全 文 ： 倡 国家基金委西部重点项目 （９０５０２００７） 、中国科学院西部计划项目 （KZCX２唱XB２唱０５） 、中国科学院水土保持研究所知识创新领域前沿项
目 （SW０５１０９）和黄土高原土壤侵蚀与旱地农业重点实验室基金项目（１０５０１唱１３６）资助
收稿日期 ：２００５唱０６唱３０ 改回日期 ：２００５唱１０唱１４
黄土丘陵区规模化生态重建工程资金投入状况及相关问题分析 倡
———以延安燕沟流域为例
琚彤军 刘普灵
（西北农林科技大学·中国科学院·水利部水土保持研究所黄土高原
土壤侵蚀与旱地农业国家重点实验室 杨陵 ７１２１００）
摘 要 以黄土丘陵区延安燕沟流域实施规模化生态建设的实践为例 ，从优化治理与投资的角度出发 ，重点分析
了流域快速 、规模化生态环境建设资金投入的保障和管理机制 ，并对未来生态建设的投资状况进行了预测和展望 ，
以期为中西部地区 ，特别是黄土丘陵区生态环境恢复重建工程发展的资金支撑体系的构建提供理论根据 。
关键词 黄土丘陵区 生态环境建设 生态环境恢复 优化投资
Investment and coordination problems of high唱strength eco唱environment reconstruction in Yangou Basin of loess hilly
region ．JU Tong唱Jun ，LI U Pu唱Ling （State Key Laborato ry of Soil Erosion and Dryland Farming on the Loess Plateau ，In唱
stitute of Soil and Water Conservation ，Chinese Academy of Sciences ，Minist ry of Water Resources ，Nor thwest A & F
University ，Yangling ７１２１００ ，China） ，CJEA ，２００７ ，１５（３） ：１７９ ～ １８２
Abstract Eco唱environment const ruction in the loess唱hilly regions of Yangou Basin was used as a case to analyze invest唱
ment st ructure and management of hi唱speed ，hi唱strength eco唱environment engineering in order to harness and optimize in唱
vestment ．Prediction and expectations of future const ruction investment in eco唱environment are discussed ．The results offer
theoretic foundation for investment mechanism of eco唱environment re唱construction in the middle唱western regions ，especially
the loess hilly regions ．
Key words Loess hilly region ，Eco唱environment construction ，Environment resto ration ，Optimization investment
（Received June ３０ ，２００５ ；revised Oct ．１４ ，２００５）
黄土高原生态环境恶化 ，自然灾害频繁 ，生态环境的整治面临十分严峻的形势和压力［１ ～ ５］ 。 生态重建
