全 文 ：第 13卷第 3期
2 0 0 5年 7月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
VoI．13 NO．3
July， 2005
构建流域农业非点源污染控制的环境经济手段研究*
— — 以福建省九龙江流域为例
刘建昌 陈伟琪 张珞平 洪华生
(厦门大学环境科学研究中心 厦门 361005)(近海海洋环境科学国家重点实验室 厦门 361005)
摘 要 阐述 了环境经济手段在我国农业非点源污染控制 中应用的必要性和可行性。并结合福建省九龙江流域
农业非点源污染的主要问题 ，提出“畜禽养殖税(费)、排污权交 易，化肥和农 药施用税(费)、补贴、促 险，退耕补贴、
水保押金，流域共同治理基金 、排污配额交易”等环境经济手段及其应用形式，并分析论证 了其实施后的费用效果
和可行性。
关键词 环境经济政策 非点源污染 污染控制 农业
Environmental economic policy designed to control watershed agricultural non。point pollution— A case study from Jiu-
long River Watershed of Fujian Province．LIU Jian-Chang(Environment Sci~rlce Research Center，Xiamen University，Xia-
men 361005，China)，CHEN wei—Qi，ZHANG Luo—Ping，HONG Hua—Sheng(State Key Laboratory of Marine Environ—
mental Science，Xiamen 361005，China)，CJEA，2005，13(3)：186～190
Abstract The necessity and feasibility of special environmental economic policies to control agricultural non—po int source
polution were briefly analyzed．Facing serious non—point po lution in Jiulong River，several kinds and formats of economic
po licies were put forward，i．e．feeding taxes ，emission taxes，and tradable permits on livestock and po ultry；taxes，charges，
subsidies and insurance of using fertilizer and pesticide；subsidies of quitting cultivation and deposits for soil and water con—
servation；funds and tradable perm its(quota)in the whole watershed，etc．The cOSt—effectiveness analysis and the feasibili—
ty of these applied po licies are discused ．
Key words Environmental economic po licy，Non—po int source，Polution control，Agriculture
(Received July 6，2004；revised Aug．20，2004)
农业非点源污染因其形成过程受地理、气候和土壤等诸 因素的影响，具有随机性大、分布范围广、影响
因子多 、形成机理复杂和潜伏滞后性强等特点_1 J，使其监测 、控制和管理难度较大。目前非点源污染控制多
限于水土保持、环境工程 、生态维护和改善农耕方式等技术措施，其中尤以美 国的最佳管理措施(BMPs)最具
代表性。而我国国情是流域农业人 口密集 ，环境保护与经济发展的矛盾突出，非点源污染的发生与农业经
营者对经济利益的不断追求息息相关，若无较强的环境经济政策作保障，其技术措施将难以有效实施。因
此在市场经济体制下如何运用环境经济手段协调流域环境和经济的关系，促进农业经营户选择和实施最佳
技术措施，达到控制流域农业非点源污染 的目的十分重要。本研究通过构建九龙江流域环境经济政策 ，探
讨了环境经济手段运用于流域农业非点源污染控制中的必要性和可行性 。
