全 文 ：第 12卷 第 4期
2 0 0 4年 1 0月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
VO1．12 NO．4
oct．． 2004
国外可持续农业发展的政策经验及其对我国的启示
王海英 董锁成
(中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101)
摘 要 重点分析了国外可持续农业发展的措施与有益经验，并提 出我国发展可持续性农业的政策建议，包括按
照社会主义市场经济运行规律，全面构思可持续农业发展的新模式；根据发达地 区和欠发达地区不同社会经济发
展水平，采取不同的政策取向；转变政府职能，建立和完善国家支持与保护农业可持续发展的政策体系。
关键词 国外可持续农业 政策 经验 启示
Study on the policy and experience adopted in the development of sustainable agriculture in foreign countries．WANG
Hai—Ying，DONG Suo—Cheng(Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research，Chinese Academy of
Sciences，Beijing 100101)，CJEA，2004，12(4)：15～18
Abstract In this paper，the experience and measures adopted in the development of sustainable agriculture in foreign coun—
tries &re analyzed．And some policy suggestions to develop sustainable agriculture suitable for China，including the design
of the developing pattern of sustainable agriculture based on the rule of socialist market economy；the adoption of different
policies to develop sustainable agriculture according to the diferent status between the more developed area and the devel—
oping one；and converting the governmental function，setting up and improving the policy system to prompt the develop—
ment of agriculture，are put forward．
Key words Sustainable agriculture in foreign countries，Policy，Experience，Reference
1 国外可持续农业产生的背景及内涵
二次大战以后西方发达国家相继进入农业现代化发展阶段，高投入、高产出的现代化农业依靠石油动力
机械，投入大量农药和化肥，创造了农业增产的奇迹，但也随之带来土壤侵蚀、地下水污染 、农药毒性、土壤养
分丧失和病虫害暴发以及资源破坏等一系列生态灾难。面对农业生态环境 日益恶化的现实，人们开始反思
和重新审视现代化农业的发展模式，逐渐尝试进行了农业可持续性的实践探索 ¨。在世界各国可持续农业
发展的实践中产生了多种模式并提出多种概念，如有机农业、生物动力农业、生态农业、持久农业和精准农业
等 J。但有关可持续农业概念的表述，则比较一致地强调按照生态学原理组织和发展农业的基本原则，强
调考虑农业系统生产力的整体效应 ，采取生态措施，构造合理的时、空结构，扩大农业生态系统物质循环的规
模 ，通过食物链加环，提高资源和能源利用效率，实现可再生资源和能源的永续利用。与粗放型的传统农业
相比，可持续农业是现代集约型良性高效循环的农业，可充分利用 自然资源，提高资源转换率。现代化农业
强调通过片面的化学措施和机械措施 ，追求实现有限的近期经济增长 目标，但其中却潜伏着农业萎缩的未来
危机，而可持续农业则强调通过生态措施，实现农业生产与资源、环境之问的协调互补，同步发展，是既有益
于当代又着眼于长远利益的发展模式。