工程具有投资规模大 、时效长 、各大效益并重的特点［６］ ，关系着水土资源的保护 、利用与开发 。 １９９８ 年以来 ，
国家共投入 ６３６ 亿元资金 ，用于西部生态环境建设［７］ 。 本文以位于黄土丘陵区腹地的延安燕沟流域的快
速 、规模化生态农业建设实践为例 ，在以有效控制水土流失基础上研究投入机制的同时 ，重点讨论投资主
体 、科学的投入决策以及建设投入的分摊等问题 ，以期达到使有限的投入创造出最大的社会效益和最佳的
生态效益 ，为构建黄土丘陵区生态建设资金支撑体系提供理论依据 。
1 研究区概况及生态建设实施状况
燕沟流域位于 N３６°２８′００″ ～ ３６°３２′００″ ，E１０９°２０′００″ ～ １０９°３５′００″ ，沟口距延安市 ３km ，属黄土高原丘陵
沟壑区第 Ⅱ 副区 ，处于暖温带半湿润气候向半干旱气候过渡带 。 主沟长 ８畅６km ，流域面积 ４６畅８８km２ ，海拔
９８６ ～ １４２５m ，最大高差 ４３９m 。 多年平均降水量为 ５５８畅４mm 。 流域内成土母质为黄土 ，山地和沟坡地主要
为新黄土和次生黄土所覆盖 ，土壤以黄绵土为主 ，占 ９０ ％ 以上 。 土壤有机质含量低下 。 流域内地带性原始
植被破坏殆尽 ，虽与延安南部天然次生林区接壤 ，由于滥垦滥伐 ，次生林边界近几十年来急剧后退 ，目前零
星残存天然次生林覆盖率不足 １０ ％ ，植被覆盖率仅为 ２７畅２１ ％ ，植被保存率低和复垦的问题非常突出 。 １９９７
年燕沟流域水土流失面积为 ３７３７畅６hm２ ，占总面积 ７９畅７ ％ 。 且坡陡沟深 ，地面割裂严重 ，沟壑密度 ４畅８km／km２ ，
＞ １５°的地面占 ９４畅７５ ％ ，陡坡地构成本区的主体 ，缓坡地所占比例较小 。流域侵蚀模数达 ６０００ ～ ９０００t／km２·a ，属强
度水土流失类型区 。 水土流失治理面积 ８９４畅６hm２ ，水土流失治理度仅 ２３畅９ ％ ［８］ 。 １９９７ 年燕沟流域辖 １４ 个
第 １５卷第 ３ 期 中 国 生 态 农 业 学 报 Vol ．１５ No ．３
２ ０ ０ ７ 年 ５ 月 Chinese Journal of Eco唱Agriculture May ， ２００７
行政村 ，６９３ 户 ２９３２ 人 ，人口密度 ６４ 人／km２ 。 耕地面积 １８３１畅３hm２ ，人均基本农田仅 ０畅０６hm２ ，粮食生产以
坡耕地为主 ，平均产量为 １０９畅５kg／hm２ 。 农村居民年人均收入 ７６３ 元 。
图 1 燕沟流域治理前后土地利用状况对比
Fig ．１ Contrast of land唱use status betw een before and
after harnessing in Yangou Basin
燕沟流域的生态农业建设依据流域生态建设规划 ，集
中进行了以基本农田建设 、退耕还林（果）还草以及封山育
林为中心的综合治理 。 通过与工程治理项目部门 、地方政
府密切协作 ，高效率地完成了治理任务 。 治理度达到了
７３畅３ ％ 。 完成了全部主沟道川台地的坡地改梯田高效利
用工程 ，共兴修梯田 ４８５畅６hm２ ，实现了人均 ０畅１６５hm２ 的
目标 。 在流域植被建设中 ，加强了林灌草混交模式的建
设 ，依据立地条件 ，合理布设林草建设 ，推广应用抗旱造林
技术 ，有效提高了成活率 ，造林种草面积 １４５４畅１hm２ ，林草
面积 占 流 域 总 面 积 的 ５４畅９ ％ ，总 治 理 面 积 增 加
１８６４畅２hm２ ，占流域水土流失面积的 ４９畅４ ％ ，使流域土地利
用结构趋于合理（图 １） 。 完成流域沟道骨干坝工程和受损
坝的维修 ，使周边群众开始受益 。 完成修建生产型植物路示范工程 ４０ 余 km ，提供了流域不同地貌单元山坡
