全 文 ：第 ws卷 第 x期
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林 业 科 学
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退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议
孔凡斌
k江西财经大学资源与环境管理学院 南昌 vvssvul
摘 要 } 退耕还林k草l工程是 us世纪末我国政府实施的重大生态恢复工程 o是实施可持续发展国家战略的重大
举措 ∀作为一项生态恢复工程 o应当遵循生态优先 !经济效益次要的原则 o这是工程性质和任务所决定的 ∀然而 o
在中西部贫困地区 o实施退耕还林k草l工程面临生态环境保护和经济可持续发展的双重压力 o如何协调生态保护
与经济发展 !长远生态利益和短期经济利益 !全局利益与部门利益之间的关系 o是关乎工程建设质量和系统维护的
可持续发展的重大问题 ∀本文从生态优先的原则和本质出发 o探讨工程实施过程的政策冲突及其原因 o并提出调
和利益关系的政策管理措施和建议 ∀
关键词 } 退耕还林k草l工程 o政策问题 o分析 o优化建议
中图分类号 }ƒvsz1u 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kusswlsx p ssyu p s|
收稿日期 }ussv p tt p sy ∀
基金项目 }国家自然科学基金项目k编号 }zsuzvsztl !教育部人文社会科学研究项目k编号 }sv⁄{wsssvl部分内容 ∀
Αναλψσισ οφ Πολιχψ Θυεστιον ανδ Οπτιµιζινγ Προποσαλ αβουτ Χονϖερτινγ
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t 退耕还林k草l政策的宏观目标体系及其主要政策措施
111 退耕还林(草)工程政策目标及战略意义
按照5全国生态环境建设规划6的总体规划 o国家在 t||| ) usts年用 tu年时间 o完成退耕还林 xs 万
«°u o由此提高全国森林覆盖率 v1xx h o用 us年左右时间 o结合退耕还林还草工程 o将长江流域重点治理区森
林覆盖率由目前的 uu1t h提高到 wx h以上 ~用 vs年左右时间 o黄河流域重点治理区森林覆盖率由目前的
ts1t h提高到 uz h以上 ~构建林草生态系统 o遏止水土流失 o改善流域乃至整个西部生态环境 o建立起与国民
经济和社会可持续发展相适应的良性生态环境系统 o基本实现/山川秀美0的宏伟目标 ∀通过实施退耕还林
k草l工程 o改变西部地区长期不合理的农村产业结构 o达到调整西部地区农村产业结构之目的 o使农业 !畜牧
业 !林业 !果业发展与生态环境保护相协调 o林业与果业的比重大幅度上升 o畜牧业和粮食生产将调整到环境
承载限度之内 o形成经济与环境良性循环的可持续发展 ∀退耕还林k草l工程促进西部地区生态和经济的发
展 o必将大大提高西部地区人民生活水平 o促进西部社会的进步 o缩小西部地区与全国其他地区的差距 o形成
西部老 !少 !边 !穷地区更加稳定的社会 !政治环境 ∀
112 退耕还林(草)工程主要政策措施
退耕还林k草l工程是一项异常复杂的系统工程 o涉及生态 !经济 !财政 !法律等领域 ∀为了协调解决这些
问题 o国家在粮食补助 !现金补贴 !林种比例控制 !财务管理等方面制定了一系列政策 ∀ ≠粮食补助政策 ∀长
江上游地区每 «°u 补助粮食k原粮lu uxs ®ªo黄河上中游地区 t xss ®ªo每 ®ª粮食按 t1w元折算 o由中央财政
承担 ∀粮食调运费由地方财政承担 ∀禁止将补助粮折算成现金发放 ∀ 现金补助政策 ∀根据退耕面积 o每
年每 «°u 补助 vss元 o用于退耕户所需医疗 !教育等必要开支 o由中央财政承担 ∀现金和粮食的补助年限 o先
按经济林补助 x年 o生态林补助 {年 o到期后可根据农民收入情况 o需要多少年再继续补助多少年 ∀ ≈生态
林优先政策 ∀退耕还林k草l以营造生态林为主 o生态林一般应占 {s h左右 o经济林为 us h o对超过规定比例
多种的经济林 o只补助种苗费 o不补助粮食 ∀国家林业局等发布的5关于开展 usss年长江上游 !黄河上中游
地区退耕还林k草l试点工作通知6文件规定 }退耕还林k草l和宜林土地人工造林种草 o由林业部门统一组织
采种 !育苗单位向农民无偿提供所需种子和苗木 ∀ …种苗无偿供应政策 ∀种苗费按建设生态林每 «°u 补助
zxs元 o由中央基本建设投资安排 o提供给种苗生产单位 ∀此后 o国务院发布5关于进一步做好退耕还林还草
试点工作的若干意见6中对此项政策进行了局部调整 o规定 }种苗费补助标准不变 o但是直接发给农民自行选
择采购种苗 ∀  科技支撑政策 ∀因地制宜 o合理选择树种和草种 o科学配置 o确定合理的林种结构 ∀生态脆
弱的地段应当全部营造生态林草 o还林还草后全部封育 ∀立地条件好 o水土流失可能性小的地方 o在保障生
