全 文 ：第 18 卷 第 1 期
Vol. 18 No. 1
草 地 学 报
ACTA AGRESTIA SINICA
2010 年 1 月
Jan. 2010
综述
草地生态补偿机制与补偿方案探讨
刘兴元 , 尚占环, 龙瑞军*
(兰州大学青藏高原生态系统管理国际中心, 兰州大学草地农业科技学院, 甘肃 兰州 730020)
摘要: 草地不仅是畜牧业的生产基地, 而且是重要的生态安全屏障与草原文化传承的基础。然而, 在人为和自然因
素影响下导致草地日趋退化,严重削弱了其生态服务功能与区域草地畜牧业的可持续发展。为遏制草地退化趋
势,维护草地的生态服务功能, 提高草地生产能力,迫切需要建立一种有效的草地生态补偿机制。本研究根据草地
类型、利用现状、生态屏障重要性和生态环境脆弱性等因子对草地进行功能分区,将其划分为生态保护功能区、生
产功能区和适度利用功能区,建立以政府部门、评估机构、监督机构和牧民四位一体的草地生态补偿组织管理体系
和技术流程,设计针对不同功能区特点的生态补偿方案。
关键词:草地, 功能分区,生态服务功能, 生态补偿机制,补偿方案
中图分类号: S812; X171. 1 文献标识码: A 文章编号: 10070435( 2010) 01012606
Discussion on the Ecological Compensation Mechanism and Scheme of Rangeland
LIU Xingyuan, SHANG Zhanhuan, LONG Ruijun*
( In ternat ional Cent re for T ibetan Plateau Ecosystem Management , Lanzh ou U nivers ity; College of Pas toral Agricu ltural S cien ce
and T echnology, Lanzhou U nivers ity, Lanzhou, Gan su Pr ovin ce 730020, Ch ina)
Abstract: Rangeland is not only the product ion base of animal husbandr y but also an important base for ec
o logical safe shelter and r angeland cultural heritag e. How ever, rangeland deg radat ion has badly w eakened
the eco logical service funct ion of rangeland and sustainable development of animal husbandry caused by
overgr azing and natural inf luence factors. T her efore, establishing an ef fect iv e ecolog ical compensat ion
mechanism for rangeland ecosystem is an activ e demand, w hich can curb rangeland deg radat ion, maintain
ecolog ical service funct ion, and impr ove rangeland product iv ity . The funct ional subareas of rangeland w ere
set up in this study based on the rangeland type, current ut ilizat ion status, ecolog ical shelter importance,
and env ir onment vulnerability of gr assland eco system . Rangelands w ere divided into ecolog ical conserva
t ion funct ion secto r, production function sector, and moderate utilizat ion funct ion secto r. Org anized ad
minist rat ion system and technof low o f eco logical compensation for rangeland w er e put forw ard based on
the integrity of go vernmental department, evaluation authority, intendance inst itut ion, and herdsman.
The compensat ion schemes aimed at dif ferent rangeland funct ion sectors w er e designed.