道路综合防护措施优化配置的技术规程 ，并初步提出了黄土丘陵区硬地面雨水集流利用技术体系 。 以河道
潜流截渗 、引水上山和节水滴灌等工程充分开发了小水资源潜力 ，使群众得到实惠 ，以实际的水土保持和生
态经济效益 ，调动了群众对生态农业建设的积极性［９］ 。
目 前燕
沟流域 的 生
态环境 建 设
已基本完成 ，
定型后 的 土
地利用 结 构
格局合理 ，生
表 1 燕沟流域治理效益指标表
Tab ．１ Benefit indices of harnessing in Yangou Basin
年份
Years
生态效益 Eco唱benefi t
治理度 ／ ％
Harnessing
degree
植被覆盖度／ ％
Vege tatio n
coverage
侵蚀模
数 ／ t·k m － ２·a － １
Erosion modulus
社会经济效益 Eco唱social benefit
人均收入 ／元
Income
per cap ．
人均基本农田 ／hm ２
Basic fa rmland
per cap ．
平均单
产／kg·h m － ２
Yield
１９９７ ２３畅９ ２７畅２１ ６０００ ７６３ ０畅０６ １０９５
２００３ ７３畅３ ７０畅００ ４０６ １９６８ ０畅３１ ３６９５
态环境和经济发展都已开始步入良性循环的轨道 。 应用单项和层次效益评价法［１０ ，１１］对治理效果进行评价
的结果表明 ：燕沟流域水土流失治理效益非常显著（表 １） ，经济效益也有可观的提高 ，综合效益达到了良好
层级 。
表 2 燕沟流域年度综合治理规模计划
Tab ．２ Annual scaling plan of comprehensive harnessing in Yangou Basin
规划项目
Programming
it ems
１９９８ 年 Year １９９８
面积 ／hm ２
Area
占计划／ ％
Percent
１９９９ 年 Year １９９９
面积／ hm ２
Area
占计划 ／ ％
Percent
２０００ 年 Year ２０００
面积／h m２
Area
占计划 ／ ％
Percent
面积合
计 ／hm ２
T otal area
新修梯田 １５５畅２ ４０畅８ １９８畅２ ５２畅１ ２６畅７０ ７畅０ ３８０畅１
营造乔木林 ２５４畅６ ４０畅０ １９１畅０ ３０畅０ １９１畅０２ ３０畅０ ６３６畅６
新造灌木林 ２４０畅８ ８９畅０ １５畅０ ５畅５ １４畅９０ ５畅５ ２７０畅７
新建 、改造果园 ６０畅２ １９畅６ １７６畅０ ５７畅４ ７０畅４３ ２３畅０ ３０６畅６
人工种草 ７３畅０ ８０畅０ １８畅１ ２０畅０ － － ９１畅１
封禁荒坡 １５７畅６ １６畅５ ６１０畅０ ６３畅７ １８９畅８ １９畅８ ９５７畅４
合 计 ９４１畅４ － １２０８畅３ － ４９２畅９ － ２６４２畅６
2 燕沟流域生态建设
资金投入分析
2畅1 燕沟流域生态建设规
划指标
规划 新增基 本农田
３８０畅１hm２ ， 营 造 乔 木 林
６３６畅６hm２ ， 营 造 灌 木 林
２７０畅７hm２ ，新建 、改造果园
３０６畅６hm２ ，种 草 ９１畅１hm２ ，
兴修生产道路 ４０km 。 ３ 年
治理度达到 ５０ ％ 以上 。 表 ２
为燕沟流域水土保持综合治理年度计划 。
2畅2 燕沟流域生态建设资金投入状况和资金管理机制
燕沟流域总水土流失面积 ３７３７畅６hm２ ，１９９７ 年年底以前治理度为 ２５畅１ ％ 。 经过 ３ 年规模化快速建设 ，
新增治理面积 １８４６畅２hm２ ，累计治理度达 ７３畅３ ％ 。 共投入资金 ６１７畅１ 万元 ，其中国家投入 ４０２畅０１ 万元 ，群众