由于农业的范围很广，既包括粮食和饲料生产，也包括自然资源和广义的生态环境管理 ，涉及到与生态、
经济和社会有关的诸多问题 ，因此农业可持续性不能只视为纯粹的生产技术问题，且单一措施也不可能实现
农业的可持续 Et标 ，而是需要多目标、多方面和多部门的系统互动。欧洲的 Pieerce和 Brklacich等 提出可
持续农业至少需要满足 3个原则，即环境的——维持或加强农业资源基础；社会经济的——为生产部门个体
农场和乡村社区提供相应的经济报酬 ；生产者——生产充足的粮食。Keeney提出的可持续性定义概括了上
述 3个准则 ：“利于环境的、有经济效益的、具有生产性的及保持乡村社会结构的农业系统。”另有学者认为在
农业可持续性的目标中还应包括“预算上的——承担国家(公众)消费的可接受部分”及“政治的——维持社
* 国家自然科学基金重点项 目(90102013)和中国科学院知识创新工程重大项 目专题(KZCX1·10—07—04)部分研究内容
收稿日期：2003—09—30 改回日期：2003—10—31
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会对政治的支持”等内容。这种对可持续性农业全面的定义表明，达到可持续农业的发展 目标，除需采取有
利于可持续发展的生产技术外 ，还必须适应从事农业经济活动的个体(主要是农民)实际需求；且由于在分配
公共物品如环境保护等多数情况下，需要依赖于政府部门作出相关鼓励政策，因此可持续农业的发展还需要
政府的政策系统发挥支持作用。
2 国外推动可持续农业发展 的措施与经验
2．1 国外推动可持续农业发展的措施
在实践中世界各国发展可持续农业的措施和途径各不相同，但有一些共同的经验(以欧洲国家为主) ，
一 是建立有益于可持续农业发展的市场制度，首先是环境标签和审查制度，即为以有机方式生产的有利于环
境保护的农产品加注特殊的“生态标志”，如瑞典的有益于环境的“KRAV”标志被消费者广泛认可，丹麦的食
品生产必须符合许多规范和标准才能取得国家认可的市场标记。特殊的环境标签和有机食品审查制度推动
了绿色农产品的生产，也宣传了可持续发展的思想；其次是产品生命周期评价制度，即采用产品生命周期分
析方法评价产品生产和消费诸环节对环境的影响，这种方法强化了保证初始产品质量的重要性 ；再次是较高
的市场价格，即在确定产品的市场价格时，考虑了环境保护支出、自然资源消耗和使用清洁生产方式的额外
费用等，使有机食品价格普遍高于一般农产品，如美国有机农产品果蔬价格一般比同类普通农产品高0．5～
1．5倍，而日本约高 30％～80％。事实表明较高的市场价格并未影响消费者对有机食品和绿色食品的消费
选择。反而大大刺激了有机食品产业的发展。二是建立与完善有关的环境立法，在国外有关农业生产和管
理，特别是有机食品生产的许多重要内容都已列为法律和规章条例之中。如美国于 1990年、日本于 1992年
先后制定了有关有机食品的法规，明确要求有机食品的栽培条件为“收获前 3年内农 田不得使用化肥和农
药， ；1991年欧盟建立了关于使用植物保护剂的准则，旨在规定和检查欧盟成员国所允许使用的植物保护
剂许可量。丹麦和德国农业生产过程中必须进行农药喷洒器的测试，而且丹麦、德国和瑞典都禁止用飞机喷
洒农药。显然世界各国的环境政策实践中，有关农业方面的环境立法和行政执法手段都是必不可少的。但
面对当前日益复杂的环境问题 ，行政和法律手段都明显地缺乏灵活性 ，难以有效地解决诸多环境问题 。因
此目前的环境管理中经济手段常与行政法律手段结合起来，共同发挥作用。三是采取灵活多样的经济手段，
推动可持续农业发展。目前环境经济手段已成为各国环境政策的重要组成部分，如污染者赔偿原则，指污染
者必须承担削减环境污染措施的费用，这种措施由公共机构决定，并能保持环境处于一种“可接受的状态”。
该原则是当前应用最广泛的环境经济手段，其中税收是最直接的途径之一 ，如瑞典生产和使用农药肥料均要
上税；环境补贴政策，补贴可理解为政府为购买有关环境物品和劳务向执行环境标准中面临困难的企业进行
财政鼓励，如瑞典政府对农场采取措施提高其肥料储存能力，提供 20％的补贴。德国对农业区被指定为水
源保护区的农民给予一定补贴。芬兰对修建与扩大粪尿和青贮饲料储存设施以及耕作制度进行植物留茬覆
盖的提供补贴。德国、丹麦和瑞典都为转用交替耕种方法的农民提供补贴；许可证制度 ，这是把环境转化成
为商品并将其纳入价格机制的方法之一。如芬兰对与畜牧农场有关的生产单位建立许可证制度，要求饲料
自给，限制牲畜的密度等。德国和瑞典对生产企业向农 田排放污泥建立了许可证制度；提高能源、化肥和农