态效益的前提下 o可以营造适当比例的经济林 !用材林和薪炭林 ∀退耕还林还草的科技支撑费用 o按照其基
本建设投资的一定比例由国家补助 o由国家计划委员会根据工程情况在年度计划中适当安排 ∀ ¡税收减免
政策 ∀自退耕之年起 o对补助粮达到原收益水平的 o国家扣除农业税后再将补助粮发给农民 ~停止粮食补助
时 o不再对退耕地征收农业税 ∀ ¢财政转移支付政策 ∀实施退耕还林还草试点县 o其农业税等收入的减少部
分 o由中央财政以转移支付的方式给予适当补助 ∀ £林权保护政策 ∀农民承包的耕地和宜林荒地荒山 o植树
种草以后 o承包期延长至 xs年 o允许依法继承转让 o到期可依法继续承包 ∀ ¤ /退一还二0政策 ∀国家补助粮
和现金包括了农民生产等量粮食的实际需要投入的种子 !化肥 !劳务及净产出 ∀因此 o在有条件的地方 o应当
承担两倍或两倍以上宜林荒山荒地造林种草任务 ∀ ¥项目资金/报帐制0政策 ∀退耕还林还草造林后 o在地
方政府统一组织下 o由林业部门对退耕还林k草l进度 !质量及管护情况组织检查验收 o农户凭卡和验收证明 o
按报帐办法领取粮食和补助现金 ∀ bλϖ多形式推进政策 ∀有条件的地区可本着协商 !自愿原则 o由农村造林专
业户 !社会团体 !企业事业单位等租赁 !承包退耕还林还草 o其利益分配等问题由双方协商解决 ∀鼓励在有条
件的地区实行集中连片造林 !种草 o鼓励个人兴办家庭林场和草场 o实行多种经营 ∀退耕还林还草任务完成
后 o由林业和农业部门进行核实和登记 o并由当地政府依法发放林草权属证书 o明晰产权 ∀
u 退耕还林k草l工程政策管理中的突出问题
211 生态优先原则的科学本质及在工程中的应用
退耕还林k草l实质上是一项以森林植物为主体的人工生态恢复工程 o其恢复对象是为人类严重干扰和
破坏的脆弱生态系统 ∀实施这项工程就是试图通过人工正向干扰 o扭转次生逆行演替为进展演替 o加速进展
演替过程 o将逆行演替过程中形成的次生裸地重新恢复为草本或木本植物为主的植物群落阶段 o构造稳定的
植物生态系统 ∀从技术上考虑 o退耕还林k草l首先需要建立合理的内容组成k种类丰富度和多度l !结构k植
被和土壤的垂直结构l和格局的人工植物群落 ~在具体的植物品种和配置方式上 o应当充分考虑自然条件的
约束 o尤其是水分条件和土壤条件 ∀
基于上述生态原理 o退耕还林k草l工程植物品种的选择 o在条件优越的地方 o应当尽量营造以乔木为主
的人工林 o并在树种搭配上科学安排 o以其在短时间内形成森林生态系统 o尽快发挥最大生态效益 o而在自然
条件较差的地区 o应当充分尊重水环境容量与肥力容量的限制 o维持以草或灌木为主的植物群落 o有利于群
落的稳定和发展 ∀
生态优先是工程建设需要遵循的一项基本原则 ∀生态优先可以从两个方面进行考察 o即生态规律优先
原则和生态效益优先原则 ∀所谓生态规律优先 o实质上是林草种植技术上应当遵循的基本准则 o包括 }≠植
vy 第 x期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议
物类型的选择方面 o种树与种草的选择 ~植物品种的选择方面 o树种与草种的选择 ~≈植物k乔木 !灌木或草
本植物l的科学配置方面 o在立地上的配置方式k如密度 !层次l应当最大限度地遵循生态规则 ∀所谓生态效
益优先的原则 o要求林种选择和植物品种的空间配置应当最大限度地有利于保持水土以及实现综合生态效
益的最大化 ∀
212 生态优先与经济目标之冲突 :林种配置与植被类型选择问题
退耕还林k草l工程有其必要性 o又有其矛盾性的一面 ∀这种矛盾性主要体现在整个西部地区众多农村
人口 !落后的经济和大面积退耕之间的矛盾k张力小等 oussul ∀根本的冲突是生态 !经济和社会效益目标之
间的冲突 o即利益取向的冲突 ∀退耕还林k草l涉及农民的生计问题 o为保证退耕还林工程真正/退得下 !稳得
住 !能致富 !不反弹0 o必须将经济利益寓于生态利益 o才能把国家要生态 o地方要发展 o农民要致富这三者的
目标协调起来 ∀林种选择和植被的合理配置是协调三大目标的技术关键 o也是工程实施中最难把握的政策
难点 ∀在实践过程中 o林种选择的问题出现在生态规律优先的第二个方面 o即立地条件适合栽种乔木的前提
下 o是选择营造经济林还是选择生态公益林 ∀就技术选择而言 o栽种经济林和生态林可能都是适合的 o从生
态功能效率的大小考虑 o生态公益林是最适合的选择 o但就经济效益而言 o选择经济林显然是最合适的 ∀问
题的关键是如何从技术上选择适合的树种以及结构配置模式 o解决生态效益和经济效益之间的冲突 ∀从生
态系统防护功能和持续性考察 o经济林生态防护效能相对低下 o经济林所占比例过大将使生态效益受到影
响 o有些经济林的水土保持效果不到生态林的 vs h ∀基于以上的认识 o在具体政策设计上 o国家不提倡多栽
经济林 o规定其比例不超过 us h o而鼓励更多营造单纯生态防护林 ∀但是从调查的情况看 o基层干部和百姓
更愿意多栽种经济林 o在一些工程区 o经济林比重超过 xs h o政策所规定的林种比例指标难以实现 ∀对云 !
