全 文 ：第 17 卷 第 3 期
Vol. 17 No . 3
草 地 学 报
ACTA AGRESTIA SINICA
2009 年 5 月
May 2009
特邀专稿
我国农区草业发展再思考
刘加文
(农业部草原监理中心, 北京 100125)
摘要:本文探讨了制约我国农区草业发展的深层原因,主要是受到农耕文化传统, 粮食安全问题, 消费习惯,比较效
益,生产经营方式, 草地权属以及建设管理体制等方面的影响。但是, 这些制约因素并不能阻止农区草业的发展趋
势,总体表现为: 农区草业渐进,部分区域加快发展; 天然草地开发渐进, 粮草结合型草地农业加快发展; 肉用家畜
产业渐进,奶用家畜加快发展; 经济型产业渐进,生态保护型加快发展;农业生产型草业渐进, 城乡绿化型草业加快
发展。因此, 提出加大投入与完善机制相结合, 草地建设改良与产业化发展相结合, 工程措施与科技措施相结合,
工程性投入与政策性扶持相结合,国家支持与调动农牧民积极性相结合, 以草促粮与 以粮带草相结合,生态效
益与经济效益相结合等发展对策,促进发展农区草业。
关键词:农区草业发展; 制约因素;发展趋势; 对策与措施
中图分类号: S812; X22 文献标识码: A 文章编号: 10070435( 2009) 03027004
Rethinking of Grass Industry Development in Chinese Rural Area
LIU Jiawen
( Grass Monitoring and Super vi sion C enter, M in ist ry of Agricultur e, Beijing 100125, Ch ina)
Abstract: T he deep r easons restr ict ing the development o f gr ass indust ry in Chinese rural areas w ere dis
cussed by this paper and the ef fects of t radit ional farming culture, fo od secur ity, consumpt ion habits, com
parativ e benefit , pr oduct ion and operat ion, g rassland ownership, and const ruct ion management sy stem
w ere found to be the main const raints. But the developing tendency o f g rass indust ry in rural area is not
prohibited and represented by the follow ing aspects: g rass indust ry pro gresses gradually and rapidly in part
ar eas; natural gr assland exploitation progr esses g radual ly and the grassland ag ricultur e w ith food and g rass
combination develops rapidly; livestock indust ry fo r meat pr ogresses g radually and diary indust ry develops
rapidly; economic type industr y prog resses gradually and ecoprotect ion indust ry develops rapidly; g rass
industr y for agricultural production pro gresses g radually and grass industr y for rural and urban gardening
develops rapidly . T her efore, w e put forw ard the follow ing developmental st rateg ies of g rass indust ry in
rur al area, such as the combinat ions of increasing input and mechanism impr ovement , of g rassland amend
ment and industr ial development, of engineering measures and techno logical measur es, of pro ject input and
po licy support , of go vernmental support and taking enthusiasm o f the farmers and the herdmen, o f promo
t ing food and gr ass industr ies each other, and of eco logical and econom ic benef its .
