全 文 ：第 9卷 茚 5期
2 c 0 1年 9月
中 国 生 态 农 、l 学 报
Chinese Journal 0{Eco Agricuhure
NO．：’
2001
绿色财政政策——西部资源与环境可持续开发的切入点
吴玉萍 董锁成 徐民英
(中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100]0．)(烟台师范学院地理系 烟台 264001)
摘 要 西部开发问题是中国经济空间发展的协调化乃至中国经济整体发展战略的难点，尤其是在当前 央政府
乍出发展战畸重点向西鄙转穆曲 态势下，面对西部区情如何运只可持续发展思想，审随地选择西都地区经济
寰展模式，实现再造一 秀美 ．rll的宏伟目标。雌绿色财政为王题，廿析了建设西部秀美 J．rl的制约因素和实施绿
色财政的理论依据， 明绿色 政政策在西部大开发中扣重要埠王，寻求建设西部秀姜山JI为绿色妒政政策取向。
关键词 绿色财政政第 西部开发 督译与环境 可持续开发
Green rlnanc~al policy-~he pitching point of sustained development of resources and environment in West China·
W U Yu Ping，fX)NG Suo—Cheng (1nst4tute of Geographical Sciences and Natural Resou rces，Chinese Academy of
Sciences，Beling 1001O1)，XU Min Ying(Departmeat of Geography．Yantai Norma]College，Yantai 264001)t
CJEA，2001，g(3)：4～ 7
Abstract The hindering factors which ine]ude the complex landform ．dry climate．soil and waIer Loss，frail carrying
capaeitV of arable【and，desertifieation Of】and．environmenta【po【1ution，weak re so~Arces lransf㈣ ahi1ity and others
in deveIoping W est China and the theory of green finical policy a re analyzed in this paper．The im portant role of
green financial policy in developing W est China is discussed and the tendency of the green finical policy in develop
ing W est China also proposed．
Key words Green finical policy，Develope in W est China，iesotl rce,s and environlTtenf，Suitable development
制约西部发展的瓶颈激荡出不少解决方案，可{胃一题千解。然而什么是开发西部的“杠杆解”(最有效的
解决方案)?江泽民总书记于 1 997年作出的“再造一个秀美山川”的重要批示已给出明确答案，实际上建设
“秀美山川”是一个综合目标，通过建设秀美山川，改变西部地区的生产条件、生存环境和落后面貌，才能最终
实现西部地区社会经济的可持续发展。目前西部生态经济已陷入恶性循环，仅靠政策不能完全解决西部发展
过程中仔在的问题．只有实行优惠政策和犬规模资金投入才能解决西部生态经济恶性循环的难题，而保证对
