
由图 2 可以看出, 卢龙县 65.88%的新增建设用
地指标集中分布在卢龙镇、石门镇和刘田各庄镇 ,
导致 3 个乡镇的指标分配计算结果较为突出, 均在

表 3 卢龙县各乡镇主体功能区分布结构表
Table 3 Distribution table of major function oriented zones at each village and town in Lulong County hm2
乡/镇
Village/town
优化建设区
Priority
construction region
重点建设区
Important
construction region
限制建设区
Limitation
construction region
禁止建设区
Forbidden construction
region
行政区
Administrative area
卢龙镇 Lulong 3 141.62 2 036.23 5 817.81 276.35 11 272.01
石门镇 Shimen 3 391.71 1 364.63 3 948.17 145.74 8 850.25
木井乡 Mujing 511.00 975.55 418.09 4 970.62 6 875.26
蛤泊乡 Gebo 21.78 87.11 457.33 4 616.90 5 183.12
刘田各庄镇 Liutiangezhuang 395.70 4 626.69 3 941.82 2 130.71 11 094.92
下寨乡 Xiazhai 344.89 985.41 197.08 3 104.05 4 631.43
双望镇 Shuangwang 0.00 396.04 475.25 7 049.49 7 920.78
印庄乡 Yinzhuang 48.81 268.45 1 805.91 4 978.46 7 101.63
陈官屯乡 Chenguantun 0.00 0.00 5 609.10 1 799.80 7 408.90
燕河营镇 Yanheying 0.00 0.00 3 375.40 7 380.86 10 756.26
潘庄镇 Panzhuang 0.00 0.00 1 587.35 6 706.55 8 293.90
刘家营乡 Liujiaying 0.00 0.00 4 455.40 1 738.69 6 194.09
合计 Total 7 855.51 10 740.11 32 088.71 44 898.22 95 582.55



图 2 卢龙县各乡镇新增建设用地指标分配结果
Fig. 2 Distribution results of new construction land at each village and town in Lulong County
512 中国生态农业学报 2012 第 20卷


230 hm2以上, 而这 3个乡镇包含了卢龙县的中心城
区和工业园区, 是卢龙县当前和未来的重点发展乡
镇。此结果进一步验证基于主体功能区战略分解土
地利用总体规划控制性指标的科学性和可靠性。刘
家营乡、蛤泊乡及燕河营镇等山地丘陵区属环境敏
感区域, 调控指标较少, 这些地区应以保护利用为
主。新增建设用地作为一项控制性指标, 全县总量
有限, 因此其他乡镇仅能分配少量指标, 其中最高
的木井乡尚未达到刘田各庄镇指标的 1/3, 这些乡
镇是作为主体功能区战略下的限制开发区和禁止
开发区, 重点为卢龙县的生态建设和环境保护作出
贡献。
4 结论
从生态环境、社会经济及土地利用 3 个方面选
取 14个因子构建了主体功能区划分指标体系, 对各
因子进行加权求和、等级划分, 结合卢龙县行政区
图得到该县主体功能区划分结果。
将主体功能区规划和土地利用总体规划进行协
调, 以新增建设用地指标为切入点, 进行了衔接。结
果显示, 以刘田各庄镇、卢龙镇和石门镇 3个重点发
展乡镇分配的新增建设用地指标最多, 达到 230 hm2
以上; 其他乡镇分得少量新增指标。从结果来看, 该
方法符合实际、准确可靠。
与传统的土地利用规划指标分解模式比较 ,
本方法从科学的角度给予规划工作指导 , 一定程
度上克服决策者的主观性 , 有助于协调多名决策
者的规划思路, 优化配置主体功能区土地资源, 最
终实现土地利用生态效益、经济效益和社会效益的
协调统一。
本文在一定程度上为土地利用总体规划的指标
分配提供理论支撑 , 但决策者在制订土地规划时 ,
需考虑一些难以量化的人文因素和经济因素。在接
下来的研究中, 应努力突破限制, 加入更多此类指
标, 将主体功能区研究体系建设更加完善。
参考文献
[1] 刘彦随 . 区域土地利用优化配置[M]. 北京 : 学苑出版社 ,
1999
[2] 黄亚云 , 周寅康 , 金晓斌 . 基于主体功能区规划理念的土
地利用总体规划控制性指标分解初探[C]//2008 年中国土地
学会学术年会论文集. 北京: 中国大地出版社, 2008: 40–44
[3] 刘彦随, 杨子生. 我国土地资源学研究新进展及其展望[J].
自然资源学报, 2008, 23(2): 353–360
[4] 李宏 . 完善我国耕地保护制度的研究 [J]. 特区经济 ,
2004(11): 135–137
[5] 陈沫 . 我国耕地保护面临的巨大压力与相关政策研究[J].
红旗文稿, 2006(22): 19–21
[6] 高国力 . 如何认识我国主体功能区划及其内涵特征[J]. 中
国发展观察, 2007(3): 23–25
[7] 牛叔文, 李永华, 马利邦, 等. 甘肃省主体功能区划中生态
系统重要性评价[J]. 中国人口 ·资源与环境 , 2009, 19(3):
119–124
[8] 杨延 . 市域主体功能区划的理论与实践研究—— 以益阳市
为例[D]. 长沙: 湖南师范大学, 2009
[9] 刘华宾, 张俊梅, 门明新, 等. 基于产能的耕地资源保护级
别评定方法研究—— 以河北省卢龙县为例[J]. 自然资源学
院, 2009, 24(8): 1325–1333
[10] 张晓燕 . 基于“反规划”理念的基本农田保护空间规划研究
[D]. 河北: 河北农业大学, 2010
[11] 李宪坡 , 袁开国 . 关于主体功能区划若干问题的思考 [J].
城市规划, 2008, 32(6): 65–69
[12] 彭毅. 主体功能区战略引导下的区域土地利用模式及情景
模拟—— 以浙江省遂昌县为例[D]. 浙江: 浙江大学, 2009