全 文 ：第 wv卷 第 t期
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林 业 科 学
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退耕还林k草l工程生态补偿机制研究
孔凡斌
k江西财经大学资源与环境管理学院 南昌 vvssvul
摘 要 } 回顾和分析生态补偿机制的理论基础及研究进展 o剖析退耕还林k草l工程主要经济政策 !成本结构和补
偿现状 o指出当前补助政策存在的问题及其原因 ~从补偿主体 !补偿对象 !补偿标准 !补偿期限以及补偿资金筹措等
几个方面探索建立我国退耕还林k草l生态补偿机制的可能途径 ~提出建立退耕还林k草l工程生态补偿法律机制的
重要性和具体措施 ∀
关键词 } 退耕还林k草l工程 ~生态补偿 ~机制
中图分类号 }ƒvuy1us 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kusszlst p ss|x p sz
收稿日期 }ussy p st p tu ∀
基金项目 }国家社会科学基金ksx…≠sy|l o国家教育部人文社会科学基金ksv⁄{wsssvl部分内容 ∀
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退耕还林k草l工程是我国在 us世纪末实施的一项宏大工程 o也是六大林业重点工程中涉及面最广 !投
资额最大 !政策性最强的一项生态建设工程 ∀工程共涉及 ux个省k区 !市l的 t {ss多个县 !v sss多万农户 !
t1u亿农民 ∀从 ussw年开始 o退耕还林k草l工程进入了成果巩固阶段 ∀当前 o运用市场经济法则和政府公共
财政理论 o建立符合中国国情 !林情的生态补偿机制 o是协调国家 !地方和广大农民三者之间的利益关系 o调
动和保护工程建设主体积极性 o提高工程质量 o巩固退耕还林k草l工程成果 o保持工程健康持续发展的重要
步骤 ∀生态补偿机制研究已是世界上生态环境建设领域研究的热点和难点问题 ∀在退耕还林k草l工程实施
过程中 o退耕农户和地方政府所蒙受的利益损失是客观存在的 o而且经过 z年的建设 o工程区内一些地区和
退耕农户自我经济发展能力还没有完全建立起来 o尤其是替代产业的发展还处于投入阶段 o经济效益规模仍
未见显现 ∀随着国家政策规定的经济最大补助期限kx ∗ {年l的临近 o建立对退耕还林k草l地区合理的利益
补偿机制 o已成为一项紧迫的工作 ∀在保证国家宏观生态利益的前提下 o如何有效解决工程实施过程中带来
的区域局部和相关群体的经济利益失衡及利益长期维持问题 o在某种程度上可以说是决定退耕还林工程
k草l成果巩固与否的关键 ∀本文重点从保护县域和退耕农户合理利益的角度 o系统分析和思考退耕还林
k草l工程生态利益补偿机制理论和方法 o以期为我国建立相应的生态补偿政策法律制度提供些许思路 ∀
t 退耕还林k草l工程生态补偿经济理论依据及研究进展
111 经济理论基础
退耕还林k草l工程经济补偿机制的研究首先需要依托相应的经济理论支撑 ∀生态补偿机制就是通过一
定的政策手段实行生态保护外部性的内部化 o让生态保护成果的/受益者0支付相应的费用 o而生态产品的供
给者获得合理费用 ∀就是要通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的/搭便车0现象 o激励
公共产品的足额提供 ∀同时 o通过制度创新解决好生态投资者的合理回报 o激励人们从事生态保护投资并使
生态资本增殖 ∀上述思想主要起源于三大经济学流派 o即新古典经济学的外部效应理论 !微观经济学的公共
产品理论和生态资本理论 o同时结合了现代可持续发展理论的公平价值观 ∀
t1t1t 外部效应理论 t{|s年 o马歇尔在其5经济学原理6一书中将外部经济定义为 }/某些类型的产业发展
和扩张是由于外部经济降低了产业内的厂商的成本曲线0k朱志泰 ot|{tl ∀这种现象对于厂商而言是一种正
外部性 ∀马歇尔对外部经济概念的发现和阐述 o为公共经济领域中新的理论原理发展奠定了基础 ∀
新古典经济学认为 }在完全竞争的市场条件下 o社会边际成本与私人边际成本相等 o社会边际收益与私
人边际收益相等 o从而可以实现资源配置的帕累托最优 ∀但是在现实中 o由于外部性等因素的存在往往使上
述情况很难出现 ∀庇古认为 o社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时 o不能靠在合约中规定补偿办法
予以解决k郑秉文 ot||ul ∀这就必须依靠外部力量 o即政府干预加以解决 ∀当它们不相等时 o政府可以通过
税收与补贴等经济干预手段使边际税率k边际补贴l等于外部边际成本k边际外部收益l o使外部性/内部化0 ∀
通过征税和补贴 o实现私人最优与社会最优的一致 ∀外部效应理论在生态保护领域已经得到广泛的应用 o例
如排污收费制度 !生态公益林补助等就分别是征税手段和补贴手段的应用 ∀相对而言 o对负外部性的征收手
段用得多一些 o而对正外部性的补贴用得少一些 ∀但是 o在协调生态环境建设工程利益关系时 o为了激励人
们从事具有正外部性的生态保护行为 o补偿机制就是必不可少的选择 ∀
t1t1u 公共产品理论 按照微观经济学理论 o社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类 ∀一般认为 o
公共产品的严格定义是保罗#萨缪尔森等kussul给出的 ∀按他的定义 o纯粹的公共产品是指这样一种产品 o