西部进行高强度持续投入的经济措施应首推财政工具，尤其绿色财政政策是开发西部的“杠杆解”。本研究探
讨分析丁建设西部秀美山川的制约囤素和实施绿色财政的理论依据，阐明绿色财政在西部大开发中的重要
作用．寻求建设西部秀美山川的绿色财政政策取向，以期为西部大开发献计献策
1 西部大开发的制约因素
西部贫困的根源在于生态环境贫困，且其生态经济一直处于恶性循环之中，这些是建殴西部秀美山川的
制约因素。其主要表现一是地质地貌复杂，气候干旱多灾，西部地区深居内陆．集中了我国主要的大山、高原、
沙漠、戈壁、黄土、裸岩、冰川及永久性积雪地域等，构成西部地区地质地貌的复杂性，干旱、寒冷等气候灾害
时有发生．尤其西部西北旱灾是全区域性的．地下水、_水川资源对人民的生产和生活起着决定作用。由于毁林
开荒破坏了江河上游水源涵养能力，加剧了干旱危害，西部地区 }；0 以上的贫困县分布在脆弱的自然生态
环境中，农民为r维持生存被迫向脆弱的生态环境榨取微薄的生活资料，过度垦殖，过度放牧，加剧了水土流
失和草原沙化，使原已贫瘠的土地更加贫瘠：二是水土流失严重．耕地承载力脆弱，西部地区水土流失主要分
布于黄土高原和西南石灰岩溶地区以及长江 上游地区，水土流失造成西部地区丈量的肥沃表土被冲走，降低
其土壤自然生产力，严重影响西部地区农牧业生产，导致河流下游泥沙淤积，水、旱灾害明显加重。西部地
区虽土地辽阔，但耕地承载力弱．70 的耕地分布在山塬梁峁，加上气候高寒、干旱，水土流失严重，生态环境
· ‘il．il”『 家 f1然科学基金项日<799 70,361)部甘研究 容
牧稿 H蝴 ：2001 10-26
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第3期 吴玉{毕等：绿色财政政麓 西部资源与 境可持续*发的切八点
恶化．农村经济基础差，投资能力弱，科技落后，垦殖系数低．开发难度犬而效益低，成为西部地区农业资源开
发的基本障碍；二是生态环境破坏．土地沙漠化加剧．西部地区经济发展过程中对自然资源采取掠夺式开发
利用，农业牛产普遍采取低层次半面垦殖生产方式．导致森林和草地大面积减少，土地退化、沙化加重，尤奠
在阿部 旱医不适当的开垦和超载滥牧．使草原沙化、退化形势十分严峻，掠夺性经营而又无建设性投资是
造成西部土地大面积退化、沙化的主要原因．牛态环境的恶化进 ‘步加大 r西部经济开发难度；阿是环境污
染加剧．浩理难度加大，西部地区环境污染随着工业化的进程与 日俱增，西部农村工业企业因规模小、设备落
后、L艺陈旧、技术水平低而造成较再污染，对其脆弱的生态环境平衡影响极大．尤其在贫困地区]：业生产或
者停产、或者污染．对西部环境污染的治理造成极大难度：五是资源转换能力弱，综合开发效益差，在区域经
济发展中医域资源转换能力的强弱直接决定区域资源开发与经济发展的规模和水平，所谓资源转换能力就
是借助市场机制的作用实现生产要素的流动和资源互补的能力，某个区域的资源转换能力取决于城区的技
术能力、经营能力、积累能力、区域基础设施和服务水平等多种因素，而关键在于技术开发能力和资源转换成
本 西部地区的资源开发和经济发展是在地区经济基础极端薄弱的情况F起步的，一方面依赖于区域的自然
资源优势，另一方面依赖于区域外资源输八，在传统的计划经济中西部一直作为原燃料等初级产品生产摹
地，使区域工业结构层次低，产品附加值低，原料、初级产品、高级产品、废物回收利用未形成良性循环，同时
片 追求经济速度与规模而实施非保护陛开发，致使以生态环境为代价建立了高消耗、高污染的经济体系，
导致地区自我积累、自我发展能力低，资源开发效益差。面对西部地区严重的生态环境障碍与制约因素，绿色
财政政策应作为政府矫正生态环境资源配置市场失灵的首选政策担当建设西部秀美山川I的重任
2 绿色财政政策——政府矫正生态环境资源配置市场失灵的必然选择