贵 !川 !渝等地的退耕还林情况进一步调研时发现 o无论是已经还林的耕地 o还是即将实施的规划 o都普遍存
在着经济林比重过大的倾向 ∀不仅如此 o经济林比重过大将造成产业结构趋同 o云 !贵 !川 !渝等省k市l所还
的经济林大致分为 w种类型 }干果类 !水果类 !药材类和其他类 ∀前两类约占整个经济林的 xs h o而在干果
类中核桃和板栗又占了大多数 o水果类中传统的苹果和柑橘也占了很大比重 ∀大面积种植经济林且产业结
构趋同 o从长远来看 o农民难以获得预期的收益 o可能导致重新毁林开荒 ∀
林草之争一直是生态建设工程植被类型选择的焦点 o已成为一个集合技术 !经济和管理因素的复杂问
题 ∀国家规定 o退耕还林还草立地类型划分和树 !草选择应当运用生态原理 o遵循的主要原则 }根据自然地理
气候特征尤其是水热立地条件 o进行科学的区划和规划 ~宜林则林 !宜灌则灌 !宜草则草 o乔灌草合理配置 ∀
在南方地区水热条件充沛 o一般来说适合营造以乔木林为主体的生态系统 o有利于控制水土流失 o在少数地
方 o坡耕地却被种上了牧草 ~在西部干旱地区却过多地栽种乔木 o已经成为西部地区退耕还林k草l工程政策
管理中最为突出的问题 ∀
之所以出现违背生态原则和政策规定的现象 o原因是多方面的 o但主要的有 }≠工程仓促上马 o时间紧 o
任务重 o科技支撑不足及规划严重滞后 ∀ 种苗供应严重不足 o苗木品种结构相对单一 o苗木区域余缺调剂
体系不完善 o质量缺乏保障 o为了完成计划任务 o只好根据苗木市场供应情况来确定造林树种 o违背造林科学
规律 ∀ ≈苗木补助标准与造林种草的技术要求相互冲突 ∀国家政策规定 o退耕还林k草l每 «°u 统一补助苗
木费 zxs元 o这一标准用于营造灌木林和种草绰绰有余k如陕西省安塞县使用柠条 !沙棘等灌木种苗造林 o每
«°u 苗木费用只要 wxs ∗ yss元l o而营造乔木生态林 o每 «°u 需要 |ss元左右 o营造经济林资金缺口更大 ∀从
调查的情况看 o经济林苗木单株价格一般为 t ∗ v元 o平均每 «°u 需要 |ss ∗ t sxs元 o如果综合配置 o则需要
更多的种苗费 ∀在种苗费用不足情况下 o只有选择成本低的苗木 o难免出现降低苗木质量 !简化配置要求 ∀
…部门利益纷争 ∀我国林与草实行部门分管的政策法律制度 ∀通常情况下 o种上草的土地由农业或草原k草
地l行政管理部门管辖 o受5农业法6或5草原法6调整 o种上树木的土地由林业行政管理部门管辖 o受5森林法6
的法律调整 ∀退耕还林k草l工程涉及到土地行政管辖权的变更 o意味着某些部门的土地管辖范围将缩小 o林
业部门 !农业部门 !国土部门 !畜牧部门等对自然资源管理权限范围将面临调整 o进而影响未来部门的收费 !
投资以及行业开发等经济活动 ∀在这种部门利益思想的驱动下 o种树与种草的比例就难免背离生态规律 o出
现/以草代林0或/以林代草0的情形 ∀  地方政府的经济考虑 ∀发展经济 o增加财政收入是地方政府最为重
要的政绩内容 o不仅影响地方的面貌 o还与政府首长个人的升迁密切相关 ∀众所周知 o经营性的土地开发利
wy 林 业 科 学 ws卷
用须以土地用途变更为前提 o而现行法律制度下 o不同类型土地在改变用途审批手续难易程度是不一样的 ∀
相比而言 o除5基本农田保护条例6所调整的基本农田外 o普通农业用地k如一般草地l在改变用途时 o所需要
的行政审批难度相对较小 o地方政府就有权批准 o行政责任风险较小 o并且补偿费用较低 ~而林业用地改变用
途时 o按照5森林法6等法律法规以及国务院有关行政命令的规定 o其行政审批级别较高 o并且需要花费的补
偿费用较高 o越权审批的行政责任风险较高 ∀在这种情况下 o有的地区的地方政府更愿意多种一些草 o以便
为日后/荒山0综合开发提供方便 ∀ ¡对于经济林经济效益优于生态公益林的认识是普遍存在的 o但是国家
和地方政府并没有制定经济林产业化发展规划 o也没有准确的信息支持农民作出理性的选择 o结果导致经济
林品种单一 o趋同性大 ∀ ¢除认识上的差距以外 o林种配置不科学还有政策和技术原因 ∀国家林业局印发的
5退耕还林还草生态林与经济林认定标准6中 o将南方地区的板栗 !银杏 !核桃 !枇杷等保持水土功能较好的树
种认定为经济林 o而北方地区将这些树种认定为生态林 o人为扩大了经济林比重 ∀还有相当一部分经济林属
于林下种草 !采取生物埂k篱l等水保措施的复合经济林 o都被简单地验收为经济林 ∀ £经济林可以在较短的
时间产生经济收入 o而生态公益林不能进行经营采伐 o没有经济产出 o即使按照公益林给予经济补偿 o其数量
也是很低的 o难以弥补选择收益之间的缺口 o这种现象在较好立地如缓坡开垦地显得更加明显 ~¤对待退耕
还林k草l工程的国家补助政策的稳定性产生疑虑 ∀退耕还林还草粮食和现金补助期限经济林为 x年 o生态
林为 {年 o此后的补助政策如何 o国家未明确 o地方政府和百姓缺乏稳定的预期 ∀对于农民和地方政府来讲 o
执行政策时只注重现实经济利益k朱玉坤 oussul ∀粮食和经济补偿是开展和推进退耕还林最主要的动力 o在
经济林比较效益相对较高的前提下 o最可靠选择是一方面获得利用国家粮食和现金补助 o多营造经济林 o完
成地方的农业结构调整 o为日后国家政策变化作好应变准备 ∀
214 工程建设管理主体责 !权 !利之间冲突 :两头热中间冷
退耕还林是一项复杂的系统工程 o涉及千家万户 o工作量大 ∀规划设计 !建卡到户 !签订合同 !技术指导 !