即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少 ∀与私人产品相比较 o纯粹的公共产品具有 u个
基本特征 }非竞争性和非排他性 ∀如果一种资源的所有权没有排他功能 o那么就会导致公共资源的过度使
用 o最终使全体成员的利益受损 o即出现了/搭便车0现象 ∀作为公共产品的生态产品 o由于消费中的非竞争
性往往导致/公地的悲剧0 ) ) ) 过度使用 o由于消费中的非排他性往往导致/搭便车0心理 ) ) ) 供给不足 ∀政
府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一 o但不是惟一的机制 ∀如果通过制度创新让受益者付费 o
让公共产品的供给者得到合理经济回报 o那么 o生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励 ∀
t1t1v 生态资本理论 生态资本主要包括 }能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源 o即自然资
源总量k可更新的和不可更新的l和环境销纳并转化废物的能力k环境的自净能力l ~自然资源k及环境l的质
量变化和再生量变化 o即生态潜力 ~生态环境质量 o这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子
为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源 ∀随着人类对生存环境质量要求的提高 o生态系统的整体性
就越重要 o而生态资本存量的增加在经济发展中的作用也日益显著 ∀随着生态产品稀缺性的日益突现 o人们
意识到 o不能只向自然索取 o而要投资于自然 ∀但是 o如果随着生态资本的增值 o而生态投资者不能得到相应
的回报 o社会从事这种/公益事业0的长期积极性性就不可能坚持 ∀
此外 o依据可持续发展理论的公平 !公正原则和/谁污染谁赔偿 o谁受益谁补偿0的原则 o生态补偿一般分
为代际补偿与代内补偿 o国家和地区之间的补偿以及区域之间的补偿 v个层次 ∀代内补偿包括国家和地区
之间的补偿以及不同区域之间的补偿 ∀国家和地区之间的生态补偿是一种国际补偿 ∀区域之间的生态补
偿 o由于区域间的差异性和社会经济发展的不平衡 o对生态资源的利用程度也有很大差异 o受益地区应向保
护地区做出补偿 ∀这也是目前国内外学术界展开探讨的一个重要领域 ∀
112 生态补偿机制问题研究及实践进展
自 t||{年我国相继启动天然林保护 !退耕还林等重大生态建设工程以来 o国内外学者针对生态建设工
程/投入高 !周期长 !范围广 !见效慢0的特点 o对生态补偿机制的研究主要着眼于流域生态补偿机制和森林生
态补偿机制k杨巧红 oussyl ∀国外对生态补偿机制的建设已逐步制度化 !法律化 ∀如日本 !美国 !法国 !巴西 !
哥斯达黎加等国都分别在不同的自然资源保护领域建立了相应政府补偿法律制度 o通过政府预算 !开征特别
用途税及发行债券等 v种主要方式开辟生态补偿资金来源渠道 ~还有一些国家通过对污染者和受益者收费
来积累资金用于生态环境建设和流域管理k杨巧红 oussyl ∀
生态补偿机制问题涉及到公共管理的各个层面和各个领域 o关系复杂 o头绪繁多 o目前这方面的研究基
础薄弱 ∀研究的难点是补偿标准确定 !补偿资金来源 !被补偿者识别及补偿的生态成本 !生态效益和生态利
润的界定等 o而且生态补偿机制建立需要相关领域 !相关学科的支持 ∀例如 o生态税的开征离不开对我国财
政体制的研究 o核算生态补偿成本与效益需要开展生态会计的研究 ∀而影响生态补偿机制建立的关键是相
y| 林 业 科 学 wv卷
关法律的保障 o因为生态补偿实质上涉及到资金再分配和财政再分配的问题 o有可能影响既得利益者的利
益 o没有法律作为后盾 o具体实践工作很难实现k杨巧红 oussyl ∀迄今为止 o我国还没有一套严密的可操作的
具体办法出台 ∀关于退耕还林k草l工程生态补机制偿 o亟须要做的是制定出关于延续生态补偿政策 o以接续
现有的生态工程建设补助政策 o确保生态建设工程的连续性和稳定性k支玲等 ousswl ∀
我国在生态补偿方面也进行了有益的尝试k孔凡斌 oussvl }t||{年5森林法6修正案中提出 o国家设立森
林生态效益补偿基金 o用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源 !林木的营造 !抚育 !保护和管
理 ~usss年 t月 u|日发布实施的5中华人民共和国森林法实施条例6第 tx条又规定/防护林和特种用途林的
经营者 o有获得森林生态效益补偿的权利0 o从而使森林生产经营者获取补偿的权利法定化 ~但是 o没有明确
规定补偿措施 !补偿范围 !补偿数量等 ~usst年国家在 tt个省区的 y{x县k单位l和 uw个国家级自然保护区
实行生态效益补助资金试点 o把补助资金纳入到国家每年的公共财政预算内 ∀天然林资源保护工程 !退耕还
林工程和防沙治沙工程对公益林的营造和管护进行财政投入 o但是这些财政投入仅仅是生态补助 o还不能算
是生态补偿 ∀ussw年 ts月召开的/生态环境效益补偿政策和国际经验研讨会0上 o专家建议我国以法律形式
把 vs h的森林划为生态公益林 o建立相应的森林生态效益补偿资金政策 o并将其纳入国家公共财政预算 ∀
u 现行退耕还林k草l工程经济政策分析
211 退耕还林(草)工程主要经济政策
5国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见6明确规定 }/国家无偿向退耕户提供粮食 !现金 !