Key words: Grass industr y development in rural area; Rest ricting factor; Developing tendency; Counter
measure
对于农区草业发展的问题, 不少专家学者都做
过系统全面的分析, 认为潜力巨大、前景广阔。近
30年来,国家在促进农区草业发展方面做出了不懈
努力,不少地方、企业和个人也进行了积极的探索。
但值得深思的是:为什么长期以来我国农区草业的
发展却始终不尽人意、进展缓慢? 有人认为是重视
不够,有人认为是投入不足,等等。这些固然都有道
理,但还有一些客观因素不能忽视,而这些可能是制
约农区草业发展的更深层次原因。
1 农区草业发展主要制约因素
1. 1 受农耕文化传统的制约
我国农区自古以来就是农耕文化占主导的社
会,农区发展的历史从某种意义上讲,就是开垦草原
收稿日期: 20090418;修回日期: 20090424
作者简介:刘加文( 1964 ) ,湖北武汉人,农业部草原监理中心副主任, Email : myday@ 263. net
第 3期 刘加文:我国农区草业发展再思考
种植粮食作物的历史。农耕文化的主要特点就是以
耕作农业为主体形式,重农轻牧、重地轻草、重耕轻
养。在这种传统文化背景下, 有草先开荒、开荒就
种地、种地为打粮的思想根深蒂固,人们普遍认为,
农民的主业就是要种好耕地、多打粮食。用农田来
种草则是很多人内心难以接受的事情, 以草山草坡
来养畜只能当作是种地之余的副业生产。
1. 2 受粮食安全问题的制约
农区是我国的粮仓, 也是粮食安全的重要保障。
粮食问题从大的方面说关系吃饭问题和社会稳
定,从小的方面说关系到地方领导的政绩和帽子。
相比之下,草业是否发展、生态是好是坏, 在一些地
方领导心目中显得并不那么紧迫和重要。再者, 发
展草业,还有可能冒影响粮食生产的风险,也很容易
被说成是不重视抓米袋子。虽然赞同发展草业的
人士都认为草业与粮食生产并不矛盾, 且对保障粮
食安全具有积极推进作用, 但这种观点尚未被社会
广泛认识和接受,在不少人看来还是不如生产粮食
来得直接, 心里踏实。权衡利弊, 当然是重点抓粮
食,粮食一好百好,哪怕开垦和占用草原也在所不惜。
1. 3 受消费习惯的制约
这个问题长期被人们所忽视。其实, 消费较习
惯对产业发展具有十分关键的拉动作用, 乃至可以
支撑一个产业。我国农区肉类消费结构中, 猪肉占
近 70% ,而牛羊肉消费比重不到 10%。2003- 2007
年,我国人均牛肉、羊肉占有量每年仅分别增加 0.
11公斤、0. 127公斤[ 1] 。造成这种结果并不是因为
牛羊肉供应紧张或价格昂贵影响了人们的消费选
择,根本原因还是农区的人们更习惯、更喜欢消费猪
肉。从全国来看,估计有 70%以上的人口肉类消费
以猪肉为主。我们看到, 当猪肉供应趋紧、价格上涨
时,社会就会恐慌,政府就会特别重视并采取许多积
极的应对措施。相反, 人们对牛羊肉供应情况及价
格变化的关注和重视程度就远没有这样高。由于国
人对草食畜产品消费的动力严重不足, 进而必然会
削弱对草食畜牧业生产的拉动力。国外草食畜牧业
发展水平之所以较高, 明显与人们偏爱牛羊肉等草
食畜产品的消费习惯密切相关。
1. 4 受比较效益的制约
当前,国家高度重视粮食生产,对种粮农民给予
了许多补贴政策,粮价还不断上涨,种粮效益持续提
高。在生猪生产方面, 国家近两年也出台了一系列
鼓励和扶持政策,养猪效益总体不错。相比之下, 种
草和发展草食畜牧业则基本没有补贴政策和支持措
施,且牧草和草食畜产品价格还长期保持低位, 草业
效益总体比不上粮食生产, 也比不上生猪生产, 这在
客观上影响了草业的发展。近两年, 一些地方退草
还耕、垦草种粮现象日益突出,人工种草面积不增反