检查验收 !资料印刷 !宣传 !培训 !会议等必要的工作经费没有来源 ∀加之停止天然林采伐和退耕还林后减少
了地方财政收入 o地方拿不出匹配资金 ∀据不完全统计 o退耕还林每 «°u 工作经费至少 txs元 o有的更高 ∀
国家规定 o退耕地减农业税和定购粮 ~还林还草 ts年内免征农业特产税 ~地方财政农业税等收入减收部分 o
由中央财政以转移支付的方式给予适当补助 ∀但由于退耕还林地区均处于经济欠发达地区 o财政十分困难 o
因此 o对于减免农业税有关政策 o执行情况不平衡 o有的并未执行 o有的又执行过头 ∀退耕还林k草l工程实施
过程中 o由于工程资金结构的矛盾 o形成了/县级党委政府热 o工程主管部门冷 o乡镇党委政府冷 o农民热0的
两头热 !中间冷的现象 ∀之所以出现这一现象 o主要原因有 }≠现行退耕地农业税收减免政策不够合理 o财政
转移支付难以弥补乡镇财政的亏缺 ∀例如重庆市推行农村税费改革后 o全市每 «°u 耕地农业税额为 xxt1ux
元 o加上 us h的农业税附加 o其每 «°u 耕地的农业税总额为 yyt1xs元 ~退耕还林后 o按每 «°u u uxs ®ª粮食的
z h计征农业税 txz1xs元 ∀目前 o国家给予的财政转移约每 «°u tus元 o因此乡镇一级全市平均每 «°u 收农
业税为 uzz1xs元 o较之退耕还林前每 «°u 少收农业税 vss多元 ∀如此一来 o反倒形成/退耕还林任务愈重 o
乡镇财政收入就锐减0的非正常现象 ∀ 工程预算中没有工作经费项目k这在重大工程建设项目中是极为罕
见的l o要求县级政府财政解决 o而多数县级财政困难很大 o导致工作经费无保障 o难以支撑正常的管理工作 o
实际的经济负担转嫁到林业部门 ∀林业部门承担了工程规划编制 !面积丈量 !作业设计 !技术指导 !检查验收
等大量繁重任务 o结果是/退耕还林越多 o林业部门包袱也就越重0 ∀
215 工程区自然社会条件的复杂性与工程实施标准相对单一性之间的矛盾
在工程的区域布局上缺少严密的科学论证 o带有明显的部门利益纷争 ∀退耕还林k草l工程尽管一直强
调因地制宜突出重点的原则 o但是 o总体布局还是带有/一轰而上0/利益均沾0现象 o存在急功近利 !盲目扩大
问题 ∀全国退耕还林k草l的试点示范县应为 tv个省k区 !市l的 tzw个县 o有的地区为搞平衡 o实行/利益均
沾0 o将试点面随意扩大 o退耕县达到了 vtu个 o扩大的比例高达 z| h ∀在试点示范县工程中还存在/面子工
程0 o将本不该列入范围的公路两旁的所有坡耕地统统纳入工程区 o硬性规定一次全部退耕还林k草l ~有些地
方用行政命令 o要求一律种植某一树种 o甚至把价格昂贵的观赏花木也搬上了山 ∀这些做法 o致使该退的坡
耕地退不下来 o不该退的基本农田却退了下来 o导致有的农民失去基本口粮田 o而生态环境却得不到改善 ∀
在利益驱动下 o南方地区退耕规模有不断扩大的趋势 o出现优良缓坡农业用地盲目退耕 o挤占了项目规模 o影
xy 第 x期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议
响生态脆弱地区的工程建设 o也违背了控制水土流失的初衷 ∀西部干旱与半干旱地区尤其是黄土高原地区 o
森林植被稀少 o平均森林覆盖率在全国最低 o环境生态系统异常脆弱 o水土流失非常严重 o应该成为重点治理
区 o而南方地区通过近 us年的生态建设 o水土流失控制被工业污染治理所替代 o森林环境已经不是主要的环
境问题 o林业建设的目标和任务主要是结构调整而非数量增加 ∀
配套荒山造林政策难以实施 ∀在南方地区 o特别是已经完成/灭荒0任务的省区 o如江西 !广东和湖南等
省 o各自相继也承担了退耕还林工程近 tss万 «°u 的任务 o又如何能匹配 t倍的荒山 ‚根据笔者实地了解 o
在南方很多工程县 o即使是安排单一退耕造林任务也是非常困难的 o地方政府和林业局为/找0退耕地而忧愁
不已 ∀为了完成任务 o只有将缓坡地 !传统的农业旱地 o甚至是水稻田一并纳入退耕范围 o少数地方甚至出现
了砍伐现有林分 o/制造0退耕地 ∀在西部省份中 o尤其在西南地区的四川 !重庆等省区 o现有的荒山资源本就
不多 o如四川省现有荒山面积约 vxs万 «°u o其中 o国家批准的/天保0工程十年规划荒山造林 vss万 «°u o剩
余 xs万 «°u 用于退耕还林配套荒山造林 o显然是不够的 ∀在西部湿润地区类似的情况是普遍存在的 ∀不仅
如此 o荒山分布不均匀加大了匹配造林的难度 o一些地方有荒山而无退耕任务 o另一些地方有退耕任务而无
荒山的现象比较普遍 ∀即使在西部干旱省区 o/退一还二0政策执行起来就出现了不少困难 o这些地区荒山面
积远远大于退耕还林面积 o/还二0就显得太少了 o因为只有苗木补助而无粮食和现金补贴 o农民愿意退耕而
不愿意在荒山上造林 o影响了西部地区荒山绿化的速度 ∀而且 o西部干旱地区的所谓荒山实际上是那些不能
为农业利用的土地 o造林同样存在很大的难度 o林木难以成活 o按照国家规定的造林苗木补助政策而无后续
的资金投入 o要成功造林实际上也是不可能的 ∀
资金和物资的补助标准过于笼统 o经济补偿政策缺乏灵活性k徐振华等 oussvl ∀目前的退耕还林还草政
策仅仅在粮食补助上体现了一点地域差异 o如黄河流域 t xss ®ª!长江地区 u uxs ®ªo两者相差 zxs ®ª粮食 o
显然 ozxs ®ª粮食的差异只能代表地域间土地粮食生产力差异的大概水准 o而不能代表长江黄河流域的整体
综合条件差异水平 ∀在南方乃至西南地区 o农民粮食富余充足 o多数被开垦的坡地并不是为了生产粮食 o而