种苗的补助政策0 o/每亩退耕地每年补助粮食k原粮l的标准 o长江上游地区为 vss斤 o黄河中上游地区为 uss
斤0 o从 ussw年开始 o粮食补助改为现金补助 o按照每千克 t1w元折算 o直接发放给退耕农户 ~/水土流失严重
的地区 o需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的 o应相应提高补助标准0 ~/为鼓励农民退耕还林还草 o并考
虑到农民日常生活需要 o国家在一定时期内可给予现金的补助 ∀现金补助标准按退耕面积每年每亩 us元计
算0 ∀ /对应税的退耕地 o自退耕当年起 o对补助粮达到原收益水平的 o国家扣除农业税部分后再将补助发给
农民 ~停止粮食补助时 o不再对退耕地征收农业税 ∀0 5退耕还林条例6规定 }/退耕还林的县k市l农业税收因
灾减收部分 o由上级财政以转移支付的方式给予适当补助 ~确有困难的 o经国务院批准 o由中央财政以转移支
付的方式给予适当补助 ∀0
212 退耕还林(草)工程经济政策成本补偿分析
从资金性质上看 o退耕还林k草l工程资金投入是一种政府补助 o补助的对象主要是退耕农户或承包经营
户 o补助构成主要是直接成本 !少量的间接成本 o而机会成本几乎没有纳入补助 ∀农民在退耕还林k草l中的
直接成本包括因退耕而造成的钱粮损失和还林k草l中必须支付的种苗费 !管护费及劳动力成本等 ∀间接成
本主要是中央政府补助给地方政府的数量有限的前期工作经费 o以及退耕造成的地方政府农业税大部分损
失 o通过中央财政转移支付予以解决 ∀
从直接成本的弥补看 o直接成本的弥补是不足的 o主要体现在以下几个方面 }一是单位面积的补助标准
整体偏低 o尤其是种苗补助标准难以满足营造高质量的林分要求 ∀这一情况在西部工程区比较普遍 ∀西部
干旱地区 o自然条件恶劣 o人工造林难度大 o造林成活难 o需要多次补植才有可能达到质量标准 o苗木费用开
支大k李世东 oussw ~孔凡斌 ousswl ∀据西北地区有关部门测算 o如果栽种树种为乔木 o则需苗木费每千米约
w xss元 o灌木需约 t xss元 o即使是种草也需要种籽费 t sxs ∗ t uss元k杨卫军等 oussxl ~长江流域退耕还林
苗木费平均在 t uss ∗ t vxs元之间 o苗木经费缺口之大难以保证造林营林质量 ~西南地区高寒山区与干旱河
谷地区 o育苗周期较长 o成本投入也高k沈茂英等 ousstl ~宜林荒山立地条件差 o造林成活难度很大 o对苗木数
量和质量要求也高k李世东 ousswl ∀二是林木管护成本投入没有保障 ∀粮食 !现金补助到期后 o生态林统一
管护没有资金来源 o而且按照现行的政策规定 o生态林无经营收入 o补偿机制尚未建立 o群众得不到经济利
益 o管护问题突出 ∀三是退耕还林工作量繁大 o直接成本中没有管理经费 o地方政府承担了巨大的财政支出
压力 o在贫困地区这一情况尤其突出 ∀
从间接成本的弥补来看 o弥补不足的问题比较复杂 o但总体弥补不足是客观事实 }其一 o退耕还林k草l工
程主要目的是改变土地农业经济用途为林业生态用途 o对退耕农户的经营利润损失并没有进行弥补 ∀实际
上是农户直接承担了这部分的成本 ∀当然 o在西部地多人少的工程区 o退耕土地粮食生产力低 o国家的粮食
z| 第 t期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程生态补偿机制研究
补贴价值高于粮食产值时 o农户所承担的间接成本直接转变为间接收益 ∀例如奉国强kusssl对陕西省略阳
县鱼洞子乡关地门村和李家坪村 uyt户农民做详细调查后得出 }农民种粮食每亩每年收入只相当于约 |x ®ª
粮食 ∀按国家的政策 o每亩每年应补助 txs ®ª粮食 ∀对当地的农民来说 o退耕以后 o他们不仅人均粮食水平
不会下降 o而且还能节约劳动和种子 !化肥等生产资料的投入 ∀在这一地区 o国家补助标准远高于当地实际
收入水平 o从而激发了退耕还林积极性 o但同时又产生了区域和农户收益差异 o导致了新的不公平 ~而在西南