Key words: Rangeland; Funct ional subarea; Ecolog ical service function; Ecolog ical compensat ion mecha
nism ; Compensat ion scheme
草地生态环境退化是目前全球面临的主要生态
问题之一,许多国家和地区都在不同时期经历过和
正在经历着草地退化所造成的生态和贫困问题的困
扰[ 1]。联合国千年生态系统评估指出, 人类活动
已给地球上的草地、森林、农耕地、河流和湖泊带来
了极大的消极影响, 60%人类赖以生存的生态服务
功能退化或以非理性方式被开发利用[ 2]。我国拥有
天然草地 4亿 hm2 , 占国土面积的 41. 7% , 占全球
草地面积的 13%,是我国陆地面积最大的天然生态
系统,不仅是牧区经济发展和社会稳定的物质基础,
更是我国重要的生态安全屏障[ 3] 。然而,由于草地
管理体制上的弊端和机制的不完善, 草地资源的过
度利用,导致草地生态环境日益恶化,不仅严重影响
牧民的生产、生活和牧区社会经济发展,而且直接威
胁到区域生态安全, 已经成为全国性的重大生态环
境问题[ 4] 。尽管国家在 90年代末实施了退牧还草
收稿日期: 20090505;修回日期: 20091106
基金项目:中科院院士咨询项目 西藏生态区安全屏障功能评估和生态补偿机制研究和国家自然科学基金重点项目( 30730069) 资助
作者简介:刘兴元( 1965 ) ,男,甘肃民乐人,博士, 主要从事生态经济学研究, Em ail : liuxingyu an@ lzu. edu. cn; * 通讯作者: Author for
cor resp on dence, Email: l on grj@ lzu. edu. cn
第 1期 刘兴元等:草地生态补偿机制与补偿方案探讨
工程、生态移民政策、流域治理与水土保持补助政
策,但这些政策都是针对单一要素或单一工程项目
的补助政策,仅靠少量的粮食和经济补偿并不能从
根本上解决牧民的脱贫致富问题,超载过牧现象仍
然十分严重。草地生态屏障保护与牧民经济收入间
的博弈取决于政府对牧民进行生态保护所做出的补
偿程度。没有草地生态屏障功能的存在, 将导致经
济系统的崩溃 [ 5]。因此, 建立草地生态补偿机制是
提高生态环境保护能力、维护生态屏障安全、增加牧
民收入、促进生态公平与社会公正的重要经济手
段[ 6~ 8]。通过生态补偿鼓励牧民承担生态保护而非
经济发展的责任,维持与巩固生态建设成果, 协调区
域经济发展与国家生态安全屏障保护之间的矛盾,
是落实科学发展观,建设和谐社会的具体举措和重
要保障。
1 建立草地生态补偿制度的必要性
1. 1 草地是重要的生态安全屏障
草地是地球陆地上面积仅次于森林的第 2个绿
色植被层,约占全球植被生物量的 36% ,约占陆地
面积的 24% ,与森林和农田一起构成地球上 3个最
重要的绿色光合物质的来源[ 9]。草地生态系统是以
各种多年生草本占优势的生物群落与其环境构成的
复合系统,不仅是畜牧业的生产基地,而且是维持自
然生态系统格局、保护生态安全屏障和传承草原文
化的基础,具有生态、生产和生活功能的复杂生态系
统[ 10, 11] , 在土壤保持、土壤侵蚀控制、养分循环、水
源涵养、气候调节、碳循环、畜牧业生产、生物多样性
保护和草原文化传承与休闲旅游等方面具有极其重
大的作用[ 12]。姜立鹏等 [ 13] 对我国草地生态系统
2003年的生态服务价值评估值达 17050. 25 108
元,而梁存柱等[ 14] 的研究结果表明, 我国现有天然
草地的生态系统服务功能是森林生态系统的 12. 8
倍。草地在全球气候变化和生态安全屏障保护中具
有举足轻重的地位。
1. 2 草地退化形势严峻
由于受自然和人为因素的影响, 草地生态系统
内初级产品消耗过度,导致草地生态环境退化,系统
功能的耦合机制失调, 草地的生态屏障功能已被严
重损害与削弱。我国天然草地退化面积在 20 世纪
70年代以前大约占总面积的 10% , 80年代达 30% ,
90年代已扩大到 60% 以上[ 15] , 严重退化的草地面
积已达 1. 8亿 km2 ,并且每年以 200 万 km2 的速度
扩张[ 16]。草地退化引发的生态、经济和社会问题日
益突出,沙尘暴的频发, 江河源区冰川和湿地的萎