药等农业生产投入要素的价格，以推动农 民更好地进行农业资源管理，提高资源利用的集约程度。如 1994
年丹麦全国农业包括肥料和杀虫剂在内的投入费用约 44亿美元 ，为其农业销售总额(84亿美元)的52．4％。
化肥价格较高也促使农民更多地使用粪肥作为植物养分来源，从而减少化肥使用量。四是建立流域管理制
度，促进全流域的可持续发展。农业所带来的环境问题往往难以局限于当地，尤其是农业生产过程中肥料、
农药流失导致的水源污染和环境污染都存在向流域范围扩散的趋势。因此地区、国家乃至国际水平的持续
合作是应付农业和农村社区环境管理问题挑战的必要条件。在这方面发达国家已迈出重要步伐，如欧盟建
立的联邦农业政策(CAP)对欧盟成员国的农业发展起着重要作用，在 CAP政策的推动下欧盟成员国都在推
行各国的环境保护支持计划。如芬兰约 78％的农民遵守本国农业环境保护计划，包括农场环境管理、肥料
施用水准和粪肥正确储存方法等，欧盟为之提供 50％的经费支持。波罗的海沿岸各国签署的赫尔辛基公
约，其中农业是该计划的关键部分及其 6个主要部分之一。1988年以来赫尔辛基委员会又通过大量关于减
少农业部门污染量的行动建议 ，目的在于进一步推动波罗的海沿岸地区生态平衡与农业的可持续发展。波
罗的海 21世纪议程其主要 目的之一是为波罗的海沿岸地区可持续发展制定统一的行动计划 ，该计划涉及许
多方面，其中包括农业可持续发展在内。五是为农业可持续发展争取和提供多渠道的资金支持，解决农业和
农村社区的环境问题需要持续的经费支持，目前许多国家都采取多渠道、多方式吸纳国内外资金支持的办
第 4期 王海英等：国外可持续农业发展的政策经验及其对我国的启示 17
法，帮助落后的农村地区解决所面临的诸多环境问题。如通过吸引国际或国家的一些专项环境基金(如全球
环境基金 GEF、波兰国家环境保护基金等)提供启动基金再吸引额外的资金，以推动环境保护活动的实
施n。 ；有些国家将解决农业和农村环境问题纳入国家公共投资计划中，这些计划提供国内和国外资金利用
的框架，包括拨款、贷款和担保等。如立陶宛为进行可持续农业改革，制定了 1项重要的国家试点规划，并建
立了实施该规划的Tatula基金会，该基金会在竞争基础上为其成员分配无息贷款和拨款，并调拨环境保护
建设设施、环境教育活动、生态监测和其他活动的有关经费。再如芬兰制定了农业一环境计划，对农民按照该
计划规定指标进行生产的给予补偿，以确保农业的可持续发展。六是普及环境教育，为使农民认识到农业环
境保护的长期效益 ，提高公众环境意识，进行多种形式的有关环境教育和培训。七是开展咨询服务以及技术
推广培训 ，包括加强可持续农业技术(如施肥技术、农业废弃物管理措施等)推广服务；对农村环境保护提供
有关法律、经济补偿等方面的咨询服务；发展具有示范性的农场体系等。八是成立绿色环境团体组织，如 日
本于 1971年成立了有机农业研究会；德国于 1972年建立了有机农业国际联盟，并制定了有机农业标准、有
机食品生产alto的国际规范标准等，这些绿色环境团体组织已成为促进有机农业推广和发展的重要力量。
2．2 国外推动可持续农业发展的有益经验
国外推动可持续农业发展的有益经验一是转变传统观念 ，充分发挥农民和农村社区在可持续发展中的
作用。可持续观念的倡导，使人们开始认识到农村不仅是农产品的来源地 ，且是环境服务的提供源，农民不
仅是粮食和饲料的生产者，而且是有价值的环境资源(包括生物多样性)的重要保护者和管理者。在制定各
种农业政策时都将这一可持续观念给予充分的考虑，即应转变农民和农村社区仅是需要管理的污染产生者
的传统观念 ，而树立使之转变成为环境保护合作者的新观念。通过观念转变和政策措施的激励，推动农村社
区居民自觉地采取环境保护措施，改善环境服务，成为推动可持续农业发展的力量。二是在可持续农业发展
过程中把解决农民和农村社会问题作为中心来抓 ¨，可持续农业的发展必然需要额外的投资，在贫穷落后
的形势下，仅有极少数的农民具有对发展可持续农业做出决定的经济 自由能力。只有快速发展经济和稳定
农业市场，使更多的农民在获得稳定收入的基础上，他们才能 自觉地在环境保护中扮演合作者和管理者角
色。因此在进行可持续农业改革的过程中应将农业政策和农村社会发展联系起来，在发展农业的同时要大
力加强对社会服务体系(包括商贸、市场流通、信息服务等)和交通运输基础设施的投资，不断创造新的就业
机会，改善农村居民的生产生活环境，寻求获得经济与环境“双赢”的长期效益。三是农村地区问题的解决必
