全 文 ：第 51 卷 第 6 期
2 0 1 5 年 6 月
林 业 科 学
SCIENTIA SILVAE SINICAE
Vol. 51，No. 6
Jun．，2 0 1 5
doi: 10．11707 / j．1001-7488．20150617
收稿日期: 2014 － 07 － 31; 修回日期: 2014 － 11 － 06。
基金项目: 中央高校基本科研业务费专项资金(2572014EC01) ; 黑龙江省教育厅人文项目(12514020) ; 黑龙江省哲学社会科学专项规划
项目(12D099)。
林权流转中参与主体权责
邹丽梅
(东北林业大学文法学院 哈尔滨 150040)
摘 要: 【目的】林权流转使林地等林业生产要素进入市场，提高了林地利用率，推动了林业持续快速健康发展，
满足了国民经济和社会对林业的多种需求。林权流转的有序运行离不开林权流转参与主体权利和职责的确定。
现行立法缺乏相关规定，已经制约了林权流转进一步发展。对各参与主体进行权责划分与制约，可使当事人、林业
主管部门与服务部门紧密协作、相互配合，形成整体性力量，共同推动我国林权流转的顺利进行，保障林业生态功
能作用的发挥。【方法】林权流转将森林、林木所有权或林地使用权转让给公民、法人及其他组织，是平等主体之间
关于具有财产属性的林权的交易，遵循意思自治、诚实信用和公平交易原则，因而林权流转双方当事人是民事主
体，分别为出让主体和受让主体，其权利界定宜从民事法律的角度进行。林权的公益性决定了政府在林权流转过
程中必不可少的作用，因而林业主管部门是林权流转的管理主体，其职责界定宜从公法角度进行。林权交易中心
是服务主体，暂时以政府引导为主，将来可以转向为具有民事性质的市场中介，提供全面的交易服务平台。【结果】
林权流转出让方享有出让自主权、收益权、监督受让方依法经营的权利以及在流转期限届满时恢复对林权经营的
权利;受让方享有经营自主权、依约处分经营权的权利、合同终止时的投入补偿权等。林权流转部门在流转行为管
理方面，承担制定林权流转市场规则、维护市场秩序、促进公平竞争的任务，还承担引导林权流转、约束林权流转违
法行为、提供林权流转配套服务、确权发证及调解林权纠纷的职能。林权交易中心承担为林权流转提供居间交易
平台、为林业金融提供服务平台、为林权抵押贷款或森林保险等林地流转提供后续服务、为森林资源进行资产评估
并为交易当事人提供林权登记服务的职能。【结论】实现林权的顺利流转，需要协调当事人、林业主管部门和服务
部门之间的权责关系，调动林权流转当事人的积极性，放活经营权、落实处置权、保障收益权;发挥林业主管部门的
主导作用，使其监督、引导、管理、保障、维护市场交易秩序，保护当事人的合法利益;发挥林权交易中心的服务作
用，为林权流转搭建居间交易、金融服务、资产评估和登记服务平台。
关键词: 林权流转; 参与主体; 权利; 职责
中图分类号:D912. 6 文献标识码:A 文章编号:1001 － 7488(2015)06 － 0141 － 06
Ｒight and Ｒesponsibility of Participation Subjects in Forest Property Circulation
Zou Limei
(College of Humanities and Law，Northeast Forestry University Harbin 150040)
Abstract: 【Objective】Forestry production factors such as the woodland forest property enter the market and improve the
land utilization through forest property circulation，which push forestry sustained，rapid and healthy development，and
meet the various forestry needs of national economy and social benefit． Forest property orderly circulation is inseparable
from the rights and responsibilities of participation subjects in forest property circulation． It has already restricted the
further development of forest property circulation for lacking of relevant provisions in existing legislation． Dividing and
restricting the responsibilities of participant form the overall strength and close collaboration and cooperation among the