地区 o地少人多 o土地耕作指数大 o农户农地经营收入远大于国家粮食补贴价值 o农民承担了较多的间接成
本 ∀就云南情况看k刘照光等 ousssl o高海拔 !气候冷凉山区基本上可以弥补退耕地损失 o而昭通等地海拔
低 !人多地少的山区则明显不够 o这些地区由于耕作相对精细 o粮食单产一般超过 txs ®ªo退耕后的补助不足
以弥补损失 o同时 o村民们在坡地里间作套种南瓜 !薯类 !葵花籽等作物经济损失没有计算到粮食产量中去 o
这部分损失无法弥补 ∀沈茂英等kusstl对四川省汶川县高店村 yy户 tz1v «°u 退耕还林情况实地调查后得
出 }每户退耕面积不等 o地块质量差别较大 o同时农户的经济发展也各不相同 o因而 o很难一概而论地说退耕
还林减少的收入水平影响了农户生活 ∀值得关注的是 o从 ussw年开始 o国家对粮食生产的/一免三补0政策 o
以及粮食收购价格的恢复性增长 o无疑增加单位耕地粮食作物的经济产出水平 o一定程度上减少退耕农户相
对经济收入 o削弱了粮食补助政策激励效果 o增加了退耕还林造林和后期维护的难度k孔凡斌 oussyl ∀其二 o
退耕还林k草l工程收益在一定程度上具有区域性特征 o因此对于与退耕地区的相关产业和农户的收入损失
不予弥补 o尤其是农民依托农地生产粮食 !经济作物 !蔬菜以及发展家庭养殖业和简单加工业 o如养猪 !养羊 !
养鱼 !粮食加工 !副食品加工等经营收入没有纳入补助范围 ∀据四川省社科院课题组kusssl调查 o该省天全
县退耕还林导致农户油料种植面积和产量减少 xs h以上 o有 wu h的农产减少了生猪饲养数量 ∀如果不在政
策上适当给予农民经济上的补偿 o要调动农户参与退耕还林管护的积极性将十分困难 ∀其三 o管理成本的缺
失 o预算弱化 ∀中央政府现有补助远不足以补偿地方政府退耕还林的执行成本 o对地方政府而言缺乏退耕还
林的经济激励 ∀陕西省延长县k贫困县l截止至 ussu年初 o林业部门已累计支出检查验收费 ww万元 o资料费
tt万元 o培训等其他费用 ts万元 ~甘肃省临夏县/退耕办0每年仅制作退耕还林合同 !退耕还林卡片 !兑现证
等材料的印刷费用就达 w ∗ x万元 ~四川省天全县林业局用于退耕还林的差旅费 !汽油费 !办公费 !接待费等
支出在百万元以上k杨卫军等 oussxl ∀而国家只对地方退耕还林的前期工作和科技支撑费用予以部分补助 o
并明确规定退耕还林k草l地区所需的检查验收 !粮食调运 !兑付等费用由地方财政承担 ∀此外 o在西部一些
地区 o天然林保护工程和退耕还林k草l工程基本上是同步实施 o前者已经导致了传统林区地方财政的严重损
失 o退耕还林k草l工程所产生大量的政府管理成本支出 o更加剧了地方政府消极抵制的心态 o给后期工程质
量监督带来的很大困难 ∀其四 o退耕还林使地方财政收入减少 ∀据国家退耕还林政策相关规定 o地方政府应
对退耕户减免农业税和农业特产税 ∀而农业又多是退耕还林县地方财政收入的主要来源 o/两减政策0落实
造成的减收对这些基础本就薄弱的县级财政而言无疑是雪上加霜 ∀江西省抽样调查结果显示kussu年l o由
于工程的实施 o平均每个样本县财政收入减少 yy万元 o其中农业税减少 wv万元 o约占农业税的 { h ∗ ts h ~
重庆市仅巫溪县 o因退耕减少的农业税将达 t sss多万元k刘燕等 ousswl ∀而5退耕还林条例6规定 }中央政府
只对退耕还林县k市l的农业税收因灾减收部分 o在其上级政府转移支付确有困难的前提下 o经国务院批准
后 o才以财政转移支付的方式给予适当补助 ∀由于退耕还林在使地方政府财政支出增加的同时 o收入减少 o
而中央政府财政转移支付不仅门槛高 o而且数量少 o不确定性强 o地方财政压力极大 ∀其五 o粮食补助标准过
于笼统 o范围划的太粗 o削弱了政策的严肃性和公正性 o一定程度上导致了补助的区域非均衡性 ∀在补助较
为优惠的地方 o增加了工程建设中的投机心理和政策上的短视行为 ∀在弥补不足的地方农民退耕生计受到
影响 o削弱了农民退耕的积极性 o加大了工程实施难度 ∀不仅如此 o地区内所有坡度耕地补助标准相同 o不仅