自筹 ２１５畅０９ 万元 ，单位面积平均投入资金 ３３畅４４ 万元／km２ ，其中国家投入 ２１畅７８ 万元／km２ 。 台胞资助项目
工程建设费用共 ２１６畅１２ 万元 ，台胞朱英龙先生共捐助人民币 １００ 万元 ，其余经费 １１６畅１２ 万元由延安市人民
政府配套支付 １００ 万元 ，农民以劳代支 １６畅１２ 万元 。 燕沟流域的投资者主要为国家和各级政府 、各部委 、科
１８０ 中 国 生 态 农 业 学 报 第 １５ 卷
研院所 、各个相关开发部门以及个体 。 项目首先进行治理指标 、任务的制定 ，然后据此下拨资金 ，投入资金
以部门使用管理为主 。 在生态治理中 ，计划任务的实施以政府部门 、工程部门 、科研单位 、农民个体共同协
作参与 。 治理工程完成后 ，流域治理主要转由基层乡镇 、村组管理或维护 ，外部投入比例逐渐减小 。
2畅3 燕沟流域生态建设投入机制分析
黄土丘陵区生态重建所坚持的指导思想是“通过一定的外来财力 、物力和政策投入 ，进而实现自我发
展” 。 该指导思想的完整表达由前后呼应的 ３ 个层次的含义构成 ：一是通过新修梯田 ，补足基本农田 ，提高粮
食单产 ，实现粮食自给 ；二是退耕全部坡耕地 ，强化林草植被建设 ，提高林草覆被率 ，逐步改善生态环境 ，使
水土流失得到有效控制 ；三是依靠经济林果园地及林草资源 ，发展多种经营 ，提高人均收入实现脱贫致富 。
燕沟流域生态
重建的资金投
入有以下特点 ：
一是国家投入
力度大 ，具有多
层次的资金投
入机制 ，融资渠
道宽 ，保障了生
态恢复的建设
步伐 。 燕 沟流
域生态环境建
设得到了延安
市各级政府的
大力支持 ，延安
市政府办公室
将试验示范区
全流域列入延
河流域世行贷
款项目综合治
表 3 燕沟流域分项治理投资情况（1998 ～ 2000 年） 倡
Tab ．３ Status of investment according to harness measure in Yan gou Basin
治理措施
Harnessing
measure
原有面积／h m２
Original
a rea
新增面积 ／hm ２
Increased area
投资定额／万元 ·hm － ２
Investment per ha ．
合计
To tal
国家
Nation
群众
Farmer
投资总量 ／万元
Sum of investment
合计
To tal
国家
Nation
群众
Farmer
坝 地 １１８畅７ － － － －
梯 田 ９４畅８ ３９０畅８ １畅０５０ ０畅７３５ ０畅３１５ ４１０畅３４ ２８７畅２６ １２３畅０８
乔木林 ２５５畅０ ７０９畅１ ０畅１２０ ０畅０５３ ０畅０６８ ８５畅００ ３７畅２３ ４７畅７７
灌木林 ２５２畅８ ３２畅５ ０畅０７５ ０畅０３０ ０畅０４５ ２畅４４ ０畅９８ １畅４６
人工草 － ４８５畅６ ０畅０６０ ０畅０３０ ０畅０３０ ２９畅１４ １４畅５７ １４畅５７
果 园 １７４畅１ １５９畅９ ０畅１８０ ０畅０７５ ０畅１０５ ２８畅７８ １２畅００ １６畅７８
经济林 － ６８畅３ ０畅１８０ ０畅１０５ ０畅０７５ １２畅３０ ７畅１７ ５畅１３
生产道路 ４０（k m） ３０畅００ ３０畅００ ０畅００
小水源利用 ４（处） １３畅４０ ７畅６０ ５畅８０
小型淤地坝 １（座） ４畅９０ ４畅４０ ０畅５０
水 窖 １（个） ０畅８０ ０畅８０ ０畅００
合 计 ６１７畅１０ ４０２畅０１ ２１５畅０９
倡 除梯田外 ，其他群众自筹资金均为以劳代资 。
理项目区 ，加大综合治理的补贴比例额度 ，延安市政府在财政预算中也对试验示范区建设给予支持 ，特别是
台胞朱英龙先生的投资 ，加强了燕沟流域原本治理较弱的沟道工程的资金支持 ，有力地保障了生态建设任