competent forestry authorities，parties and the service department，for the purpose of promoting forest property circulation
having a healthy and steady development in China，and protecting the function of forestry ecology． 【Method】Forest
property is a property attribute among the equal subjects while the rights of forest property or woodland are exchanged
among citizens，legal persons and other organizations，which follow the autonomy，the honest credit principle and even
bargain，thus both trade parties of forest property circulation are civil subjects，including the transferor and the transferee，
whose rights should be defined from the perspective of civil law． It is public welfare to make the government’s role become
林 业 科 学 51 卷
indispensable in forest right transfer， therefore， the competent forestry authorities ought to act as the administrative
management subjects，and their functions should be conducted under the public law． Centers for forest property exchange
are the service principals，who are temporarily guided by governments，but in the future they may turn to market
intermediaries with the nature of civil law，and provide comprehensive transaction service platform． 【Ｒesult】The
transferors enjoy the right of transferring autonomy， the right of proceeds， the right of supervision on transferee
management according to law，and the rights of recovering the forest right management when the time limit expires; the
transferees enjoy the right of management autonomy，the right of disposing the operation rights，the right of compensation
on the termination of the contract． In the circulation behavior management，the government takes the task of formulation
market rules of forest right circulation，maintaining the market order，and promoting fair competition． The forestry
departments shall also undertake these functions，which comprise guiding forest property circulation，constraining illegal
behavior of forest property circulation，providing supporting services for forest property circulation，confirmation of the
right and mediating the forest rights disputes． Centers for forest property exchange assume the functions which include
providing intermediary trading platform for forest property circulation，supplying a service platform for forestry financial，