给统一规划 !规模退耕 !特色退耕带来困难 o而且造成农户间事实上的分配不公k李世东 ousswl ∀其六 o每亩
us元的生活补助政策规定过于简单 o没有与林木管护挂钩 o投入激励效率不高 o而且进一步加剧了农户收入
分配的不公平 ∀退耕还林k草l工程区退耕土地有相当一部分是农户自由开垦而获得的 o并没有取得相应的
土地经营权 ∀在政府鼓励开发荒山种粮以及综合开发政策的导向下 o基本上是按照/谁开垦 o谁拥有0的先占
原则获得经营权 o而这些由开垦获得的土地一旦被纳入退耕还林k草l工程 o退耕土地面积多的农户所得到的
无偿生活补助过高 o而土地少的农户补助过少 o加上按面积发放粮食补助 o少地农户相对经济损失更大 ∀
从机会成本弥补来看 o地方政府在退耕还林中承担了过多的机会成本 o具体包括 u个方面 }一是实施工
{| 林 业 科 学 wv卷
程所引起的地方财政挤占和因/两减政策0而造成的财政减收 o导致地方经济发展速度放缓的损失 ~二是耕地
面积减少 o生态林禁伐 !禁牧 o地方财政收入进一步减少 o而且地方政府还要面临解决因农牧业生产资源减少
而引发的农村发展和农民生存问题 ∀ 5退耕还林条例6还要求地方政府增加投入 o加强农村能源 !基本农田和
农业基础设施等配套设施的建设 o以巩固退耕还林成果 ∀而目前中央政府只对农村能源建设给予适当补助 o
其余成本均由地方政府负担 ∀
退耕还林政策对补偿期限的规定是十分清楚的 o但是补助期限的界限却十分模糊 o地方政府和百姓缺乏
稳定的预期 o这里面的原因是多方面的 ∀从工程实施情况来看 o各级政府把主要时间和精力投入到落实和完
成工程任务上 o而没有将发展替代产业作为重要配套工程来认真落实 o诸如基本口粮田建设 !发展后续产业 !
农村能源建设 !生态移民 !封山禁牧等对于发展区域经济十分重要的配套基础工程 o地方政府没有精力制定
切实可行的规划 o即使有规划 o又没有财力支撑这些规划的实施 ∀在国家层面也没有制定配套的支持政策 ∀
在一些西部贫困地区 o发展非农产业所要求的自然资源禀赋 !社会经济条件 !相关支持产业 !技术水平以及管
理资源并不具备或不完全具备 ∀这样在内外 u方面的要素供给不充分的条件下 o要在 x年和 {年时间里 o从
根本上改变传统的农村农业产业结构 o形成能够代替传统农垦经济的新兴产业 o其难度可想而知 ∀如果多数
退耕农户并不能在退耕地上形成新的收入来源 o无法在短时期内寻找到稳定可靠的经济点 o生存矛盾将会大
范围凸现 o对政府补助的依赖性就会越来越强 o补偿期过短的问题就越发突出 ∀四川省社科院课题组kusssl
在天全县对 uus户退耕农户的问卷调查中表明 o有 |y h的农户认为经济林 x年不可能有效益 otss h的农户
认为生态林 {年的补助期限太短 ∀另外 ox年或 {年的补助期限到期以后 o由谁来承担补助 !补助什么和补
助多少是含糊不清的 o具有很大的政策不确定性 o并不具备实质性的法律效力 ∀
v 退耕还林k草l工程生态补偿机制基本内容及保障措施
311 确定补偿对象
按照权利义务对称原则 o生态补偿对象应当为环境资源的所有权人或使用权人 !保护建设与管理者 o即
体现/谁占有 !补偿谁0的市场原则k孔凡斌等 ousswl ∀农户是退耕土地的法定经营权所有者 o承担法定的工
程实施和林分经营管护义务 o对应享受生态补偿利益权利 o是生态补偿和经济补助的当然受体 ∀ussv年 t
月 us日开始实行的5退耕还林条例6第 wz条规定 }/国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木k草l所有
权 ∀自行退耕还林的 o土地承包经营权人享有退耕土地上的林木k草l所有权 ~委托他人还林或者与他人合作
还林的 o退耕土地上的林木k草l所有权由合同约定 ∀0可见 o退耕还林工程所形成的林木所有权为农户所拥
有 o其他形式的民有形式在法律上也得到认可 ∀作为生态林所有权者 o在其经营管理森林过程中产生的生态
产品为社会享用并获得经济补偿的时候 o其补偿对象也应当是林木所有者 ) ) ) 农户 ∀
312 选择补偿主体
生态补偿主体通常为生态收益者 !环境资源的使用者 !损害者 o体现/谁收益 !谁分担0的市场原则k孔凡