务的顺利完成 。 二是制定和落实有力的优惠政策 ，使农民个体投资得到实惠 ，提高农民参与生态环境建设
的积极性 。 退耕还林还草实质是农户作为个体经济主体放弃种粮转而造林的一种机会成本选择 。 按照国
家政策 ，农户退耕的近期代价是每公顷获得政府 １５００kg 粮食以及 ２７０ 元现金 ，共折合成 １８００ 元纯收入的补
贴 。 另外稳定实行土地承包使用权和“谁造谁有”的政策 。 从深层次上思考退耕还林还草政策 ，就会感到农
民经济主体造林的主动性 、积极性与创造性源自于风险小 、回报高的一种利益驱动 ，也就是说 ，有一种激励
造林者依照“谁造谁有”的原则进行投资与经营的体制与机制 ，从制度上保障了造林者的远期经济收益 。 三
是资金集中使用 ，提高资金使用效率 ，做到统一规划 ，突出重点 ，分段实施 。 黄土丘陵区面积广阔 ，全面开展
整治工作所需投资数额巨大 ，为使有限的资金发挥出应有的效用 ，在各个时期开展整治和进行农村产业基
础建设的区域不超出已有资金允许的范围 ，即将有限的资金集中投入有限的区域 ，强调“治理一片 ，成功一
片 ，富裕一片” 。 在若干中尺度区域实现快速治理建设 ，使资金集中投入 ，作为试验示范 ，全面探索大规模生
态农业建设的经验和配套措施 ，发挥典型引路的作用 ，是完全必要的 ，也是可行的 。 由于启动区域生态环境
的全面建设必须具备足够的资金投入 ，因而黄土丘陵区的生态环境建设必须坚持综合治理 、科学配置的治
理方略 ，才能使有限的资金投入在生态环境建设中并发挥最大功效 。 诸如以建坝为主的沟道治理工程是水
土流失治理的重要措施 ，也是实现粮地下川的基本条件 。 但对于区域性的建设 ，任务艰巨 ，耗资大 。 为此 ，
区域性的生态农业建设主要按照农村经济发展和生态农业建设发展阶段 ，统一规划 ，集中资金 ，突出重点 ，
分期实施 。 四是明确投资趋向 ，从国家需求层面上 ，丘陵沟壑区农村生态建设首先是生态效益 ，其次是经济
效益［１２］ 。 投资主体中的国家投资侧重于公益性 ，即通过资金投入 、政策投入 、科技投入以及组织管理等方式
第 ３期 琚彤军等 ：黄土丘陵区规模化生态重建工程资金投入状况及相关问题分析 １８１
解决带有宏观全局性问题 ；农民投资侧重于直接经济效益方面 ，且以投劳为主 。 基础建设中打坝淤地和恢
复林草植被所需资金主要由国家承担 ，农民以出劳力为主 ；修梯田和整理川台地及果园建设投资国家承担
３０ ％ ，农民承担 ７０ ％ 。 除国家和农民外 ，需制定优惠的产业开发政策吸引更多的社会资金融入该地区生态
建设投资 ，燕沟流域生态建设的各项投资情况见表 ３ 。
3 生态环境建设发展各阶段的投资状况展望
依据生态农业系统结构 、功能及生产力水平 ，将流域生态建设划分为近期 、中期和远期 ３ 个阶段进行 。
近期为 ２０００ ～ ２０１０ 年 ，中期为 ２０１１ ～ ２０２０ 年 ，远期为 ２０２１ ～ ２０３０ 年 。 近期主要是生态农业的集中建设阶
段 ，主要以建设基本农田提高单位面积产量为突破口 ，以退耕陡坡耕地造林种草 、恢复建造植被为重点 ，调
整土地利用结构 ，尽快改变以粮食生产为主的广种薄收生产方式 ，建立合理的生态农业结构模式 ，使人为水
土流失基本得到控制 ，生态环境恶化的趋势得到基本遏制 。 其产生的外部效益也最为显著 ，因而该阶段政
府为投资主体 。 在黄土丘陵区 ，国家的资金投入更注重生态环境效益 ，通过资金 、政策 、科技等的投入进行
修建骨干坝淤地和恢复林草植被 ，农民则以出劳力为主 ，农民享有坝地和林草植被使用权 。 修梯田和整理
川台地则国家投资 ３０ ％ ，农民承担 ７０ ％ ，使用权归农民 ；果园建设投资全部由农民承担 ，所有权归农民 。 随