降[ 2 ] ,就是最好的例证。再则,农区农民外出务工的
渠道和机会相对较多, 收入较高,对从事自己原本就
不熟悉的草业生产并不感兴趣。
1. 5 受生产经营方式的制约
只有当产品不愁销、效益明显时,这个产业才有
可能逐步做大做强, 并且需要有一定的生产规模和
良好的产销对接机制。我国农区的主体是种植业,
这决定了草业在农区不可能一开始就是大规模成片
发展、全面开花,先期必然要经历由点到面、由小到
大和典型引路、带动发展的过程, 要在短期内形
成以草业为主的专业村、专业乡镇或专业县市是比
较困难的。但这就出现了一个问题, 由于初期以农
民或个体户单打独干为主,不能形成规模经营效应
和产、加、销一体的产业化生产经营格局, 难以与市
场较好地对接,很容易出现产品的销路问题,经营效
益没有保障,往往会给草业生产的探路人当头一
棒,使其信心受挫、发展受阻,不仅未起到正面示范
作用,还会产生负面典型。
1. 6 受草地权属制约
虽然土地承包法规定,草原(草地)要像耕地、
林地一样依法承包给农牧民。但从整个农区实际情
况来看,草地基本上没有进行承包,绝大部分草地目
前仍处于无主或混用状态[ 3]。这不仅不利于调
动农牧民保护、建设和合理利用草地资源的积极性,
也不利于农牧民根据自己的意愿进行草地开发和畜
牧业生产,更不利于国家和草原管理部门依法对草
地进行规划、建设和管理。另外,由于权属不清、草
地无主、界限不明,目前农区很多草地(包括草山、草
坡)仍基本 闲置, 其草业生产价值远没有得到有
效开发利用,甚至大量草地被开垦为农田,或被工程
建设侵占,有的还被划为林地。
1. 7 受建设管理体制的制约
一方面是项目建设内容缺乏整体性。草业本来
应该是牧草 家畜 市场的综合体,但在以往项
目投资上,主要偏重草地改良和牧草种植,对家畜生
产、市场对接以及相应的技术支撑等方面则考虑较
少,由于产业链条各环节发展不同步,畜牧业生产效
益难以达到预期效果, 反过来就影响牧草生产, 项目
最后以失败而告终。另一方面, 项目建设存在责、利
分离。建设方是政府(通常是畜牧部门负责) ,使用
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草 地 学 报 第 17卷
方是农牧民,由于责任与利益主体不一致,导致建设
方对项目管理的积极性往往随着时间推移逐步消
退,加上一些农牧民为了追求短期效益不太珍惜和
合理利用草原, 最后, 常常是项目资金花光之时, 也
就是建设项目垮台之日, 项目效益往往不能持续。
2 农区草业发展趋势
受以上因素制约,农区草业发展的道路显然不
会一帆风顺, 甚至还会经历一个比较艰难的过程。
尽管如此,农区广阔的草原和草地资源、优越的气候
条件、不断加大的农业结构调整的原动力,伴随着科
技进步以及人们对良好生态和生存环境的渴求, 决
定了农区草业必然会不断向前发展。今后一段时
间,农区草业发展可能将呈现以下趋势:
2. 1 从农区整体看, 草业总体仍将渐进, 部分区域
将加快发展
从总体上看, 未来我国农区以粮食种植业为主
的格局不会根本改变,也不可能改变,更没有必要改
变,农区草业必将长期处于该地区的次要地位。但
是,在农区那些可利用草地面积较大、草食畜牧业有
良好传统和一定基础的山地区、农牧交错区, 受农业
结构调整、产业优化升级需要以及农牧民寻求新的
致富门路的原动力影响, 很可能会在出台草业发展
的地区性扶持政策方面先走一步,事实上有些地方
已经如此。随着对草业认识的逐步深入, 一些企业
和个人,在看准农区草业发展潜力和优势后, 以多种
形式投入草山草地资源开发的积极性会有所提高,
进而带动地区性草业发展。此外,国家在农区扶持
建设了一些秸秆养畜示范县, 草食家畜养殖已形成
一定规模,从发展方向看, 建立人工饲草料基地、改
良和充分利用天然草地,以作为家畜饲料的主要来源,