furnishing follow-up services for mortgage，insurance and other woodland forest circulation，offering assessment for the
forest resources assets and providing forest right registration service for the parties of transaction． 【Conclusion】In order to
realize the function of forest property circulation，it is necessary to coordinate the relationship of responsibilities among the
parties，the competent forestry authorities and service department，mobilize the enthusiasm of the forest property
circulation parties，free management right，implement the right of disposal，and ensure usufruct; the competent forestry
authorities should play a leading role to supervise，guide，management，security，and maintain market order，and protect
the legitimate interests of parties; centers for forest property exchange should play a service part to built a service platform
on intermediary transactions，financial services，assets evaluation and registration for forest property circulation．
Key words: forest property circulation; participation subject; right; responsibility
林权流转广义上是指林地、森林使用权的流转
以及林木所有权的流转;狭义上是指林地、森林使用
权的流转。狭义上的林权流转更有政策规范意义。
根据《农村土地承包法》的规定，林权流转是取得林
地承包经营权的承包方作为出让方将取得的林地承
包经营权进行二次出让，以转让、转包、出租、抵押、
入股、联营、互换等方式让渡给受让方的行为。林权
流转的本质为市场的交易，涉及多个主体的经济利
益。林权流转参与主体是依据林权流转法律法规而
享有权利，并履行相应职责的组织或个人，包括林权
流转的当事人———交易的民事主体、县级以上人民
政府林业主管部门———林权流转的管理部门、林权
交易中心———林权流转的服务部门。现行立法缺乏
对林权流转参与主体权利和职责的规定，权利不清、
职责不明，已制约了林权流转的进一步发展。徐本
鑫(2013)在理顺林权流转秩序的过程中，对各参与
主体进行权责划分与制约，使当事人、林业主管部门
与服务部门紧密协作、相互配合，形成整体性力量，
共同推动我国林权流转的顺利进行，促进林业生产
健康发展，保障林业生态功能作用的发挥。
1 林权流转参与主体权责的法律规定
《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和《农村土
地承包法》等法律均有涉及林权流转的规定，为规
范林权流转提供了初步的法律基础。1988 年我国
《宪法》修正案通过，规定土地使用权可以依照法律
进行转让，土地有偿有期限制度得以建立，也为建立
林地流转制度提供了依据;同年全国人大修改《土
地管理法》，确认林地属于农用地;2002 年《农村土
地承包经营法》规定林地属于农村土地，并建立了
农村土地承包经营制度;2007 年颁布实施《物权
法》，规定林地实行土地承包经营制度，林地承包经
营权人可以通过转包、互换、转让等方式流转林地承
包经营权。《土地管理法》和《森林法》第 15 条就林
权流转的问题授权国务院制定具体办法，据此，国务
院发布了林权改革的 2 个文件———2003 年的《关于
加快林业发展的决定》和 2008 年的《关于全面推进
集体林权制度改革的意见》，就林权流转提出了指
导意见。此外，江西省、福建省、浙江省、湖北省、湖
南省、黑龙江省、云南省、四川省、重庆市、海南经济
特区、河南省、贵州省、广东省、广西壮族自治区等
14 个省(自治区、直辖市)还制定了专门的地方性林
权流转法规。现行的法律法规，对规范森林、林木和
林地使用权的合理流转，加快林地、林木流转制度建
设提出了法律规制(张姣姣等，2013)。其内容主要