l 环境经济手段定义及其在流域农业非点源污染控制应用现状
环境经济手段的定义。从广义角度而言，某种政策手段只要 同时对环境与经济有影响，即可称之为环
境经济手段_2 (又称环境经济政策)，指按照价值规律的要求 ，运用价格、税收、信贷 、收费和保险等经济手段
调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展_3 J。从狭义角度而言，按照经济合作
与发展组织(OECD)的观点 ，当某种手段的应用足以引起经济当事人(污染者)对可选择的行动(如安装治污
设施、缴纳超标排污费或环境税 、协商或购买排污许可权 、采取清洁生产工艺等)的费用进行评估时，该手段
即被称为环境经济手段 J。
环境经济手段的分类。经济合作与发展组织将环境经济手段分为环境收税(费)、补贴、押金一退款机制、
*“十五”福建省重大科技攻关项目(2002H009)和福建省发展与计划委员会项目(2003)资助
收稿 日期 ：2004—07—06 改回日期：2004—08—20
第 3期 刘建 昌等 ：构建流域农业非点源污染控制的环境经济手段研究 187
创建市场和执行鼓励金等；世界银行的哈密尔顿将创建市场分为产权／分散权力、可交易的许可证和国际补
偿制度等；国内有的学者把环境经济手段分为财政资助、税收优惠与低息贷款、排污收费、污染赔偿与罚款、
利润等_2 J。为便于系统构建针对流域农业非点源污染控制的具体环境经济手段，笔者倾 向于将其分为侧重
于政府干预方式的庇古手段和侧重于市场机制方式的科斯手段_4 J。庇古手段主张运用价格控制机制对外
部经济的产生者给予补贴 ，对外部不经济性的产生者征税。科斯手段主张通过产权界定和市场创建 ，实施
排污许可权的协商和交易，运用数量控制机制达到外部不经济性的内部化公平 ，其分类见图 1。
环境经济手段在农业非点源污染控制的应用。20世纪
70年代初 国际工业领域率先应用环境经济手段，80年代 中
后期我国也开始在工业界使用。环境经济手段 在农业非点 r价格
源污染控制的应用目前尚少见报道，主要限于发达国家和地 环J”
区并与技术措施配套使用，其效果较为理想，如美国 Iowa洲 嚣J
为促进农户贯彻“最佳N肥管理方案”，推行低量使用化肥保 军f
险机制，保护农户和保险公司的利益_9 ；丹麦为削减化肥和 l数量
厩肥产生的非点源污染实行 N肥施用税 ，并实行不同的税 (科
率_1。。；挪威、希腊等欧盟 国家在流域环境管理中使用 了资源
产权、排污税、补贴和排污许可交易等手段_l 。 目前我国尚
无专门针对农业非点源污染控制的环境经济手段使用。随
控制手段
古手段)
控制手段 l
<
斯手段) l
环境税(费)：排污税、使用税 、产品税、
资 源 税 、税 收 差 异 等
环 境 补 贴 ：环境基金 、税收补贴 、排
污费返还 、贷款优惠等
押 金一退 款 ：保证金 、押金返还款 等
基于直接控 赠款 、奖 金 、环境罚 款 、
制经济刺激 ‘专 项 基 金 等
排污许可权交易
资 源 配 额 交 易
责任保险市场等
图1 环境经济手段分类
Category of environmental eO31olic ladicies
着农业各类产权的不断明晰化，环境经济手段以其强大的协调环境与经济关系的能力 ，必将广泛应用于农
业非点源污染控制实践 中。
2 案例分析
九龙江是福建省第二大河，流经龙岩、漳州和厦 门市的 9个主要县域 ，年均流量达 119亿 rn ，全流域面
积 1．41万 km 。该流域属农业较发达地区，据《福建省农村经济年鉴(2002)》资料表明，2001年该流域农业
人口为 251．3万人 ，占总人 口的 77％，农业总产值为 133．9亿元，农民人均纯收入 3611元 ，农业生产水平远
高于全国平均水平。该流域水土流失严重 ，人口密度大 ，不断增长的畜禽养殖业和化肥农药过量施用 ，使资
源消耗和非点源污染程度持续加剧。据福建省水土保持办公室 2000年遥感调查表明，九龙江流域年水土侵
蚀模数达2387t／km ，水土流失面积达 1502．23km ，九龙江西溪年输沙量为 103．9万 t，北溪则为208．0万 t。
全流域畜禽类养殖污染年排放量(以猪粪当量计)达 397．9万 t，COD 年排放量为 15．7万 t，氨氮年排放量
为 2．5万 t，CH4年排放量 2．0万 t_5 J，年农药用量 7．8万 t，年 N肥折纯用量 14．6万 t，年 P肥 6．5万 t，N素
流失 58．1kg／hm ，P素流失 6．1kg／hm ；村庄生活污水年排放量为 4862．2万 t，污水中年 N负荷量0．3万 t、