首先从微观经济学角度，以市场机制和政府干预在资源配置中的作用为线索 透析实施绿色财政政策的
理论依据 根据微观经济学基本原理，市场这只看不见的手在一系列理想假设条件下是资源配置的有效机
制，即正常市场机制可以实现资源配置达到帕累托最优状态 但现实经济活动中这些理想假设条件往往无法
满足．市场机制就不可能有效配置资源，必然产生资源配置的市场失灵。从生态环境资源而言，最严重的市场
失灵 是生态环境资源产权不明晰，产权经济学认为．市场机制正常作用的基本条件是明确产权．产权是有
效利用、交换、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件 一般而言，生态环境资源往往拥有多重产权且
产权 明晰，难以转让和实行转移。如生态功能、环境容纳力等资源的产权不明确且多重产权，这就必然引起
其资源过度开发的短期行为，而不追求其资源的再生能力和利用的高效率。二是生态环境资源市场不完善，
首先很多生态环境资源的市场尚未发育起来或根本不存在，如生态功能在流域上、中、l 游中的合理配置市
场缺乏．行些生态环境资源市场虽存在．但价格不合理，如自然资源价格偏低，因为自然资源价格只反映了劳
动和资本成本，未反映经济活动中自然资源消耗的机会成本，因而造成自然资源的大量耗费、废弃物大量产
生和污染物的无度排放；其次即使生态环境资源存在市场，市场失灵还表现为竞争不足，有效市场应具备卖
者买者众多、进入市场障碍较小的特点，而我国的生态环境管理一直被视为社会公益事业，由政府一家包揽．
政府部门既是监督机构，又是管理音『I门和执行部门，主要费用由政府拨款．缺乏竞争机制，造成其资源浪费日
益严重。废弃物排放量日趋增大．污染越来越严重，而治理和保护生态环境资源的负担也越来越重。三是生
态环境资源的公共物品属性，公共物品具有消费的非排他性(个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同
公共物品的消费)和供给的不可分陆(为某个消费者生产公共物品就必须为所有消费者生产该物品)2个
特征·在许多情况下个人不管付钱与否都不能被从公共物品的消费中排除出去，如废弃物有效处置减少了污
染而使牛态环境清新，不可能把其中任何人从这清新的生态环境中排除出去。从以上生态环境资源配置市场
失灵的3个方面可知，市场失灵的产生主要在于生态环境资源的外部性问题。根据外部性理论．生态环境资
源外部陛包括 2个方面，一是生态环境外部经济，即存在生态环境外在利益．如A经济个体因采用先进技术
实行清洁牛产而避免废弃物和污染物，节约自然资源，保护了环境．给社会带来利益，但他自己并不能由此得
到{l偿，此时这一经济活动的私人利益小于该活动带来的社会利益，因而泼经济个体就不会持续进行该粪经
济行为；二是生态环境外部不经济，即存在生态环境外在成本．如B经济个体没有实行清洁生产．大量消耗
自然资源并大量排放废弃物和污染物，破坏了生态环境．给社会其他人带来危害，但他自己并不由此而支付
足够抵偿这种损害的成本．此时该经济活动所付出的私人成本就小于该活动所造成的社会成本．因而藏经济
个体社会无所暖及地不断进行该娄经济行为 如何鼓励A经济个体持续其清洁生产这 一经济行为而扼制B
经济个体停止其不合理的经济行为?办法是使生产环境外部性内部化，即矫正由于外部性所造成的市场机制
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6 中 国 生 态 农 业 学 报 第 9卷
对生态环境资源配 的失效 在现实经济牛活中正是长期以来忽视生态环境资源外部陡问题，导致了其资源
的滥用．形成了日益阻碍经济发展的资源枯竭和环境恶化两大灾难问题，故生态环境外部性内部化是实现生
态环境资源有效配置的关键和难点 根据微观经济学原理，生态环境外部性内部化有2种途径．一是运用科