是用于连作栽种西瓜 !芝麻 !油菜 !红薯 !花生等经济作物 o单位面积收入远远高于 u uxs ®ª粮食价值 o而且农
民对退耕粮食实物补助并不感兴趣 o很多人从粮站拿到补助粮以后立即就地卖给粮站 o或者干脆直接从粮站
拿现金 ∀即使在同一个地区 o由于自然条件的差异 o不同地理位置退耕地的粮食生产能力也是有差别的 o采
取同样的计划性补助标准 o退耕地地力条件差 !粮食产量低 !开垦面积大的农户将可能得到更多的实惠 o而开
垦面积少 !地力条件优越 !粮食产量高的农户却因此失去较多的相对经济收益 o这实际上是对农民过去开垦
坡耕地非法行为的一种鼓励k王飞等 oussvl ∀
种苗补助标准不合理 ∀统一的种苗补助标准 o没有考虑苗木成本依树种 !质量 !地区价格差和市场供求
关系变化的实际情况 o不利于提高生态林营造质量 ∀相反 o由于标准固定 o导致选择成本最低的苗木k草种l
和最简单的树种配置造林 o以节省苗木成本 o多数情况下将降低工程质量 ∀同时 o退耕还林的种苗补助费政
策 o是按照种植生态林的标准制定的 o每 «°u 补助 zxs元 o如果种植经济林或林下种草 o种苗费就不够 o欠缺
部分没有来源 ~如果营造生态林 o又有一定的结余 o对于节余部分的使用也没有明确的政策规定 ∀
苗木补助款发放方式处于两难境地 ∀按照国务院国发≈usss uw号文件关于/种苗费补助标准按退耕还
林还草和宜林荒山荒地造林种草每 «°u zxs元计算 o直接发给农民 o自行选择采购种苗0的规定 o各地在操作
上出现了以下问题 }一是工程建设质量得不到保证 ∀受利益驱使 o农民自行采购种苗易造成种苗质量和数量
不符合作业设计要求 ∀二是容易造成林地的破坏 ∀在一些偏远山区 o农民法制意识淡薄 o一旦种苗费到手 o
将会采取上山挖野生苗 o或到近几年新造林地里偷盗树苗等方式获取种苗 ∀三是种苗成本增高 o反而加重了
农民负担 ∀退耕农户零星购苗 o没有数量优势 o苗木单价偏高 o运输成本也加大 o结果事与愿违 ∀四是将种苗
补助费一次性发放给农户后 o第二年以后的补植费用就失去来源 o使造林保存率得不到保证 ∀如果回到由政
府部门统一采购苗木的管理方式 o在一定程度上将有利于克服上述矛盾 o但同时又可能出现垄断经营 !强迫
买卖及其他腐败现象 o甚至还不如执行现行政策的效果好 ∀
植被恢复方式过于单一 ∀退耕还林k草l工程基本上采取人工造林为主的技术政策 o补助对象也主要是
人工造林 o且强调人工新造和重造 ∀但是 o植被恢复难度受不同气候区域不同自然条件的影响 o因而植被恢
复方式和所需经济投入不同 o一般认为 o在热带亚热带湿润工程区 o降水量充沛 o土壤自然肥力较好的地段 o
yy 林 业 科 学 ws卷
植被自然恢复能力强 o停止人为干扰后 o在短期内植被就可自然恢复 ~而干旱和半干旱地区 o除局部地形造成
的水资源有利于乔木生长的条件外 o整体区域环境对木本植物的多样性容量较小 o地面植被自然恢复难度
大 o而草本植物和灌木耐干早 o生命力强 o成活率高 o容易在较短时间内形成低位植被生态群落 ∀从青海省平
安县和陕西省安塞县的退耕还林还草试点情况看 o干旱地区坡地造林树种的选择余地不大 o木本经济树种适
应性差 o成活率极低 o生长慢 o经济效益低下 o栽种沙棘 !柠条等丛生灌木树种以及各种牧草 o其生长情况良
好 o高密度条件下 o成林郁闭速度快 o生态效益明显 o但是经济效益却不高 ∀基于上述自然条件和植被恢复难
度的差异 o在退耕技术方式上 o长江流域和黄河流域也应当有所区别 ∀
配套政策不完善 ∀目前退耕还林还草的基本措施是/退耕还林k草l !封山绿化 !以粮代赈 !个体承包0 o但
存在一些政策不配套问题 o集中表现在 }第一 o对农民的补偿不足 ∀现行政策规定 o农民退耕 s1syz «°u o国家
每年补助 tss ®ª原粮 o补助期为 x年k虽然中央有更长期的考虑 o讲过/ x年不行 {年 o{年不行 ts年0 o但作
为地方政府 o在中央没有明文规定出更长的期限时 o目前只能按 x年向群众进行宣传l ∀从目前的宣传动员
情况来看 o农民感到由于退耕还林而造成的利益损失在两个方面不能得到充分的补偿 ∀一是相对目前的土
地收益而言 tss ®ª的粮食补助偏少 ∀二是对 x年之后的生活保障普遍感到担忧 ∀第二 o相关税费的政策尚
不明确 ∀由于农业税 !农林特产税和作为乡村基层政府主要收入来源的/三提留五统筹0是按照耕地面积征
收的 o而退耕还林后这部分税费是否相应减免 o目前还没有明确的说法 o因此在这个问题上地方政府面临着
一个两难选择 ∀即如果不作减免 o显然将在相当程度上加重农民的负担 ~如果予以减免 o又得不到替代的财
政来源 ∀第三 o对植树种草所需的必要配套投入考虑不足 ∀由于西北地区气候干旱 o如果想要使栽种的林草
能够成活并发挥实效 o就必须在退耕还林k草l的同时配套相应的灌溉工程 o因而也就需要相应的资金投入 ∀
但目前的有关政策对此尚未有明确的安排 ∀
216 对灌木林地 !草地保护政策上的偏差
我国西部地区尚有大面积的坡度在 uxβ以上的灌木林地和草地长期遭受山羊等牲口的践踏和过度啃食 o
致使草场难以自然恢复 o灌木大量死亡 o水土保持功能严重削弱 o成为长江 !黄河流域水土流失的重要原因之
一 ∀一段时间以来 o退耕还林k草l工程政策的注意力过分地集中在对无林开垦地的生态恢复 o相对忽视了对
现有疏林地 !灌木林地和山草地的保护和投入 ∀尽管如此 o在西部部分省区地方政府自行在坡耕地实施退耕
还林k草l工程的同时 o推行/休牧还林k草l0工程 o宣布禁止山羊上山放牧 o以保护山草和木本植被免受践踏
和啃食 ∀另一方面 o引进小尾寒羊 o改放养为圈养 ∀但是 o效果并不理想 ∀尽管政府三令五申 o羊群上山的情