缩,水源涵养和水土保持功能下降,草地生产能力下
降,严重影响着国家生态屏障安全和草地畜牧业经
济的可持续发展。因此,加强草地生态环境的建设,
保护草地生态屏障功能已刻不容缓。
1. 3 生态补偿是草地可持续发展的保障
草地的生态功能、生产功能和生计功能呈金字
塔结构,在生态健康条件下草地的生产力与承载的
牧民数量呈一定的比例关系,牧民数量由饲养家畜
量来决定, 而家畜饲养量是由草地生产力水平决
定[ 1 7]。由于我国缺乏一种促进草地生态保护的利
益驱动机制、激励机制和协调机制,牧民以牺牲生态
效益为代价来追求经济效益的最大化, 使草地的放
牧压力超过了其承载能力。特别是我国现行的草地
家庭承包管理体制是一种产权虚置体制, 个人短期
经济利益与公共长期生态效益的博弈必将产生经济
学的公共地悲剧 [ 18]。虽然生态保护能产生巨大
的生态社会效益, 但由于保护者不能从市场上自动
获得经济效益和补偿, 而在现有制度框架下,草地资
源的过度利用又无须承担相应的环境成本。但是,
如果把保护公共利益成本让牧民个体来承担,又会
形成成本和收益的不对称, 且有失社会公平。只有
通过建立生态补偿机制和政策, 由受益者为保护者
提供一定的补偿和激励, 让每位牧民在考虑自己经
济利益的同时也能考虑到整体的生态利益,调动牧
民对草地生态保护的积极性,有效地提升草地生态
保护的能力,才能保障草地资源利用的可持续发展。
2 草地生态补偿机制
2. 1 草地生态补偿的理论基础
在草地的三生功能中,生态功能是草地生态
系统维持和发展的基础,体现为全局性;生产功能是
生态系统生产的手段和方式,体现为地域性或行政
区域性;而生活功能是草地生态系统的最终目的,牧
民生活水平的高低取决于生态功能和生产功能的平
衡关系,三者形成了全局性、局域性和个体性之间紧
密的逻辑关系[ 11]。草地生态、生产和生活功能的综
合平衡是草地生态系统可持续发展的内在要求。生
产和生活功能的规模不能超过草地生态系统的承载
能力,一旦超过, 就会造成生态环境的破坏,生态服
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草 地 学 报 第 18卷
务功能的下降。当累积效应超过草地生态系统自组
织能力的阈值时,将导致草地生产系统崩溃, 牧民生
活贫困,使生存环境和社会福利水平下降。因此, 基
于社会福利经济、生态经济和牧民心理学与行为的
理论[ 15, 19~ 23] ,建立草地生态补偿机制, 使草地生态
服务得到生态消费者的补偿, 来消除草地资源不合
理的开发利用行为, 协调解决生态保护、经济发展之
间的冲突,改变成本收益的动态关系,明确行为主体
间的责任与义务,以促进草地生态系统物质和能量
的反哺与调节机能的修复, 从而提高整个社会的福
利水平,实现社会的公平与公正。
2. 2 草地生态补偿的组织管理体系
由于草地生态补偿机制的建立过程是各相关利
益方相互博弈的过程, 建立适合草地生态系统特征
与社会参与机制、监督机制和利益协调机制相结合
的长效生态补偿机制, 构建相对统一的政策运行与
协作平台,保障草地生态补偿政策得以有效实施和
完善,就必须有政府部门、牧民、第三方非利益机构
(科研院所)和监督机构组成一个四位一体的生态补
偿组织管理体系结构(图 1) ,以保证草地生态补偿
政策实施的公平公正、激励牧民保护生态屏障的积
极性和保障生态补偿资金的科学合理使用。
图 1 草地生态补偿的组织框架
Fig. 1 Organization framew ork o f rangeland ecolo gica l compensation
2. 3 草地功能分区补偿模式
我国草地分布广泛, 类型复杂,空间异质性和地
域差异性明显, 利用现状不同,区域经济发展水平差
距较大,对国家生态安全屏障保护和区域经济发展
的重要程度不同。在一些地理位置相对重要的地
区,虽然草地的生产功能与生态保护功能具有同等
重要的地位,但其生态服务价值远远大于它所能生
产的经济价值[ 24] 。因此,草地生态补偿模式应以区
域不同而多种多样, 灵活多变。本研究根据草地类
型、利用现状、生态屏障重要性和生态环境脆弱性等
因子,通过评估草地生产力水平和生态服务功能的
重要性, 建立草地资源按功能分区的分类管理模
式[ 25] , 在地域空间上将草地进行功能分区, 将其划