着生态农业系统进入中期稳定发展阶段 ，在巩固近期治理成果的基础上 ，加大林草植被建设和沟道骨干工
程建设力度 ，继续保持较高的治理速度 ，形成高效农业基地 。 家庭副业 、特色产业初具规模 ，逐步形成规模
经济 ，建成公益性相对较弱的农 、果 、牧 、副相关产业链 ，生态建设项目的主体部分将纳入市场运作和由地方
政府管理 ，因而政府的投资比重 ，特别是中央政府的投资比重则随之下降 。 直至发展到后期生态经济系统
良性循环阶段 ，当区域土壤侵蚀模数接近土壤允许侵蚀量 ，农林果牧业均实现优质高产高效的集约经营 ，后
续经济效益较高的产业结构不断优化 ，那时农民个体和在经济利益驱动下的投资者将逐步成为投资的
主体 。
4 小 结
目前 ，黄土丘陵区生态农业建设已具备了大发展的条件 ，但其恶劣环境 、薄弱的基础条件 ，也必然成为
生态农业建设的重要障碍 。 生态建设的正常实施必须有国家的大力支持 ，随着人们思想意识的转变 、科技
集成和大量资金的投入 ，必将会有力促进黄土高原生态农业的发展 。 生态建设效益的大小与资金投入密切
相关 ，没有大量人力 、物力 、财力的投入 ，生态环境和生产条件得不到改善 ，也谈不上效益 。 反之 ，所获效益
的大小又直接影响投入的多少 。 燕沟流域要实现规模化快速建设 ，首先应突出重点 ，加大建设投入力度 ，清
晰投入机制 。 目前有国家以粮代赈 、退耕还林草等相应政策的保证 ，又有农民修建梯田 、果园的积极性 ，只
要有投入保证 ，管理有保障 ，实现快速规模化生态环境建设是完全有可能的 。 建议国家和各级财政增加对
该区域生态建设 ，尤其是重点治理区的扶持力度 ，增加投资额度 ，建立多渠道 、多层次的小流域治理投资 、融
资机制 ；各级政府要加大治理典型的宣传力度 ，充分调动社会各界自愿投入小流域治理的积极性 ；加大技术
的推广和应用力度 ，增加开发治理的科技含量 ，缩短受益年限 ，使投资者的利益在较短时间内获得回报 。
参 考 文 献
１ 景 可 ．加快黄土高原生态环境建设的战略思考 ．水土保持通报 ，２００１ ，２１（１） ：１ ～ ５
２ 中国科学院黄土高原综合考察队 ．黄土高原地区土壤侵蚀区域特征及其治理途径 ．北京 ：中国科学技术出版社 ，１９９０ ．１３ ～ １５
３ 卢宗凡 ．中国黄土高原生态农业 ．西安 ：陕西科学技术出版社 ，１９９６ ．４３ ～ ４５
４ 田均良 ，梁一民 ，刘普灵 ．黄土高原丘陵区中尺度生态农业建设探索 ．郑州 ：黄河水利出版社 ，２００３ ．１ ～ ５
５ 黄河水利委员会水土保持局 ．黄河流域水土保持研究 ．郑州 ：黄河水利出版社 ，１９９７ ．１３５ ～ １４０
６ 赵 辉 ．水土流失治理多元投资体系初探 ．湖南水利 ，１９９７ （６） ：３３ ～ ３５
７ 韩振军 ．西部生态环境建设国家已投资 ６３６ 万亿元 ．草业科学 ，２００２ ，１９（１２） ：４７
８ 雷会珠 ，杨勤科 ，焦 锋 ．黄土高原丘陵沟壑区的土壤侵蚀与土地利用 ．水土保持研究 ，２０００ ，７（２） ：４８ ～ ５１
９ 刘普灵 ，王栓全 ，田均良 ，等 ．黄土高原中部丘陵区生态农业建设模式研究 ．水土保持研究 ，２０００ ，７（２） ：３４ ～ ３８
１０ 王继军 ，郑 科 ，郑世清 ，等 ．中尺度生态农业建设效益评价指标体系研究 ．水土保持研究 ，２００３ ，７（３） ：２４３ ～ ２４７
１１ 徐 勇 ，田均良 ，刘普灵 ，等 ．生态重建模式的评价方法 ——— 以黄土丘陵区为例 ．地理学报 ，２００４ ，５９（４） ：６２１ ～ ６２８
１２ 许炯心 ．黄土高原生态环境建设的若干问题与研究需求 ．水土保持研究 ，２０００ ，７（２） ：１０ ～ １３ ，７９
１８２ 中 国 生 态 农 业 学 报 第 １５ 卷