况屡禁不止 ∀从陕西省的调查中发现 o出现上述现象的原因主要有 w个方面 }≠山羊上山放养的成本低 o天
然草料的质量好 o有利于山羊长膘 ~而圈养需要固定舍施 o增加开支 o人工割草费时费力 ∀ 小尾寒羊的圈养
技术培训缺乏 o技术没有保障 o致使圈养羊生长慢 o易发病 o圈养所需要的启动资金没有来源 ∀ ≈当地农民比
较贫困 o经济来源主要依靠养羊 o当地其他的经济收入渠道如蔬菜种植 !土特产开发等还没有形成规模 o农民
没有新的收入来源 o实施退耕还林k草l工程并没有将/退牧0作为政策补偿的范围 o禁牧政策反而减少了他们
的短期经济收入 ∀ …地方政府决策失误 o缺少科学的调查论证 o就贸然决策 o以行政手段强行推行 o个别地方
还强迫农民贷款搞规模养羊 o以树立典型 o失败以后 o农民的经济损失不能达到合理补偿 o挫伤了农民/退牧0
的积极性 ∀
从实际情况来看 o我国政策法律对陡坡草地和灌木林地实质保护是不够的 ∀调查表明 o青海 !甘肃等西
部省份大量的陡坡草地的土地利用性质不够明确 o既不是农业用地 !也不是草原 o更不是林业用地 o通常按照
5土地管理法6规定的/未利用地0进行权属确认 o且仅仅确认了集体或国有权属性质 o对土地用途没有明确具
体的规定 o一般按照/四荒0的荒草荒坡对待 o保护严重不足 o近乎任意开发利用状态 ∀在此种背景下 o地方政
府实施退牧政策即缺少法律基础 o又缺少中央政府的财政支持 o注定是难以成功的 ∀
v 建立和完善退耕还林k草l工程政策的优化建议
311 完善多元化的退耕还林(草)技术模式 ,适当细化工程补助标准
基于自然和社会经济条件的差异 o在具体退耕技术模式上需要有所区别 o相应的退耕补助标准 !补助方
式上也得体现差异 ∀在长江流域地区 o根据不同的立地条件 o可以考虑将退耕还林k草l工程区划分为完全天
zy 第 x期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议
然恢复退耕类型区和人工辅助天然恢复退耕类型区 ∀前一个类型区的特点是坡耕地独立地块面积不大 o呈
破碎镶嵌状分布 o在这些地段实行封山休耕 o充分利用自然力 o全面封育 o只补助现金 o停止补助生态公益林
营造用的种苗资金和粮食 ~后一个类型区的特点是坡耕地大面积集中连片 o可以采取人工栽种经济林或实行
飞机播种造林结合严格的封山育林措施恢复生态林 ∀对于栽种经济林的地段 o应当停止现金补助 o只补助粮
食 ∀在黄河流域干旱和半干旱地区 o普遍实施人工恢复植被和封育结合的生态重建技术措施 o全面提高苗木
补助标准 !粮食补助数量 !延长补助年限 !增加困难立地造林未成林地的灌溉费用 o增加有林地的封山育林护
林费用 o集中中央财政转移支付资金 o重点解决西部贫困财政减少问题 o所匹配的荒山造林也纳入退耕还林
k草l工程范围 o给予同等标准的补助 ∀通过这些政策措施 o提高西部地区退耕还林工程建设单位面积投入水
平 o弥补区域自然条件的亏缺 o提高群众积极性 o扩大退耕规模 o加快黄土高原水土治理速度 o提高工程建设
质量 ∀在保持全国退耕还林k草l工程总计划规模的前提下 o缩减南方地区退耕还林k草l规模 o将计划规模集
中于西北地区 o特别是黄土高原地区 o力争在不太长的时期内 o将西部地区能够退耕和荒山造林的土地全部
栽上树种上草 ∀与此同时 o根据社会经济发展的水平 o适当调整退耕还林还草的补助政策 o逐年提高补助标
准 o以保持工程区人民生活水平的稳定提高 ∀
312 正确理解生态优先的政策精神 ,全面认识经济林的复合效益 ,确立灵活的经济林比例控制政策
目前实施经济林比例控制政策只是区域平均控制标准 o在具体实施中应当坚持因地制宜 o需根据具体立
地条件确定具体地块 !地段乃至区域的树种林种控制比例 o不能一刀切 ∀从技术层面上分析 o退耕还林政策
规定的经济林与生态林的比例并不是很科学 o在对经济林概念的界定上与5森林法6的规定相互冲突 ∀这是
因为 }一是两者的划分标准和角度不同 ∀经济林是从林种角度来划分的 o而生态林是从分类经营的角度来划
分的 ∀二是现行退耕还林政策中对经济林的认定标准与5森林法6的规定不一致 ∀ 5森林法6第四条中规定 }
/经济林 }以生产果品 o食用油料 !饮料 !调料 o工业原料和药材等为主要目的的林木0 ∀可见 o5森林法6对经济
林的认定是以培育目的来划分的 ∀而现行的退耕还林政策文件和国家进行检查验收时却是按树种来划分
的 o且同一个树种 o如枇杷 o在我国北方地区划为生态林 o在南方划为经济林 ∀其实 o像枇杷这样的常绿阔叶
树种 o以及南方竹林 o本身就具有很好的生态效益 o同时又具有很好的经济效益 o是作为生态造林树种来使
用 o还是作为经济林木来发展 o不是取决于该树种本身 o而是取决于培育目的 ∀因此 o建议在具体的操作过程
中 o应以县或市 !州为单位进行总体控制 o对适宜发展经济林的地方应适当放宽对经济林的限制 ~对经济林的
认定标准 o南方与北方标准应统一 o且应和5森林法6的规定相一致 o按培育目的而不应按树种来划分 ∀
313 明确西部地区以草为主的退耕还草基本政策 ,矫正以林代草的错误做法
黄土高原半干旱区的气候特点与历史变迁决定了其顶极群落是草原植被 o而不是森林 ∀这是该区的环
境条件所决定的 o也是历史演变的结果 o同时也被多年造林不见林的教训所反证 ∀根据生态效益与经济效益
的综合指标 o黄土高原半干旱区的最佳水土保持系统当属草地系统 ∀如果在干旱地区不合理植树 o尤其是高
密度植树 o反而会使土壤日益缺水 o久而久之沙化严重 o原来的树也会死掉 ∀所以在干旱地区造林不但不能