P负荷量 0．04万 t，生活垃圾年排放量 45．9万 t，表明流域农业非点源污染严重 ，除影响环境 、破坏生态和危
害健康外 ，也阻碍了流域的经济和社会可持续发展。
与技术措施、政府直接控制手段和基于信息公开的公众参与监督机制相 比，环境经济手段更适合我国
流域环境管理的体制和现阶段农业经济与环境保护矛盾突出的实际。九龙江流域农业非点源污染发生的
直接动力是农业经营户对经济利益的不断追求，其间接动力在于流域 内外对农产品需求的不断增加 ，其发
生原因在于农业生产工艺(包括耕作方式 、养分管理 、灌溉系统、产业结构和布局等)落后，与现有的生产水
平不相适应，农业经营者未将环境和资源价值考虑在 内，片面追求经济利润最大化。流域上下游、环境与经
济、人 口与资源等方面的矛盾 El益突出，农业经营户发展经济的需求 El益急切，资源利用速度和生产耕作速
度不断加快，产生了都市化和工厂化的农业模式。一方面农业经营户忽视和摒弃了在传统生产水平较低条
件下的与环境协调的生产方式和技术措施的应用 ；另一方 面目前先进的技术措施与经济利益 尚无环境经济
机制使其挂钩，故在没有好的费效和经济刺激时，农业经营户难以主动执行非点源污染控制的技术手段(技
术手段的局限性)。因此若要有效控制流域农业非点源污染的发生界面，生产技术水平的提高是其关键 ，环
境经济政策的引导是其保障。使用环境经济手段的优点一是 良好 的环境经济手段可以刺激农业经营户主
动选择最佳技术措施，促进削减和治理污染；二是可为流域农业非点源污染控制筹措资金，重点解决最主要
的污染和生态问题；三是通过环境经济手段引入市场机制后，促使降低政府和农户治理污染及进行农业生
产的成本 ，有使社会成本和私人成本最小化、社会福利最大化的趋势；四是可以推进农业经营户生产过程外
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部不经济性的内部化公平，明确农业经营户的环境责任，促进流域资源的有偿使用；五是通过强化流域市场
机制的建立 ，协调流域上下游、农业各子行业、经济发展与环境保护 的关系，刺激既得利益者如下游区域和
较高利润行业承担更多的环境义务 ，有助于促进流域“三农”问题的科学解决。
环境经济手段设计的好坏直接影响污染控制和环境管理的效果_6 J，环境经济手段设计的目标是建立与
市场经济体制相适应、可协调经济与环境保护关系的、能促进农业经营户积极选择最佳控制技术、农业非点
源污染控制的环境经济手段体系。其设计原则是体现上下游环境义务关系、社会控制成本趋于最小化、税
费率稍高于控制成本、数量与价格控制相结合、可 比较性及可操作性和低实施成本等原则_7 J。九龙江流域
表1 九龙江流域农业非点源污染控制的环境经济手段 农业非点源污染控制 的环境经济手段
Tab 1 Environmental economic 0olicies designed to control non．point source in Jiulong watershed
畜 禽 养 殖 税
畜禽养殖业排污费(税 )
畜禽养殖业排污权交易
化 肥 施 用 税 (费)
农 药 施 用 税 (费)
低量施用化肥和农药补贴
化肥和农药施用保险市场
退 耕 补 贴
汇水 区水 土保 持 押 金
流 域 共 同 治 理 基 金
流 域 排 污 配 额 交 易
对养殖总 量限制 ，使小规模养殖 户出局
促 使 养 殖 户 达 标 排 污
使外部不经济性内部化公平、持续进行，降低总控制成本
限制化肥过量施 用 ．提高化肥利用效 率
促进农药低量施用 ，降低农药危害风 险
刺激清洁农业生产工艺发展(有机农业、绿色食品)
降低控制成本，避免农户因少施肥及农药 『起的减产风险
促 进 高 坡 度 土 地 退 耕 还 林 、还 草
刺激水 土流失 严重 区域 加 强生态保 护
协 调 流 域 上 、下 游 的 环 境 保 护 责 任
协 调 流 域 上 、下 游 的 环 境 权 利
价格控制
价格控制
数量控制
价格控制
价格控制
价格控制
数量控制
价格控制
价格控制
价格控制
数量控制
设计_1卜 J见表 1。本文重点分析其 中
4个环境经济手段 ，即一是养殖业环境
经济手段 ，根据调查九龙江流域畜禽养
殖业 ，特别是生猪养殖业每年以 10％左
右的速度增长，与其利润率较高 (高于
多数农业子行业)有极大关系。而如何
对养殖总量加以限制 ，减少畜禽养殖业
对流域环境污染的压力 ，对养殖户收取
养殖税(费)属政策方向问题 ，畜禽养殖