斌等 ousswl ∀从法理上分析 o退耕还林k草l工程生态补偿主体应当是国家 o而非其他主体 ∀退耕还林工程实
施后的第 x年 o即在 ussw年 v月 tw日 o修正后的宪法第 ts条规定 }/国家为了公共利益的需要 o可以依照法
律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 ∀0第 tv条规定 }/公民的合法的私有财产不受侵犯 ∀0/国家依照
法律规定保护公民的私有财产权和继承权 ∀0/国家为了公共利益的需要 o可以依照法律规定对公民的私有财
产实行征收或者征用并给予补偿 ∀0宪法的这些新规定 o第一次突出了公共利益与私人产权利益之间的协调 o
肯定了补偿机制在法律调整中的重要地位 o强调国家为实现公共利益而应当承担的对法律行为相对人的经
济补偿责任 ∀宪法还强化了对私人合法财产的保护 o规定私人财产权利的不可侵犯性 ∀对私人财产实施宪
法保护以及对私人经济利益损失的经济补偿制度 o应当适用于对公共生态产品生产者的补偿 ∀退耕还林
k草l工程主要目的是提供持续的生态服务 o而且从根本上说是满足国家生态安全的需求 ∀因此 o作为代表国
家行使最高行政权力的中央政府 o理应是支付生态产品成本的主要承担者 o即退耕还林生态补偿主体 ∀
313 补偿标准和补偿期限
目前 o国内外研究者在对于如何确定生态补偿标准这一问题上出现 u种主要种观点k孔凡斌等 ousswl }
一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值的质量和数量 o对补偿产权主体环境经济行为产生的生
态环境效益进行补偿 ~二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式 ∀目前有关自然资源的生
|| 第 t期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程生态补偿机制研究
态服务功能价值评价理论和方法的研究相当活跃 o但是定量化评价指标体系和具体的计算方法还难以统一 o
而且由于生态效益的复杂多样性以及价值衡量主观性 o计算出来的价值量相当大 o且各不相同 o一时还难以
为社会所接受 ∀采用后一种方法 o结合成熟的财务会计算法 o可以得出比较合理的生态补偿价值量 ∀
在制定退耕还林k草l生态补偿标准时 o可以省或县为区域单元 o参照前述有关机会成本的构成 o分项计
算各补偿对象实施退耕还林k草l工程的平均机会成本 o再采用加权平均法求算区域平均机会成本值 o作为确
定区域退耕还林k草l生态补偿参考标准 ∀在此基础上 o进一步综合考虑国家财力 !地区经济发展水平 !退耕
地区生态地位等因素 o最后确定生态补偿的执行标准 ∀
退耕还林k草l工程实施是一个连续的动态过程 ∀笔者认为 o理论上可以将生态补偿期以广义和狭义区
别称呼 o广义的生态补偿期可以包括工程建设期和工程效益收获期 u个阶段 o广义生态补偿包括工程建设期
的经济补助k当前实行的国家补贴政策l和后续效益收获期的生态效益补偿 ∀狭义的生态补偿期则专指工程
效益收获期 o是工程建设期的延续期 o是对退耕还林k草l工程成林林分的生态效益补偿期 ∀在确定生态补偿
起点时间时 o广义补偿时间起点是从造林当年 o补偿截止时间为退耕林地森林消失之时 o狭义生态补偿期起
始于成林期k工程建成期l而止于森林消失之时 ∀
就工程建设期而言 o国家补助是实施生态补偿的主要形式 ∀考虑到自然环境条件以及树种生态属性的
差异 o工程建成期亦有区别 ∀由此 o国家补助政策的时间长度也就应当不同 o需要根据工程区树种成林时间
长短科学确定具体的补助期限 o而不应当强行统一规定 x ∗ {年补助期 o更不能简单地以退耕农户是否恢复
原有的经济收入水平这一十分不确定的指标来决定政府补助时间的长短 ∀
在工程建设期 o退耕还林k草l补助的数量标准首先应当充分弥补工程直接成本 o其补助资金结构的确定
最少应当考虑 }不同用途林分的造林种苗直接成本 !造林种草的管护费用 !农民直接钱粮损失 !劳动力成本 !