涵养水源 o还会增加深层土壤的干旱 o越造越干旱 o起不到预期的保水作用 ∀另据研究 o森林的覆盖率在
vs h以上时才能有增加降水的作用 o而在干旱地区 o要让 trv的土地都长起森林是不可能的 ∀科学研究表
明 o直径小于 s1t°°的植物根系保持水土能力最强 ∀如内蒙古的一些地区 o都是种草固土 o退沙还田 ∀草不
仅是畜牧业基础 o也是生态环境建设中的重要组成部分 o在生态环境脆弱和恶化地区 o种草尤为迫切 o这些地
区只能先种草 o恢复植被 o才能进一步综合治理k周普生等 ousssl ∀但是 o由于我们长期对草业不甚重视 o没
有充分认识草地的生态功能 o草原科学研究滞后 ∀
314 完善草地和灌木管理的政策法律制度 ,实施/退牧还草(林)0工程
应当依5森林法6和其他有关法律规定k如土地法 !水土保持法 !防沙治沙法l的规定 o依法确定陡坡草地
和灌木林地的权属 o明确土地的用途 ∀应当尽快确定陡坡草地和灌木林地的生态利用性质 o纳入生态治理总
体规划 o并且鉴于半干旱地区植物群落演替的规律 o灌木植物资源将可能成为草地植被的组成部分 o而灌木
林地k郁闭度 s1u以上l仍然属于林地范畴 o同时从有利于对草地灌木资源的法律保护出发 o可以将坡度 txβ
以上荒山草地直接纳入林业用地范畴 o作为生态公益林建设用地 o接受5森林法6及其相关行政法规的调整 o
并实行总量控制 o这样更有利于保护 ∀其次 o建立草地灌木林地个人经营管护机制 ∀在西部地区 o灌木林地
{y 林 业 科 学 ws卷
和草地经营管理权一般只落实到村集体k有的根本没有落实l o没有落实到农民个人 o因此草地或林地的利用
状况与农民的切身经济利益脱离 o这也是造成无序放牧 !滥牧的重要原因 ∀由此 o需要依据5农业法6和5森林
法6有关土地使用权流转的法律规定 o进一步细化土地经营管理主体 o将陡坡退牧还林还草责任落实到集体
和个人 o使其责 !权 !利相统一 o为实施退牧还草k林l工程的实施奠定权属基础 ∀再次 o加快西部干旱半干旱
地区草地和灌木林地保护的立法进程 ∀长期以来 o我国关于陡坡草地和灌木林地保护的法律法规还非常薄
弱 o使得陡坡草地和灌木林地的管理处于无法可依的尴尬境地 ∀
当前需要采取如下措施 o控制灌木草地管理失控的局面 }≠在传统牧区的未经人工开垦的陡坡草地和灌
木林地 o严格控制牲口上山放养 ~核定禁牧区内的常年放牧数量或草地和灌木林地面积 o确定畜牧业平均
收入 o给予农民个人或集体以现金补助 ~≈对于地方财政减收部分由中央财政通过转移支付补助 ~…鼓励舍
饲养羊或草地轮牧 o国家在财政 !信贷方面k如加大农村畜牧业小额信贷力度l予以支持 ~ 利用现有农业技
术服务体系 o强化技术培训 o特别是农民畜牧业养殖技术培训 o国家加大资金支持力度 ~¡在国家投入护林
k草l资金的同时 o建立严格的林草管护制度 o加大对违法放牧行为的打击力度 ~¢确立封山育树k草l为主的
技术政策 o而不提倡大规模人工种树种草的做法 o这样一方面可以大量节省成本 o另一方面又可以起到良好
的生态效果 ∀这方面青海平安县有比较成功的例子 o该县在禁牧实验区内采取严格封育的措施 o禁止牲口进
入实验地 ov年时间实验区内的草本植物全面恢复 o基本上达到了/水不出沟 o泥不出川0的良好生态效果 o当
地百姓再也不会受到/房子被冲倒 o庄稼被冲走0的生态灾难 ∀
315 建立稳定而完善的工程管理长效政策机制 ,保护和提高退耕农户的经济利益 ,巩固退耕成果
退耕还林还草政策中缺乏森林 !草地的管护专项财政预算和管护组织形式的规定 o资金预算中缺少间接
管理费用预算 o以及资金和物资补助的期限不明确 o一定程度上影响了工程项目质量 o并对工程成果的巩固
构成威胁 ∀为此 o需要从以下几个方面予以改进 }一是适当延长粮钱补助年限 ∀对生态林的补助 tx ∗ us年 o
经济林的补助 ts ∗ tx年 ~二是尽快建立和完善西部地区退耕还林k草l和退牧还草k林l工程建成区的生态效
益补偿制度 o完善西部区域生态补偿机制 o支持生态建设工程后续管理对资金的持续要求k张力小等 oussu ~
杜万平 ousstl ~三是实行/三个结合0 o把现有退耕还林活动与农业产业结构调整相结合 o与林种 !树种结构调
整相结合 o与农民脱贫致富奔小康相结合 o同时 o积极探索林草 !林竹纸 !林业与旅游等结合的退耕还林模式 o
解决国家补助停止后 o退耕还林成果巩固的问题 ~四是要按照5森林法6和5退耕还林条例6的规定 o对生态林
应允许进行抚育 !更新性质的采伐 o这样才有利于林木生长和林分结构的调整 o同时也可使农民有一定的收
入 ~对用材林应允许按有关规定予以采伐利用 o使退耕农户获得一定的收入 ~五是明确管护经费 ∀现有退耕
还林政策只有造林方面的费用 o而无管护经费 ∀据调查了解 o国家 !地方 !农户三者的利益目标实际上是各不
相同的 o/国家要生态 o地方要发展 o农户要钱粮0 o在这种情况下 o农户不会为了那几亩退耕还林地而专门留
人管护 o而要外出打工或开辟其它增收路子 o这样 o几年后 o国家投巨资希望得到的林子 o将会因农户疏于管
护 o而被牛羊践踏 !森林火灾 !病虫害等毁于一旦 ∀因此 o建议将现行政策规定的医疗教育现金补助费 us元
中明确规定其中 x元为管护费 o由当地农村集体经济组织采取业主承包 !办乡村林场等形式 o聘请专人进行
集中管护 o以确保退耕还林成果的巩固 ∀基于管护的异常重要性 o应当随着退耕还林还草规模的扩大 o相应
增加森林管理资金的投入 o适当扩大基层林业机构的规模和数量 o建立一个以法律保护为基础 o物质利益驱
动为动力 o有林业行政管理部门 !乡镇政府 !村民委员会以及林农个人参与的森林管护网络 ∀除此之外 o还需