业利润较高且对环境污染较大，仅靠收
取养殖税是不够 的。大部分养殖 户环
境意识不强，其污染处理设施未完全按
照设计要求正常运转 ，随意超标排放现
象严重 ，尤其是 生猪散养户 、禽类养殖
户和牛羊养殖户等其养殖数量大且密度高 ，根本无污染处理设施 ，养殖污染物随雨水冲刷进入河流 ，负荷巨
大，若对养殖户收取一定量的超标排污税(费)，可有效督促其粪污资源化 ，达标排污。同时若仅收取养殖税
(费)和超标排污税(费)，不利于养殖业的持续发展，且有一定的不公平性 ，故若能在总量控制的基础上将排
污权按照养殖规模比例出售(分配)给养殖户 ，使排污权在以前的、新增的、规模大与规模小 的养殖户之间流
通，可有效控制畜禽污染。二是农药和化肥施用环境经济手段，目前我国对化肥流通渠道进行 了大量补贴 ，
但农 民从中得到的实惠并不多，也导致农 民大量施用化肥。九龙江流域系典型的以种植业为主的农业区
域，且种植业对化肥农药的需求随产出的不断增加而增加 ，对水体环境营养盐和有毒有害物污染 比重很大 ，
在 目前市场经济体制下单靠行政管理限制化肥农药施用量会带来失灵和扭曲，可尝试使用征收过量化肥和
农药施用税(费)来引导农户进行费效分析。一般在无限制因子情况下其投入越多，则产出越大。九龙江流
域丘陵山体较多且人均耕地面积较少 ，人 口压力较大 ，而农 民要提高收入，只能通过不断追加大量的不可更
新的人工能量 ，不断加大农药使用量 ，甚至过量施用化肥农药以保证和提高产 出。由于农户的风险管理策
略是理性而保守型的_8 J，如能对那些有较强环境意识 的农 民，因其少施用化肥农药而致农作物减产损失从
经济上给予补贴和风险投保 ，不失为既替农民着想又解决化肥农药面源污染的良策。三是水土保持环境经
济手段 ，实施退耕还林 、还草是 目前 国内外对流域上游普遍采用的生态建设和环境保护政策 ，由于该政策的
制定和实行是为从总体上保护生态环境 ，限制了当地人 民充分利用 自然资源的权利 ，故政府应适当对当地
农民予以补贴。水土流失既是农业非点源污染源之一 ，也是非点源污染发生的载体 ，九龙江流域属水土流
失较为严重的丘陵地区，局部汇水区土壤侵蚀模数较大 ，治理流失和保持水土已成为事关流域全局的重要
任务 ，各级政府为此每年拨付大量专项资金，而这些区域受经济利益驱动，不能安排有效力量进行水土保
持。若能以汇水区为单位，实施水土保持押金制度 ，对全流域水土保持和生态环境建设将有激励作用。四
是流域整体协调环境经济手段，由流域共 同治理基金，是 出于环境利益的不均衡性所制定。对某个流域而
言 ，要使全流域环境污染从源头防治 ，强加给上游的环境责任在一定程度上限制了上游经济发展权利，应按
照资源和环境的受益比例 ，分摊环境治理及生态维护的责任和费用。主要受益方应负担主要费用，且这部
分费用一是用以补贴上游经济发展的机会损失，二是用于综合治理污染和维护生态。流域中工业和农业、
城市和乡村、下游和上游、资源充裕地区和贫瘠地区、富裕和贫穷地区之间的“剪刀差”，也是建立流域共同
第 3期 刘建 昌等 ：构建流域农业非点源污染控制 的环境经济手段研究 189
治理基金的重要原因。也可将流域排污权按照地域面积、经济产值 、污染负荷及受益程度等 比例分配给上、
下游区域 ，并进入市场流通 ，实行流域排污配额权交易，使农业生产经营活动在市场机制下合理持续进行 ，
并保证从政策上倾斜及扶持不发达区域和行业的发展。实践证明市场机制的建立对污染治理十分有效 ，将
经济政策引入农业非点源污染控制体系中，即借助市场合理配置农业资源 ，有效控制面源污染 ，并将涉及农
业的各有关部门联合起来 ，建立农业 、环境和经济等诸方面多 目标 的一体化产权、价格及税收协调机制 ，这
是解决农业非点源污染的有效途径之一。
环境经济手段整合应用是将与控制对象有关的环境经济政策以某种合理方式整合在一起使用 ，以满足
其控制农业非点源污染的特定用途，其 目的是减少环境经济手段的经济刺激形式重复 ，降低实施成本 ，提高
其控制有效性。一是价格控制手段和数量控制手段混合作用 ，其主要混合形式有畜禽养殖环境税 (费、补
贴)与排污许可权交易混合使用；施用农药化肥的补贴与保险混合使用；农药化肥施用税(费)与低量施用农
药化肥补贴混合使用等 。其应用原则一是应以数量控制工具为主，以价格控制工具为溢出机制 (补充)，
当边际控制成本曲线 C斜率绝对值 比边际收益曲线B斜率绝对值更大时，采用价格控制工具所引起的预期
社会福利损失较小 ；反之 ，边际控制成本曲线 C斜率绝对值小于边际收益曲线B斜率绝对值时，采用数量控
制工具则较为合适[ ，¨ (见图