斯定理解决外部性内部化，通过产权明晰．使难 交易的外部成本或利益进入可交易的市场体系，双方可通
过交易解决外部陛问题，因为明确产权及其可转让性可使私人成本(或干町益)与社会成本(或利益)趋于一致，
即不存在外在成本或利益；二是运用政府干预而实现外部性内部化，政府干预一方面是直接管制，包括行政
和法律手段．另一方面是经济政策．包括税收(抑制)和补贴(激励)2种政策手段．通常政府采取经济政策，尤
其财政政策束矫正外部性所造成的生态环境资源配置的市场失灵，因为政府财政政策的干预并不是直接干
预经济个体的经济行为，而是改变影响经济个体的经济行为的条件(成本或收益)。以利润最大化为目标的经
济个体在条件改变之后也必然改变自己的经济行为，从而实现生态环境资源有效配置 当存在生态环境外在
成本时，采取税收等限制性财政手段进制经济行为的发生．当存在生态环境外在利益时．采取补贴等激励性
财政手段鼓威经济行为持续进行 财政政策作为政府矫正市场配置生态环境资源失灵的手段，较其他经济手
段具有得天独厚的优势，一方面财政政策的矫正作用比较全面．财政政策不仅干预生产和分配，而且影响制
约交换与消费，既能进行总量调控．也能矫正结构，并根据经济运行状态变化及时调整矫正范围与力度；另一
方面财政政策矫正机制操作简便，传导过程直接，收效迅即．因此西方国家从 20世纪 70年代开始纷纷把财
政政策作为政府矫正市场配置生态环境资源失灵的首选手段。
3 绿色财政政策在西部大开发中的重要作用
将政府矫正市场配置生态环境资源失灵的相关财政政策称谓绿色财政政策，由以上理论分析可知．政府
在生志环境资源配置过程中具有矫正市场失灵的作用．即政府干预是市场配置生态环境资源失灵的必然选
择．且绿色财政政策是其首选的干预手段。根据绿色财政政策的作用可分为激励性政策和遏制性政策，根据
绿色财政政策的作用方式可分为直接性(财政收支)政策和间接性(税收与补贴)政策，无论哪种财政政策只
要旨在实现可持续发展目标，必将在西部秀美山川建设中产生积极影响。其主要表现一是直接作用，首先政
府可通过财政收支预算的编制、执行和决算，从财力上直接对西部地区投资结构和投资规模优先作出符合可
持续发展的合理财政制度安排。其次政府可通过其掌握编制政府预算和组织财政收支等财政工具将西部可
持续开发政策转化为实施方案，控制西部财政支出中具有可持续发展特征的建设支出与其他方面支出的比
例关系及发展的先后顺序．进而从价值形式上协调好经济发展与生态环境可持续性之间的矛盾。再者政府财
政政策还可通过规范国家与社会集团及居民个人财税分配关系．促进西部摆脱目前生态经济恶性循环，尤其
可通过税收返还、转移支付等手段．调节东西部间的财政收入，以东部支持西部地区的可持续发展，这既解决
地区间发展不平衡问题，亦为西部生态环境建设输入资金。最后政府还可通过对西部低收入者、低收入家庭
给予 一定的补足和救济(如以粮代赈)以保持其基本生活需要．为其退耕还林还草、绿化荒山、防治水土流失
奠定物质基础，这既鼓励西部人民尽快走出越垦越穷的生态经济恶性循环，脱贫懈困，又有利于西部地区可
持续发展；二是间接作用，首先政府通过财政税收与补贴杠杆的调节作用，以间接方式鼓励与引导将西部有
限的社会资源以及其他资金投入那些符合可持续发展要求的产业中 利用财政税收与补贴，鼓励人们对有利
于生态环境治理与保护等战略性环保产业进行投资，并限制那些低效益、污染严重的产业发展，从而促进生
产要素的优化组合，实现西部生态环境资源配置的高效化、产业结构合理化、生产规模经济化以及生态环境
效益的最大化 其次政府还可利用税收的再分配职能，通过增减税种，调整税率，调整价格结构、企业利润水
平，进行引导与控制投资、消费的规模和结构 再者取消不符合可持续发展的财政补贴．使资源和商品价格能
真正反映其包括生态环境资源成本在内的全部社会成本，有利于西部摆脱不合理的财政补贴所造成商品高