将是提高草食畜牧业生产水平及其质量的必然趋势。
2. 2 从草业类型看, 天然草地开发仍将渐进, 粮草
结合型草地农业将加快发展
目前,农区天然草地资源开发要实现全局性的
大突破还有些困难, 但在草地农业方面则有可能。
由于保障粮食安全是我国的重要战略, 生态型、循环
型农业是我国农业发展的根本方向,而草地农业则
是实现粮食增产与维护生态环境有机结合的最佳契
合点,也是当前世界农业发展的主体形式, 因此, 在
未来的农业发展中, 草地农业必然前景看好。可以
预见, 通过发展草地型农业, 推行引草入田, 实施
粮 草轮作、间作、套作, 从时间和空间上更加充
分、有效地利用现有耕地资源,实现粮食增产与草业
发展双赢,很可能成为国家支持农业可持续发展的
一项重要政策措施。事实上, 今年中央 1 号文件已
明确提出开展鼓励农民增施有机肥、种植绿肥奖补
试点。估计国家还会继续加大这方面的支持力度。
2. 3 从草地畜牧业生产看, 肉用家畜仍将渐进, 奶
用家畜将加快发展
受诸多客观因素制约, 我国农区肉牛、肉羊业在
未来一段时间总体上仍将保持平稳发展的态势, 但
随着人们生活水平不断提高,对牛奶需求逐渐增加,
奶用家畜必然加快发展。农区省份(主要是黄河以
南的省份)是我国牛奶消费的主要地区 [ 4] ,但却又是
奶牛业目前还比较落后的地区, 奶牛饲养数量少、奶
牛生产性能较差、优质青饲料严重不足、精饲料主要
依靠调入、乳品加工企业发展水平低。然而,农区在
经济、区位、市场、技术、人才等方面较其他地区明显
优越,对于奶牛业这个在资金投入、产业化水平、集
约化程度、生产管理水平等方面要求相对较高的行
业来说具有很大优势。因此,随着人们对奶类消费
需求的不断增加、奶业良好效益的持续驱动以及国
家对奶业扶持力度的不断加大, 农区奶用家畜发展
速度很可能会加快,发展水平也会较快提高。同时,
也会相应带动农区人工牧草种植、天然草地改良、草
产品加工、牧草种子生产等行业的发展。
2. 4 从产业功能看,经济型产业仍将渐进,生态保
护型产业将加快发展
由于长期以来植被大量破坏, 我国农区水土流
失、沙漠化等问题日益严重,对生态环境和可持续发
展已构成极大威胁。近年来,生态问题已经引起党
和国家的高度重视,明确提出了建设生态文明, 建设
资源节约型和环境友好型社会的新要求, 这对农区
草业发展是一个良好的契机。为改善农区生态状
况,国家已开始在南方实施石漠化治理、退牧还草工
程以及水土流失治理等方面的一系列工程。完全有
理由相信,为恢复农区植被, 改善农区生态环境, 维
护生态安全,保障我国经济社会可持续发展,生态保
护型产业无疑会成为国家今后支持的重点。
2. 5 从产业布局看,农业生产型草业总体渐进, 城
乡绿化型草业将加快发展
未来一段时间,农区以草地改良、种草养畜等为
主要表现形式的农业生产型草业, 在某些地区或某
些方面会有所突破和发展, 但相比较而言,农区的城
乡绿化型草业将更具活力。农区是我国经济发展相
对较快的地区,更是我国城市分布密集、数量较多、
综合实力较强的地区。一个城市往往是一个行政区
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第 3期 刘加文:我国农区草业发展再思考
域的门面和名片, 城市面貌代表一个地区的形象。
从政府部门来说,有装点和美化城市的极大热情, 也
舍得花钱;从城市居民来说,对居住环境要求越来越
高,对文化娱乐、运动休闲场地的需求也越来越大。
这在客观上必然会推动以绿化草坪、运动场草坪、护
坡草坪及其他绿色景观建设为主要内容的城乡绿化
型草业的较快发展。江南某些地区已经出现了以种
植出售草坪为主的草坪村。
3 农区草业发展对策及措施
农区草业是关系我国生态、经济、社会全面协调
可持续发展的重要产业。尽管当前制约因素较多,
但只要很好地把握农区草业发展趋势, 充分挖掘各