涉及以下几个方面:第一，林权权利人，一般指森林、
241
第 6 期 邹丽梅: 林权流转中参与主体权责
林木、林地所有权或者使用权的拥有者; 第二，林权
流转的范围、方式和期限，一般都规定了可以流转的
森林、林木和林地和不得流转的森林、林木和林地，
流转期限一般都规定最长不超过 70 年，在二级市场
流转最长期限为剩余期限; 第三，流转程序，包括现
场勘验、评估，登记公告等; 第四，出让方和受让方
享有的权利和承担的义务; 第五，流转的登记与备
案，主要包括初始登记、变更登记和注销登记; 第
六，林权管理，一般都规定县级以上地方人民政府林
业主管部门为管理部门; 第七，交易平台，要建立林
业产权交易中心。当然，地方性法规不仅立法层级
低，而且还不同程度地存在重复和冲突。
林权流转将森林、林木所有权或林地使用权转
让给公民、法人及其他组织，是平等主体之间关于具
有财产属性的林权的交易，因而是一种民事交易行
为，应当遵循民法中的意思自治、诚实信用和公平交
易等关于平等主体间交易的原则和规定。林权流转
合同的签订也应当符合《合同法》中一方提出要约、
相对人做出承诺的合同订立的程序性规定 (杨萍，
2008)。从这个意义上讲，林权流转行为也为民法
中通过意思表示而产生法律效果的行为，因此，林权
流转双方当事人的权利义务界定宜从民事法律的角
度进行(孙正源等，2010)。但是，由于森林资源是
一种稀缺性自然资源，承载着保障人类生存环境和
社会公共利益的责任，林权流转制度还涉及林农的
根本利益，所以国家意志的介入不可避免，这也导致
林权流转行为具备了一些公法上的特征(喻胜云，
2007)。在尊重当事人意思自治原则的基础上，国
家要运用公权力保障流转过程的合法性与合理性，
比如，林业主管部门要对林权流转进行行政指导，要
监管流转行为不得有涉及改变林地性质和林地用途
的内容，要协助制定和审核林权流转合同的示范文
本等。显然，在这个过程中“国家之手”发挥了重要
作用，林权流转行为也就具备了公法上的相关特征
(张涛，2012)。因此，林权流转是一种兼具行政性
质的民事法律行为。据此，对林业主管部门职责的
界定宜从公法的角度进行，而对于林权流转交易中
心，是为林权交易提供服务的部门，既接受林业主管
部门的委托，又可以从事民事中介，因此职能的界定
可以从公法和私法的角度进行。
2 林权流转当事人权利的界定
林权流转的当事人分为出让主体和受让主体，
只有依法定程序和手续，经发包人备案，取得可流转
的用益物权属性的、合法有效的林权的承包经营权
人才能成为出让主体。在林权改革之前，林地归集
体所有，单个农户无权对集体林地做出支配，林权的
出让主体相对单一，大部分为村集体以及其他村民
组织(蓝帅等，2013)。在林权改革初期，农户之间
私下流转林权的现象已经出现，林权出让主体已经
开始向林农、农村承包经营户、合伙组织等转移。林
权改革至今，林权流转的当事人包括自然法人和其
他组织等，由单一主体转为多元化。林权流转当事
人的权利义务是为了实现流转双方订立合同目的、
保证合同能够顺利履行的依据。依据现行法律规定
的林权流转方式及其特征，林权流转可以分为让渡
林权型和保留林权型。让渡林权型流转是用益物权
的转让，指出让人将其合法拥有的林权在合同期内
全部或部分让与给受让人的流转方式，包括转让和
互换 2 种(李宏伟，2010);保留林权型流转是指只
将林权中的林地或林木经营权让渡而保留林权的流
转方式，包括转包、出租和入股、联营等。
首先，林权流转出让方享有以下权利:
1) 出让自主权。林权承包人是林权流转的主
体，依照民事法律及公平、自愿和等价有偿原则享有
出让林权的自由，并有权决定流转的方式，还可以与
受让方商谈流转价格。对于强迫、阻碍出让方进行
林权流转的，出让方可以依法请求人民法院或仲裁
机构撤销流转合同。发包方强迫承包方进行林权流
转或者在村集体中假借少数服从多数原则，强迫出
让方放弃或者变更承包权而擅自进行林权流转的，
应当承担相应的侵权责任。
2) 收益权。林权流转可以实现林权的增值效
益，调动林农林业生产的积极性，因此必须保证林权
流转的收益归出让方所有。不论出让方是自己与受
让人直接签订流转合同，还是通过有关组织、个人、
中介机构进行流转，流转所得的收益都属于出让方
所有，包括发包方在内的任何组织和个人不得擅自
截留流转款项，否则构成对出让方合法权益的侵害，
应依法承担侵权责任甚至行政责任。集体经济组织
经营的林权，流转时收益归集体经济组织所有，应当
纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部
成员分配和公益事业。
3) 监督受让方依法经营的权利。受让人受让
后应以营林为主，依林地或林木的用途行使经营权，
不能擅自变更用途。出让方享有监督受让方依法经
营的权利，这也正是其履行对发包人义务的必要途
径，但不得干扰受让人的正常经营活动。
4) 在流转期限届满时恢复对林权经营的权利。
依法律的规定，流转期限不得超过承包期的剩余期
341
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限。因此流转到期后，受让人要承担返还林权的义