项目管理成本 !为造林种草直接提供服务的基础设施成本等 ~且分区确定补助标准 o按照退耕土地的土地生
产率和农民的平均消费水平将工程区分为几个大区和几个亚区 o在此基础上提出具体的补助标准 ~同时对不
同的林种 o按照其植被类型 !树种配置制定不同的补助标准 o对于以生态防护为主和树种配置合理的林分采
取高于一般林分的补助标准 ~而在工程效益收获期 o补助标准则应当主要体现森林生态效益价值 o其数量主
要以能够弥补工程间接成本和机会成本为目标 ∀当然 o随着工程生态环境的改善 !经济社会发展以及农户经
济收入水平的提高 o生态补偿资金数量可以逐步减少 ∀
在补偿资金的发放办法上 o同样需要兼顾效率和公平k孔凡斌 oussyl ∀现行的退耕粮食补贴和现金补贴
数量都是按照退耕面积为依据的 ∀由于退耕地域的广泛性和地理条件的复杂性 o很多地方退耕地块异常分
散 o检查验收稽查难度很大 o更为主要的是农户间退耕占有数量差别很大 ∀基于上述情况 o建议在适当的时
候 o实行以退耕户家庭人口数量为依据的退耕补贴发放办法 o或者在条件成熟的时候 o考虑参照城镇职工最
低生活保障制度 o建立面向退耕农户家庭人口最低生活标准 ∀
314 生态补偿资金筹措
当前 o包括生态服务产品在内的公共产品供需矛盾日趋突出 o解决这一问题的关键在于深化政府管理机
制改革 o重点在于建立能够满足社会生态需求的新型公共财政 ∀保罗#萨缪尔森等kussul主张政府与市场相
结合 o政府作用是确立法律体制 o决定宏观经济稳定政策 o影响资源配置以提高经济效率 o建立影响收入分配
的合理机制 ∀公共财政是与市场经济相适应的财政类型 o其活动主要围绕市场失效的范围和领域 o在市场经
济条件下 o市场失效的主要表现是公共物品的存在 !外溢性 !自然垄断 !风险和不确定性 !社会分配不公和宏
观经济运行不稳等方面 o政府为弥补所有的市场失效而提供的公共服务 o都是公共财政活动 ∀中国现行的公
共物品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的 o并没形成真正的公共财政 o其显著特征是政府及其公共部门
的过度垄断 o想要走出公共物品供给失效的困境 o结合中国国情的制度创新势在必行 ∀
实施退耕还林k草l生态补偿制度需要数额巨大的资金投入 o资金的有效筹措是退耕还林k草l生态补偿
机制实施的关键 ∀由于退耕还林k草l工程目标的公共服务性以及补偿主体的国家性 o客观地决定了补偿资
金的公共财政性和资金筹措中的中央政府主导性 ∀同时 o由于退耕还林k草l工程建设的长期性和资金支出
庞大性 o需要中央政府改革公共财政的收支体制 ∀为此 o中央政府可以凭借其独特的权威 o综合运用政策 !法
律和经济手段积聚财力 o灵活运用行政和市场 u个机制 o多方面地筹措生态补偿资金 ∀在具体的生态补偿资
金筹措上通常可以采用如下政府行为 }第一 o国家预算行为 ∀作为补偿资金来源的国家预算 o主要是指中央
sst 林 业 科 学 wv卷
财政预算和省级财政预算 ∀在编制年度预算时 o将一部分补偿资金安排在中央和省级预算支出中 o单独作为
一个预算科目 ∀第二 o发行国债 ∀国债是以国家信用为基础 o向社会有偿筹集资金 ∀国家通过适度举债 o有
偿筹措生态建设资金 o将社会的消费资金 !闲散资金及保险基金等 o引导到生态建设上来 o是发达国家的成功
经验 ∀中央政府可以借鉴发达国家的经验 o面向国内外发行特种国债 o作为退耕还林k草l补偿资金来源之
一 ∀但是 o这种办法的运用具有一定的金融风险 ∀第三 o补偿基金 ∀由政府有关部门牵头建立退耕还林k草l
补偿基金 ∀补偿基金的来源可以由国家预算拨款 !社会机构投资 !个体捐赠 !发行生态彩票 !接受国际机构捐
赠 ∀补偿基金建立以后 o按市场化方式运作 o参与证券市场流通 o实现基金增值 ∀第四 o开征生态补偿税 ∀征
生态补偿税有利于扩大收入范围 o更容易规范管理 ∀生态补偿税的征收又可依据应税方法不同 o选择开征税
或附加税 ∀生态税按照相关性原则 o即根据产品或服务消费项目与林草资源关系的远近确定征税对象 o对那
些依赖林草资源的存在或林草产品的经济活动征收所得税或消费税 o例如水库 !水力发电站 !城市自来水 !风