要进一步完善退耕还林k草l工程的投资结构 o在整个投资预算中 o增加间接费用的支出项目 o比例可以控制
在项目投资比例的 t h ∗ v h o专门用于工程项目的规划设计 !论证和检查验收以及管理信息系统的建设 o经
费由工程区林业部门统一使用 o以保证工程管理的质量 ∀
316 完善和配套农业发展政策
粮食和经济收入问题是西部生态问题的社会经济根源 o依靠基本农田 o解决粮食稳定生产问题是生态环
境建设的突破口k卢良恕 ousstl ∀退耕还林还草工程建成后 o全国粮食种植面积将有比较大幅度的减少 o区
域粮食缺口将进一步加大 o全国粮食生产总量也将受到影响 o粮食区域调剂能力在一定程度上被削弱 ∀除此
之外 o国家平均每年需要拿出约 tss ∗ txs亿 ®ª粮食用于补贴 o粮食生产的任务随之加重 ∀从长远计 o退耕
还林还草工程区除了调入补助粮食外 o还必须坚持/立足区域 o基本自给 !适当调剂 o优化结构0的基本原则 o
|y 第 x期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议
实现区域粮食的基本自给 ∀为此 o必须加强工程区粮食生产能力建设 o制定一系列政策 o鼓励农业的发展 o提
高川地粮食产量 o巩固退耕还林成果k秦日才等 ousstl o具体包括 }低产农业基本农田k川地 !缓坡耕地l高产
改造计划 !高效农业发展规划 !农业水利配套工程计划 !环境可承载的畜牧业发展规划 o以及配套的农业政策
信贷支持政策 ∀
317 合理规划 ,制定激励政策 ,促进退耕还林(草)工程延伸产业的持续发展
退耕还林k草l工程是一项生态工程 o同时也是一项发展农村经济 o缓解区域贫困的生态经济工程 ∀随着
退耕还林还草工程的完全实现 o中两部近 w1s亿 «°u 的坡耕地退出单纯农业用地的范畴 o其中有约 us h的坡
耕地将种上经济果木林和牧草 o新增经济林和牧草面积可望达到 s1yz亿 «°u ∀如何提高经济林和草资源的
经营水平和经济效益 o关键要进行合理的规划 o建立林草业基地 o提高西部地区农业现代集约经营水平k卢良
恕 ousstl ∀从西部情况看 o无论从生态角度还是从经济角度 o都应当以退耕为主 o建设林草业基地 ∀基地是
产业发展的依托 ∀在起步阶段要依靠政府的力量 o通过市场调研来选择和确定产业方向 o以便形成产业规
模 o随后需要政府的资金扶持 o具体来说就是提供补助粮食 !供应优质草籽和经济林苗木 o保障农民退耕后没
有后顾之忧 o并确保品种优良 o为建设优质林草基地打好基础 ∀更为重要的是要合理布局 ∀通过合理的规
划 o使退耕还林还草实现相对的集中连片 o方便加工 !运销 ~配套建设必要的交通 !水电等基础设施和技术服
务体系 ~积极发展龙头企业 ∀大规模的林草产业基地 o必须依靠以加工和运销为主的龙头企业 o实行产业化
经营k卢良恕 ousstl ∀
318 切实减轻农民负担 ,加大中央对西部地区财政转移支付力度
退耕还林还草实施初期 o经济效益和生态效益还没有形成 ∀退耕还林还草过程中有关部门尽量减免农
民开发 !经营等方面的税费 o减轻农民负担 o为农民创造一个宽松和谐的开发环境 ∀ussw年开始 o我国将要
在 x年时间内逐步降低农业税收 o最终取消农业税 ∀建议在退耕还林k草l工程中优先试点这项政策 o不仅要
取消针对退耕地的农业税 o而且退耕还林k草l工程建成后农民经营林草的经济收入 o也实行税费全免政策 ∀
除此之外 o还应当将西部地区所有的退耕还林k草l的林地和草地 o统一纳入生态效益补偿资金的补助范围 o
这样有利于建立西部地区生态建设和保护的长效机制 ∀另外 o为了增加农民收入 o减少人口过多对生态保护
的压力 o需要加强生态人口转移的步伐 o而劳务输出是贫困地区农民脱贫致富的有效途径 ∀在实施退耕还林
还草工程中 o继续抓好劳务输出 o同时积极引导 !鼓励 !扶持发展二 !三产业 o使剩余劳动力转移到非农产业就
业 ∀退耕后有许多农民脱离种植业 o可以利用剩余劳动力扩大养殖业 o根据不同区域 !不同群体 o重点引导培
育专业村 !规模化养殖 o走一户带多户 o多户带全村 o一村带多村的小规模 !大群体的畜牧业养殖产业化之路 o
提高农民收入 ∀这也是解决退耕后农民生产生活出路 !巩固退耕还林还草工程成果的重要途径 ∀
参 考 文 献
杜万平 q完善西部地区生态补偿机制的建议 q中国人口 !资源与环境 ousst otukvl }tt| p tus
卢良恕 q西部大开发与现代集约持续农业 q中国人口 !资源与环境 ousst ottktl }xs p xw
秦日才 o杨旭东 o童章舜 q试论退耕还林工程中的两大关系 q林业经济 ousst okul }ts p tv
王 飞 o李 锐 q退耕还林k草l政策问题与建议 ) ) ) 陕西省安塞县退耕还林k草l试点调查分析 q西北农林科技大学学报k社会科学版l oussv ov
ktl }yt p yx
徐振华 o张均营 q退耕还林可持续发展的系统思考 q水土保持学报 oussv otzktl }wt p w|
张力小 o何 英 q西部大开发退耕还林k草l的政策有效性评析 q林业科学 oussu ov{ktl }tvs p tvx
张 蕾 q西部开发实施的林业政策评价 q西北林学院学报 oussv ot{ktl }x| p yu
周普生 o陈崇贵 q西北地区退耕应优先还草 q中国农村经济 ousss outktsl }ts p tw
周宏春 q西部大开发要走可持续发展道路 q中国人口 ousss otskul }wv p wx
朱玉坤 q完善退耕还林k草l政策措施之我见 q攀登 oussu outkwl }yy p zs
sz 林 业 科 学 ws卷