务，出让方则要恢复对林权的经营。
其次，林权流转时受让方享有以下权利:
1) 经营自主权。让渡型林权流转通过转让、互
换方式流转林权，意味着在流转期内出让人要将其
林业承包权和经营权全部让渡给受让人，是权利内
容不变而主体发生变更。受让人获得林权承包人地
位。保留型林权流转通过转包、出租和入股、联营等
流转方式，在保持林地或林木承包权前提下，出让人
将林地或林木经营权流转给受让人。流转后出让人
仍然是林权的合法承包人、承包人保持其与发包人
之间的承包关系不变，受让人只与承包人发生法律
关系，与发包人不存在直接的权利义务关系。2 种
流转，受让方都有权依照法律的规定或者流转合同
的约定，享有林地自主经营的权利。林权流转期内，
受让方对受让林权享有完全独立的经营、使用权，对
林地上现有林木及附属资源 (野生动物及矿产除
外)享有完全所有权和经营权，并可以按照国家林
业政策法规规定，将其取得的林地使用权、森林林木
所有权、使用权进行抵押等(公益林除外)，同时因
造林而享有国家或地方的各项优惠政策，转让人不
得干涉和妨碍。
2) 依约处分经营权的权利。转让和互换合同
中，原林权人将其部分或者全部依法取得的林权让
渡给受让人，出让人退出原来通过承包、招标投标、
拍卖等方式订立的林权合同，丧失林权。受让人取
得承包人的用益物权等主要权利，并享有抗辩权等
原林权人享有除专属于自身以外的从权利。受让人
可以将林权再流转，并且不需要取得承包人的同意，
这是受让人继受的处分权。但是受让人通过租赁、
入股或联营方式取得的仅仅是林地或林木的经营
权，其有权在合同约定的时间范围内进行林权的生
产和经营，但其不能将该项权利进行转让和互换，如
果进行再次租赁，则需要经过出让人同意，并经过一
定的程序。当然，无论是哪种方式进行的流转，都要
符合法定的程序，向发包方备案。
3) 合同终止时的投入补偿权。补偿责任是根
据公平原则，由受益人对受害人损失进行的适当补
偿。在林权流转合同到期后，受让方不再续签流转
合同而退还林权的，对受让方在流转期间因提高林
地生产能力而进行的投入，受益人即出让方应予补
偿，受让方有权获得相应的补偿。补偿标准、补偿范
围和补偿金额可以根据依据各方的经济状况、投入
状况及公平原则确定。
3 林业主管部门职责的界定
虽然林权流转是一种民事法律行为，政府要简
政放权，减少对民事活动的过度干预，促进林权交易
的自主运行，但林权的公益性也决定了政府在林权
流转过程中必不可少的作用(骆梅英，2011)。
首先，林业主管部门是林权流转行为的规制主
体。在流转行为管理方面，承担制定林权流转市场
规则，维护市场秩序、促进公平竞争的任务。
1) 规范林权流转条件是基本职责。由于现行
法律法规不完善，一些地方林权流转存在暗箱操作、
低价转让、农民失地、森林资源流失等现象，因此，林
权流转的条件应从主体资格、流转客体、流转程序及
形式等方面进行规范，既不能过分干涉交易自由，又
要建立有序的流转机制，防止林权纠纷。流转条件
应该包括以下几方面:第一，林权合法有效，林权流
转是民事主体间权利义务的转移，客观上要求作为
客体对象的林权必须合法有效; 第二，不改变林地
的所有权性质与用途，林地承包经营权流转不得改
变林地所有权性质; 第三，林权流转依照法定程序
进行，包括采用符合法律规定的 5 种形式，提交符合
规定的材料，取得相关的审批备案手续等; 第四，签
订流转合同，合同签订中要贯彻意思自治与公平诚
信原则，符合法定的形式; 第五，申请或变更林权登
记，作为公益林的集体林权不允许转让，但在不改变
用途的前提下，允许以法律规定的方式开展林下种
养业或森林旅游业; 已实施森林生态效益补助的生
态公益林经批准可以流转，并由林业主管部门出具
同意意见。禁止产权不明、权属不清或者存在权属
争议的林权参与流转(张冬梅，2011)。
2) 加强林权流转的引导。引导农民在承包林
地后进行一定期限的自主经营，提倡短期限流转、部
分流转;限制同一块林地连续转让的期间，防止炒卖
林地;鼓励林农采用按照符合法律规定的流转方式
和形式(张辉，2009)。
3) 加强对林权流转违法行为的管理。对流转
中的弄虚作假、恶意串标、强买强卖行为要及时制
止、依法查处，对林权流转后擅自改变林地用途、改
变公益林性质等违反国家法律法规和相关政策的，
要依法追究。加强林权流转收益管理，确保广大农
民群众的合法利益得到保护;对采取欺诈、胁迫等违
法手段压低林权价格，强迫交易损害农民利益的，依
法予以惩处。
其次，林业主管部门需为林权流转提供配套服
务。传统的林业主管部门主要采用行政许可、行政
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第 6 期 邹丽梅: 林权流转中参与主体权责
处罚、行政检查等规制手段，林权改革要求林业主管
部门由“命令控制型”向“服务监督型”转变，为林权
流转提供公共服务和监督。职责应该包括以下方
面:1) 林业主管部门要综合运用准入控制、标准制
定、行政许可、信息监管方式认定与保护市场主体资
格，为流转双方提供真实的信息服务，增加林权流转
市场信息的透明度，减少信息的不对称 (聂影等，