2)。二是 非点源 污染控制 的环
境经济手段 Team机制，该机制
是针对农业非点 源污染控制 的
分散性和难管理性而建立的，实
施 Team机制的原因是农田非点
源污染排放难以监测；在采用单
一 环境经济手段 时易 引起农 业
生产成本过高；某些环境经济手
段实施时的监测量太大；分辨非
点源污染责任 时可操作性较差
等。Team机制的原理是将汇水
擎
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污染减少量
图 2 价格与数量控制手段的选择
Fig．2 Selection of control ways
in price and amount
艇
第H队员的污染捧放量
图3 环境经济手段Team机{}I
Fig．3 Profits for agent 7"／
under various actions
区内经营户组建成多个队，根据汇水区各队出口水质分别实施环境经济手段 ；通过队和队员超标排污、主动
汇报和不汇报的态度 收取不同税费 ，鼓励农户主动汇报排污情 况，采取 自律性技术措施 以减少排 污 。
A 0、A 、B0、B 、E分别表示队达标排放、队达标且有别的队员主动汇报超标排放、队超标且有别的队员主动
汇报超标排放、队超标且自己和别的队员汇报超标排放、队超标排放时，第 个农户扣除缴纳环境税费后不
同收益水平(见图 3)，该方法实际是引入公众参与和团队合作机制 ，通过环境经济手段的刺激作用 ，逼迫汇
水区各队及各队员内部协商和制约 ，并采取控制非点源污染的技术措施。
依据“十五”九龙江流域重大科技攻关项 目的成果 ，通过一定的环境经济方法初步概算 了该区环境经济
手段的费用效果 ，若要全面控制流域农业非点源污染，年所需费用约 2．6亿元 ，占流域农业总产值的 2．0％，
年用于畜禽养殖污染治理 费用 7356．1万元 、农药化肥污染 控制费用 2195．3万元和水土流失控制费用
6464．6万元及村庄生活污染控制费用 1．0445亿元。由于环境经济手段具有筹措污染资金的作用，故其本
身实施的效费比远大于 1。若所有控制费用全部通过环境经济手段来募集或 内部消解 ，其费额仅 占流域农
业总产值的 2．0％，其费用概算前提是建立在可削减 目前非点源污染输入的 60％以上的近期控制基础上，故
其环境效果是可观 的。能引起普通农户负担 的环境经济手段，仅有畜禽养殖税 (费 )和化肥农药施用税
(费)，而它们仅是流域环境经济手段的一小部分，其募集资金的总量较小，故对农业经营户的承受能力影响
较小，但对流域非点源污染的控制作用十分明显。若要在流域农业非点源污染控制中实施这些手段则需一
定的技术基础 ，而 目前国内外较为先进的技术控制措施和学科交叉均为其提供 了科技支撑。多数手段主张
将环境责任和费用通过市场机制内部消解 ，而不一定是从农户手中收取费(税)，且所构建的这些手段具有
专门的区域针对性 ，与当前国家提出的从国家层次上降低农业税并不矛盾，目前我国市场经济体制为其实
际运用中提供了体制保证。除农 田排污税费外 ，大多数环境经济手段操作简便。
环境经济手段符合我国流域农业非点源污染控制的国情，适应现阶段市场经济体制和科学发展的要
求，能刺激农业经营户使用最佳技术手段，节约生产成本，有效削减非点源污染，促进农业生产过程外部不
190 中 国 生 态 农 业 学 报 第 13卷
经济性的内部化公平 ，协调流域非点源污染控制各方面关 系。但具体运用环境经济手段时，在准确确定其
实施系数和合理分配排污配额等方面尚需进一步深入研究。
参 考 文 献
1 贺缠生等．非点源污染的管理及控制．环境科学 ，1998，19(5)：87～91
2 沈满洪等．环境手段的比较分析．浙江学刊，2001(6)：163～166
3 张 敏 ，姜学 民．我国环境政策的改革思路．中国生态农业学报，2002，10(4)：137～138
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欢 迎 订 购 2005年《中 国农 学通 报》
<中国农学通报>是 由中国科学院院士、中国工程院院士石元春先生任主编、中国农学会主办 的农业综合性学术期刊，系
全国农业核心期刊、中国科协优秀学术期刊和全国优秀农业期刊 ，主要报道国内外农牧业各学科的研究报告、研究进展、学术
探讨 、学术争鸣、试验简报、专题综述以及农业社科栏 目(院士论坛、省部长论坛、农业论坛和基层论坛 )，并刊登种植业(农药、
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