价、原材料低价、自然资源无价的生态环境资源严重流失的不平等地位，同时亦使区域内经济活动建立在可
持续发展基础之上．避免资源浪费和生态环境恶化。
4 实现西部资源与环境可持续开发的绿色财政政策取向
绿色财政政策是破懈西部大开发难题的 杠杆解”．构建西部绿色财政政策体系．促进建设西部秀美山川
宏伟日标的实现一是政府制定合理的财政收支政策．为西部生态环境资源有效配置提供强有力的制度保障
和奠定必要的物质基础．合理调整中央财政和地方财政收入的比重．完善中央财政补贴和财政转移支付制
度-强化财政的区域经济协调功能，对西部治理和保护生态环境资源给予必要的财力支持 面对西部脆弱的
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第 3朝 吴玉萍等：绿色财政政第 西部资源与环境可持续开发的切入点 7
l牛态环境及薄弱的经济基础．有必要采取财政返还或转移支付制度．以扶持其治理和保护生态环境，尤其应
加强财政返还和转移支付款项管理，如以粮代赈，促进西部退耕还林还草，匕上提高其在生态环境方面的使用
效率．这既不会挫伤东部地区积极陛，也不会使中央财政发生困难 ；二是政府加大对西部生态环境治理与保
护的财政投入力度．生态环境极其脆弱的西部地区生产生活面临着资源开发层次低度化和生态经济恶性循
环的严重困扰，这种状况的存在要求政府必须加大对西部生态环境治理与保护的财政投入，且保证其生态环
境保护投入增长大大高于财政经常经济性收入的增长．尤其改进生态环境财政资金管理办法，在继续加强生
态环境财政投入的基础上加快生态环境治理，保护科研开发研究与应用推广，以可持续发展为目标， 环境
保护技术推广和环境保护产业为重点，集中资金扶持环境保护企业和生态保护工程，培育西部区域经济增长
点 同时加强财政的公共保障职能，建立完善健全的扶贫、救济等社会保障制度，为西部摆脱生态经济的恶性
循环提供物质保障；三是发挥税收杠杆作用．促进西部生态环境资源的有效配置，匕上市场机制为基础，通过设
计台理的生态环境资源税收制度，通过对生态环境资源的各种用途定价来促进西部生态环境资源的有效配
置．从而达到可持续利用生态环境资源的目标。生态环境资源税收制度的设计一般包括税基与税率的选择，
要根据西部生态环境现状，尤其在对其排污量的详细准确的观测、计量基础上设置其征收税额与税率，这不
需要追求与全国其他地区税率高度统 一 同时鼓威研究开发绿色产品、绿色技术及清洁生产工艺；四是运用
合理的财政补贴促进西部生态经济走向良性循环，一方面主要是对重点生态环境治理和保护项目如防护林
带、水土保持工程通过财政补贴吸引信贷资金和其他社会资金用于生态环境建设与保护。另一方面要迅速取
消那些不合理的财政补贴，由于补贴造成低廉的生态环境资源价格，变相地促使人们毫不吝啬地大量使用生
态环境资源，造成资源浪费和环境恶化，这些补贴实际上是对过分掠夺的 1种形式的微弱补偿，长期使用只
能是弊大于利；五是设立西部地区生态环境建设和保护基金，为帮助西部转变传统的资源开发模式而走向可
持续发展道路，可借助于区域协调发展基金的模式，建立西部地区生态环境建设和保护基金，资金来源于政
府财政投入和通过建立并完善有偿使用生态环境资源与恢复生态环境的经济补偿机制而征收的费用，该基
金主要用于生态环境基本建设和保护．并严格制定使用制度，这既可减轻财政支出的压力，又为西部生态环
境建设和保护筹措稳定的资金
参 考 文 献
诺斯 D制度、制度变迁与经济绩技．L簿 上海三联书i占 L 994
科斯 R 等．财 权利与制度变迁．上海：上海三联书店，l 096
高鸿业 西方经济学 北 京：中国经侪 出版社，1996
张 帆 环境与 自然资源经济学． 海 上海人民H』版社 t1 998
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