2012); 2) 对林权流转合同的真实性和有效性进行
鉴证;为当事人提供全面的示范合同文本，做好对格
式合同的规范与服务; 对合同的内容进行必要的监
督，如合同内容不能涉及改变林地的性质、不能改变
林地的用途、流转期限不能超过承包期的剩余期限
等(肖方扬，2005); 3) 为合同双方主动履约创造
良好的环境，给予免税政策和财政补贴、特定的资金
扶持计划以及提供参展补贴等。
再次，林业主管部门是确权发证工作的主体。
在法律属性上，林权流转仍是一种物权的变动，物权
变动需要登记来公示。林权登记是国家了解林权流
转情况的重要方式和途径，是国家对林权流转市场
进行管理的重要手段。林业主管部门是行使林权权
属管理的部门，确认林地所有权或使用权，应当依照
《森林法》、《土地管理法》的有关规定办理，确定林
地和其他土地的具体位置、界线、面积、权属，严格区
分林地、耕地和其他土地。已经由县级以上人民政
府依法颁发林权证的农村集体林地，要维护林地所
有权或使用权者的合法权益。对转包经原发包人同
意，互换、入股、转让报原发包的集体经济组织备案
的流转予以办理林权变更登记手续。登记机关依法
应当公开登记档案，并允许利害关系人查询，使利害
关系人能明确出让方林权的权属、有无抵押及现在
的状态，防止不正当交易的出现。
最后，林业主管部门是林权纠纷的调解者。在
考虑解决林权流转的纠纷方式时，司法机构的处理
成为最常见方式，通过诉讼来确定双方的权利与义
务的确权威性很高，能够得到相关各方的认可，但是
在具体执行和操作中会出现执行难的问题，一方面
会导致司法成本的提高，另一方面会对权利人利益
的维护造成不必要的拖延，会影响到正义的伸张。
因此，为了防止和解决林权流转纠纷，各级政府机关
要充分发挥政治优势和组织优势，尽量宣传与调解，
力争将林权流转的纠纷化解在“民间”，并且政府要
对林农、集体经济组织和相关利益主体要及时的提
供法律咨询，做好林权纠纷的调处。
4 林权交易中心职责的界定
林权流转中，流转当事人大多无法通晓复杂的
流转程序，这就要求有完善的中介机构为之服务。
现行立法对林权交易中心的法律地位和管理制度没
有明确规定，林权交易中心的人员和经费也得不到
保障，甚至没有统一的名称、人员组成和业务范围，
更没有职能的定位。根据林权流转具有的行政民事
法律行为属性，林权交易中心是一个以服务为主的
机构，目前，林权流转所大都处在建设初期，其法律
地位可以定位为以政府引导为主，纳入行政综合服
务体系，由财政全额支付;在林权改革进一步深入和
林业市场化程度提高后，林权交易中心可以转向为
具有民事性质的市场中介，提供全民的交易服务。
首先，林权交易中心作为林权流转的居间交易
平台。其主要职能包括，向有林权流转需求的双方
当事人报告订立林权流转合同的信息和机会，并提
供订立合同的媒介服务，这是基于民事居间进行的
服务，因此在林权流转合同成功签订后，可以从委托
人处收取费用。为了提供良好的媒介服务，交易所
要明晰林权交易中所涉及的各个环节，制定系统、完
备的程序规则，以保障林权流转规范、有序的进行。
其次，林权交易中心作为林业金融服务平台，提
供权抵押贷款、森林保险等林地流转后续服务。通
过与金融机构、保险机构的合作，利用在林业资产估
值、林权抵押物权属的登记、查询和变更等方面的优
势，为林农和林业企业提供林权抵押贷款和担保贷
款(林喆，2011)，解决林业企业和林农的融资困难，
还可以提供森林保险等服务，化解林业经营中的风
险问题。
再次，提供森林资源资产评估。评估资格的认
定需要有行政部门的确认，根据《行政许可法》等法
律法规制定科学、可行的森林资源资产评估机构和
人员资质认证办法，编制科学合理的参数表和评估
细则，规范和完善评估技术、方法。
最后，提供林权登记服务职能。林权交易中心
不仅具有民事服务功能，而且还应当为林权交易主
体提供行政服务。林权交易中心可以发布林权交易
的信息，为林权交易提供档案查询，为林权纠纷当事
人提供法律法规咨询，也可以对林权合同提供鉴证
服务，鉴证合同的真实性与合法性。
5 结论
林权流转使林地等林业生产要素进入市场，提
高了林地利用率，增加了林地产出能力，使林业得到
持续快速健康发展，满足了国民经济和社会对林业
的多种需求。林权流转的良性运行离不开各利益主
体作用的协同发挥，要实现林权流转的功能，就必须
541
林 业 科 学 51 卷
协调好当事人、林业主管部门和服务部门之间的权
责关系，发挥林业主管部门的主导作用，使其监督、
引导、管理、保障、维护市场交易秩序，保护当事人的
合法利益; 调动林权流转当事人的积极性，放活经
营权、落实处置权、保障收益权是林权流转的基本要
求; 发挥林权交易中心的服务作用，为林权流转搭
建居间交易、金融服务、资产评估和登记服务平台。
只有从制度政策、法律法规等方面确定林权流转各
参与主体权利和职责，才能在林权流转中做到权利
明晰、责任到位，交易主体利益得到保护，市场交易
顺利进行。
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(责任编辑 石红青)
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