种有利因素,因地制宜, 措施得力,农区草业一定会
得到较大发展。
3. 1 加大投入与完善机制相结合
一方面不断加大农区草业开发建设的投入力
度,尤其是在生态治理、草地农业、草业支撑体系等
方面加强建设, 实施工程带动战略。另一方面,要在
用好钱、让建设项目持久发挥作用上下功夫。要按
市场经济规律办事,尽可能对建设项目实行公司化
管理、企业化经营, 建立产权明晰, 政企分开, 责任
明确,管理科学的经营机制。同时,还要积极培育
农牧民专业化合作组织, 提高农牧民的组织化程度。
以组织和能人带领农牧民进入市场, 不断探索
和完善企业与农牧民之间的利益链接机制。
3. 2 草地建设改良与产业化发展相结合
既要高度重视天然草原的建设改良,提高生产
能力,也要重视草业链条各环节及相关配套体系的
均衡发展。即建设和发展的着眼点不仅要放在草原
建设和草产品生产上, 还必须特别重视草产品向畜
产品转化, 以及畜产品向商品转化。这就需要加强
家畜良种繁育体系建设和良种、良法推广,积极开发
畜产品、草产品市场,不断完善草业综合服务体系。
3. 3 工程措施与科技措施相结合
在加强基础设施建设, 完善草业发展硬件的同
时,必须高度重视草业技术的开发与推广应用。首
先,要尽快在一些关键技术上取得突破。如: 优良豆
科牧草及耐热耐湿牧草品种选育、粮草轮作技术、牧
草加工与储藏技术、草食家畜高效生产技术、药用牧
草和能源牧草开发等。同时, 要加强技术推广,让广
大农牧民尽快掌握和应用草业生产技术, 提高草业
生产的科技水平。
3. 4 工程性投入与政策性扶持相结合
在实施农区草业建设工程的同时, 要不断完善
草业发展的宏观政策。当前,最重要的是尽快实施
粮草兼顾的大农业政策,像鼓励种粮一样,鼓励开展
草原保护建设和发展草原畜牧业生产。尽快实施种
草补贴、牧草良种补贴以及奖励草原生态建设大县
等政策, 尤其是要加快建立草原生态补偿机制。同
时,国家还应在金融、税收等方面给草业以积极扶持。
3. 5 国家支持与调动农牧民积极性相结合
虽然农区草业发展离不开国家的大力支持,但
同时应该认识到农牧民才是草原主人, 推进草业发
展最终得依靠农牧民。因此,必须加快推进和完善
草原承包制,将草原真正承包给农牧民,建立责、权、
利明晰的草原经营制度, 充分激发广大农牧民合理
利用草原和保护建设草原的积极性和自觉性,引导
农牧民根据自己的意愿合理组织和安排草业生产及
经营活动,提高草业生产效益。
3. 6 以草促粮与以粮带草相结合
一方面要积极倡导发展草业, 通过逐步增加草
食畜产品在畜产品中的比重,逐步减少畜牧业对粮
食的依赖;另一方面,要抓住国家不断重视发展生态
型、循环型农业的有利时机, 主打围绕粮食生产抓
草业这张牌,多提粮草同田、少提退耕还草,多
提粮草共赢、少提以草代粮,逐步打消人们抓
草会影响粮食生产的顾虑,减少草业发展的阻力。
3. 7 生态效益与经济效益相结合
要切实保护好农区草原资源,加强建设,合理开
发利用, 严禁违法开垦和违法征占草原。当前要严
防开垦草原搞耕地占补平衡和借土地整理之名, 大
肆垦草种地的现象。同时,草原保护建设必须立足
于农牧民增收和促进地区经济发展, 千方百计鼓励
和支持农牧民通过草原保护建设来增加收入,这样,
草业的发展才具有可持续性,才能不断做大做强。
参考文献
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[ 3] 刘加文. 中国草原改革发展 30 年[ J] . 草地学报. 2008, 16
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(责任编辑 才 杰 李 扬)
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