分为生态保护功能区, 生产功能区和适度利用功能
区。在生态功能区,通过建立自然保护区、水土涵养
区,进行封育或禁牧,保护草地生态系统功能及其多
样性,稳定荒漠植被,改善和提高水土涵养能力, 防
止荒漠化扩展的目的; 在生产功能区,以草地畜牧业
生产为目的,建立高产优质人工草地和天然草地科
学的放牧管理制度,实行集约化经营,对家畜进行品
种改良,引进和培育优良的家畜品种,提高草地的生
产能力,从而吸纳从生态功能区转移的放牧家畜;适
度利用功能区, 通过补播优良牧草, 提高植被覆盖
率,使退化草地在一定的休牧和适度的轮牧条件下
复壮更新,恢复草地生产能力。针对各功能区的特
点和内容,通过重大生态建设项目、高新技术推广项
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第 1期 刘兴元等:草地生态补偿机制与补偿方案探讨
目、专项基金、财政补贴制度和优惠信贷等措施, 实
行分区分级的生态补偿模式。
2. 4 草地生态补偿成本效益评估
草地生态补偿要从补偿的成本效应和社会经济
发展的需求出发,在实施草地生态补偿前要对其进
行成本效益的有效评估。在效应方面, 对草地资源
的生产性消耗要以维持草地生态系统的健康运行为
前提条件。在对草地生态服务价值的消费过程中能
保持对草地资源的保护和培育, 使其效应能够可持
续的发展。在社会经济发展方面,既能满足牧民生
产的需要,又能满足牧民生活的需要,还能满足社会
对生态服务的需要。根据收益与成本对等的经济学
原则,通过成本补偿使草地生态服务价值的有益外
部性收益转移给生产者或护持者,形成草地保护与
利益分配的互惠互享机制。草地生态补偿的成本包
括草地生态系统健康运行的护持费用、退化草地的
恢复费用和生态培育与开发的费用。草地生态补偿总
额由草地生态开发的成本和平均利润的总和来决定。
2. 5 建立草地生态补偿的技术流程
草地生态补偿是一项复杂的系统工程, 涉及自
然、社会、经济、政策、法律和管理等方面的内容。在
生态补偿政策的实施过程中往往由于运行机制的不
明晰和技术流程的不完善是导致生态补偿失败的一
个重要原因。因此, 生态补偿机制的建立必须充分
地考虑草地的自然特性与环境现状, 草地在国家生
态屏障建设和区域的经济发展中的地位与作用, 在
进行综合监测评估与生态补偿成本效益评估后, 对
草地进行功能分区,确定草地生态补偿的规模。从
而明确补偿主体 (国家、地方政府、市场和补偿基
金)、补偿对象(草地、家畜或牧户) ,补偿范围(类型、
退化程度、功能区) ,补偿标准(放牧一个羊单位收获
的经济价值与损耗的生态服务价值的比例、牧民维
持生存的最低占有牲畜数量和草畜平衡)补偿方式
(货币、物资) ,补偿周期(草地恢复状态) , 补偿管理
(补偿绩效评估、补偿退出机制、补偿资金滚动管
理) ,补偿政策(项目、财政、税收、奖罚制度) ,形成一
个科学有效的草地生态补偿运行体系(图 2)。
图 2 草地生态补偿的技术流程
F ig. 2 T echflow of r angeland ecolog ical compensation
3 草地生态补偿的方案设计
在草地功能分区和确定生态补偿规模的基础
上,根据不同功能区的特点,确定草地生态补偿的主
体、方式、标准和周期, 实现分区分级和动态调整的
补偿方案。
129
草 地 学 报 第 18卷
3. 1 生产功能区 生产力提升补偿方案
在生产功能区, 通过天然草地改良、人工草地建
植、牧民技能培训, 基础设施改造,产业结构调整等
内容来提升草地的生产力水平, 变输血式补偿为
造血式补偿, 以提高草地畜牧业的生产效益,增加
牧民经济收入, 改善生产生活条件,为草地生态屏障
保护提供物质基础。生态补偿资金的计算公式为:
M1 = ( C1 A 1 + C2 A 2 + C3
P + C4 Q+ C5 N ) ( 1)
式中, M1 为生产功能区生产力提升的补偿资
金(元) , C1 为牧户天然草地改良成本(元/ hm2 ) , C2
为牧户人工草地建植成本(元/ hm 2 ) , C3 为牧民技
能培训费用(元/人) , C4 为牧户基础设施建设费用
(元/ hm 2 ) ,主要包括围栏和畜圈建设, C5 为牧户产
业结构调整费用(元/户) , A 1 为天然草地改良面积
( hm
2
) , A 2 为人工草地建植面积( hm2 ) , P 牧民数量,