景旅游区等营业单位 ~也可以采取环境损益法确定征税对象 o将那些对林草生态环境影响较大的行业或产品
征收生态税 o如开矿 !采油 !采煤 !大型基础工程 ∀但是 o实践中合理确定征税产品的难度是比较大的 o来自相
关资源经营利用部门的阻力非常大 ∀生态附加类似于教育附加费的征收模式 o在国家所有的应税所得税产
品或服务贸易中附加征收一定比例税收 o体现了生态效益的社会共享共担原则 o这样可以克服生态税征收中
的困难 o减少许多模糊因素的影响k孔凡斌等 ousswl ∀
315 建立退耕还林(草)工程生态补偿法律保障机制
我国现在已经初步建立了中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制 o但没有制度化和规范化 o主要
是通过行政手段分摊生态环境治理和建设成本 o仍然是道义上的对口支援 o随意性很大 o缺少刚性约束力 ∀
当前 o对于包括退耕还林k草l工程在内的生态补偿机制而言 o要保证其长期有效的运作 o必须依托于法治来
巩固其制度基础 ∀
生态补偿机制实质上一种利益协调机制 o也是一种矛盾协调机制 ∀利益协调机制可以通过经济途径 !观
念途径 !制度途径等多条途径予以实现 ∀在对社会利益冲突的制度协调中 o法律制度是其中核心的内容之
一 ∀通过法律机制的协调 o可以有效降低政策协调 !经济协调和观念协调的主观随意性 o从而最大限度地保
持利益制度和整个社会的稳定 ∀因此 o强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性 o对于整
个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义 ∀具体来说 o应当从以下几个方面加强生态补偿法律机
制建立和运行 }第一 o政府对工程区的经济补偿要实行法治化 o国家及地方政府要建立健全防护林和特种用
途林补偿资金管理办法和制度 o对补偿资金的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度 o
财政拨款制度也要法律化 !制度化 ~第二 o完善有关生态补偿机制的立法决策程序 o要广泛征求工程建设利益
相关方的意见 o集思广益 !正确决策 o保证法律的合理性 !可行性 o提高立法质量 ∀
参 考 文 献
保罗#萨妙尔森 o威廉#诺德豪斯 o萧 琛 o等 qussu q经济学 qty版 q北京 }华夏出版社
奉国强 qussu q退耕还林政策分析与建议 qusss年西部大开发高级论坛交流论文 o四川眉山
孔凡斌 qussw q退耕还林k草l工程政策问题分析与优化建议 q林业科学 owskul }yu p zs
孔凡斌 qussv q试论森林生态补偿制度的政策理论 !对象和实现途径 q西北林学院学报 ot{kul }tst p tsw ottx
孔凡斌 o魏 华 qussw q森林生态保护与效益补偿法律机制研究 q干旱区资源与环境 ot{kxl }ttu p tt{
孔凡斌 qussy q退耕还林工程社会影响研究 q江西财经大学学报 oktl }ty p t|
李世东 qussw q中国退耕还林研究 q北京 }科学出版社 ouyv p uyw
刘 燕 o陈本凤 qussw q退耕还林的制度缺陷 q中国环境报
刘照光 o潘开文 qusss q长江上游陡坡耕地退耕的难点与对策 qusss年西部大开发高级论坛交流论文 o四川眉山
四川省社科院课题组 qusss q天全县实施退耕还林的成效与启示 qusss年西部大开发高级论坛交流论文 o四川眉山
沈茂英 o沈桂龙 qusst q有效实施退耕还林k草l试点工程的若干政策建议 q农村经济 oktl }{ p ts
杨巧红 qussy q西部生态环境建设的前沿问题研究 q北京 }社会科学文献出版社
杨卫军 o韦 苇 qussx q论荒漠治理的制度安排 q新疆大学学报 }社会科学版 ovvktl }t p w
支 玲 o李怒云 o王 娟 o等 qussw q西部退耕还林经济补偿机制研究 q林业科学 owskul }u p {
郑秉文 qt||u q外部性的内在化问题 q管理世界 okxl }t{| p t|{
朱志泰 qt|{t q经济学原理 q上海 }商务印书馆
k责任编辑 石红青l
tst 第 t期 孔凡斌 }退耕还林k草l工程生态补偿机制研究