Q为牧民承包草地的总面积( hm2 ) , N 为牧户数。
3. 2 适度利用功能区 减畜恢复草地补偿方案
在适度利用区,通过评估草地的实际生产力状
况,确定一个适宜的载畜量标准,根据划分的适度利
用功能区草地面积, 确定生态补偿金额。使补偿资
金的投入达到鼓励牧民积极减畜,保证草地能在较
小的放牧压力下适度利用的目的,避免超载越多的
饲养大户获得更多的补偿的机会。生态补偿资金的
计算公式为:
M2 = ( B + EF x ) A ( 3)
式中, M2 为适度利用功能区减畜恢复草地补
偿资金(元) , A 为适度利用功能区草地面积 (元/
hm 2 ) , R 为适宜的载畜量标准( hm 2 / sheep unit) , V
为一个羊单位的补偿价格(元/ sheep unit)。
3. 3 生态功能区 生态屏障保护补偿方案
在生态功能区, 设立自然保护区, 通过禁牧封
育,保护草地生态安全屏障功能,提高其生态服务价
值。生态补偿资金主要包括牧民对自然保护区的管
理和禁牧而减少的经济收入。对自然保护区的管理
费用可根据牧民对草地的监测、管理与野生动植物
的损害情况来确定,对禁牧恢复区补偿资金的计算
可根据草地在健康状况下的能提供的生态服务价值
与放牧家畜获取经济价值的比例来确定。计算公式为:
M3 = ( B + EF x ) A ( 3)
式中, M 3 为生态功能区生态屏障保护补偿资
金(元) , B 为保护区管理费(元/ hm2 ) , E 为保护区
和禁牧区草地生态服务价值(元/ hm2 ) , F 为保护区
和禁牧区草地经济价值(元/ hm2 ) , x 为生态服务价
值与经济价值的折算系数, A 保护区面积和禁牧区
草地面积( hm2 )。
对草地生态服务价值( E)的估算方法采用谢高
地、尹剑慧等的计算方法来确定[ 26, 27] ; 对草地经济
价值( F )的计算依据市场价格确定; 对生态服务价
值与经济价值的折算系数( x )应依据区域经济发展
水平差异和当地市场价格高低来确定, 各地的折算
系数不同。
4 结语
草地是集生态、生产和生活功能为一体的复合
生态系统,不仅是重要的畜牧业生产基地,而且是重
要的生态安全屏障与草原文化传承的基础。然而,
在人为和自然的影响下,导致草地日趋退化,严重削
弱了草地生态系统的服务功能与区域草地畜牧业的
可持续发展。因此,为了维护国家生态安全,遏制草
地退化趋势,保持生态、经济和社会效益协调发展,
迫切需要建立一种有效的草地生态补偿机制。本研
究以草地功能分区和区域经济发展水平为基础, 建
立了以政府部门、科研评估机构、实施监督机构和牧
民四位一体的草地生态补偿组织管理体系和技术流
程,提出了针对不同功能区的生态补偿方案,对提高
草地生态保护能力,增加牧民经济收入,促进草地生
态系统的可持续发展具有理论和实践意义。
草地生态补偿目的是调动生态建设者的积极
性,是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协
调机制的综合体[ 28] ,作为一种资源环境保护的经济
手段,是一项复杂的系统工程,在实施过程中会遇到
谁来补,补偿那里、补偿多少、怎么补偿、补多长时间
和补偿监督和绩效评估等一系列问题。如果没有一
个合理有效的补偿机制, 草地生态补偿不仅不能起
到保护草地生态环境的作用,而且可能招致牧民扩
大家畜的饲养规模, 造成更大的草地生态破坏。
目前,我国的草地生态补偿尚处于起步阶段,现
行的草地生态补偿政策带有比较强烈的部门色彩,
缺乏相关利益方的充分参与,资金使用没有真正体
现生态补偿的概念和涵义[ 29, 30]。由于草地生态补
130
第 1期 刘兴元等:草地生态补偿机制与补偿方案探讨
偿机制的建立过程是各相关利益方相互博弈的过
程,如何建立适合草地生态系统特征的评估体系与
有效的社会参与机制、监督机制和利益协调机制和
相对统一的政策运行与协作平台, 构建起标准合理、
监督有效、多元主体参与的生态补偿机制,保障草地
生态补偿政策得以有效实施, 无论在理论研究还是
实践操作上都亟需拓展和深化。
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(责任编辑 李 扬)
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