须建立在加强农户、企业、社区和地方政府的协作之上，有关项 目的实施也必须寻求上述各部门的大力支
持 ¨。其主要目的是形成一个和谐协作的整体，在这个整体之内地方可持续农业的发展思路可以得到更好
地贯彻实施。农民和农户是可持续农业发展的基础，农民自身的积极性和农民可持续发展价值理念 ，是可持
续农业发展所不可或缺的前提；地方政府是推动可持续农业发展必不可少的力量，政府部门运用行政的、法
律的、经济的手段引导和扶持农民发展生产，是保证可持续农业健康发展的重要环节；而涉农企业的发展既
可大大地创造就业机会，又可成为增加农民稳定收人的来源，进而为农村地域经济发展带来新的活力，促进
传统农业向现代可持续农业发展转型。因此要特别重视地方政府和行政管理部门在提供有关经济、社会和
环境政策信息方面的功能，充分发挥其作用 ，为农业和涉农企业的发展创造 良好的环境。四是在制定农业可
持续性总体方案中应将环境政策和农业政策充分结合起来n ，适当的政策指导和经济支持对农业向可持续
方向转变至关重要 ，把目前传统的生产补贴政策与环境保护政策结合起来，可以使环境保护得到持续 、稳定
的支持。包括经济手段如对农业部门的补贴政策，为促进环境 目标的实现所采取的激励措施，有利于环境的
税收手段都可以给予综合考虑。但长期政策的焦点应转向为非市场性收益的补贴，如资源管理补贴，而不是
对产品或收人的直接补贴，逐渐以市场经济规律自觉地决定产品价格或收人的高低。五是加强合作研究和
教育培训，从传统农业向可持续农业转变是一个长期的过程，不仅需要农民掌握适宜的现代技术 ，而且需要
认识理念的提高，从而在实施环境管理措施时才能获得广泛支持。因此应高度重视教育培训的作用 ，增强公
众对可持续发展理念的认识，提高农民实施可持续农业实践的技术水平 J。在此过程中通过加强“产、学、
研”联合，建立起联系学术机构、研究者、管理人员和农民的区域网络，促进有益于环境的农业技术和方法的
引进与推广，是加速可持续农业发展的有效途径。此外需要特别强调青年农民在未来的农业可持续发展 中
将起到的关键作用 ，因此应鼓励他们继续在农村从事现代化的农业生产，并成为发展现代化、繁荣的农村社
会的骨干力量。
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3 对我国发展可持续农业政策取向的启示
国外可持续农业发展的有益经验对我国发展可持续农业政策取向的启示一是按照社会主义市场经济运
行规律，全面构思可持续农业发展的新模式 卜 。近年来伴随着发达地区农村环境污染严重，欠发达地区
农村生态环境和资源压力加大，农业生产成本偏高、经济效益偏低、农民收入增长缓慢、农村剩余劳动力就业
困难等问题已成为困扰我国农业可持续发展的主要矛盾。为彻底解决这些问题，就必须按照社会主义市场
经济运行规律，全面构思缓解环境与发展的双重矛盾 ，实现农业和农村经济可持续发展的新模式。其重点是
要引导农民转变观念，尽快由常规农业生产方式转为可持续农业生产方式，按照国际标准发展有机农业和绿
色食品生产，全面提高农产品质量 ，改善农村生态环境 ；引导农民根据市场需求调整和优化农业生产结构，发
展高产优质高效农业，实行贸工农一体化的农业产业化经营，提高农业综合效益；引导乡镇企业根据国际、国
内市场的动态变化，及时地调整经营策略，增强发展后劲，有效解决农村剩余劳动力就业问题。二是根据不
同地区的社会经济发展水平，采取不同的政策取向。我国贫困地区普遍面临农产品紧缺和农业劳动生产率
低下，增加粮食产量解决人民温饱乃是这些地区最重要的问题，在此情况下一味地苛求贫困地区放弃发展而
实现环境保护是极不现实的。贫困地区的生态环境建设只有和地区经济发展叠加 ，相互促进，才能健康、快
速、持续地发展，达到生态与经济的平衡发展。因此对经济发达地区和欠发达地区应采取不同的政策取向，
对经济发达地区要加强实施可持续农业生产方式的政策措施，建立健全有关的环境管理、法律法规和执法监
督体系，提高有机农业和生态农业的发展水平；对经济欠发达的贫困地区必须强调在农业取得较大发展的前
提下，同时充分保护自然资源和生态环境 ，这才是其可持续农业发展的基本方向。因此应继续坚持并不断完
善国家的扶贫开发政策，促进边远落后地区农业经济的快速发展，消除贫富差异。三是转变政府职能，建立
和完善国家支持与保护农业可持续发展的政策体系。政府农业管理部门要充分发挥宏观调控的职能，转变
观念，由常规经济监督向生态经济监督转变 ，既要检查经营成果，也要将生态因素列入考评监督的范畴，运用
法律和经济手段，推动可持续农业的发展和农村地域的可持续发展。其重点是改善农业生产基础条件，发展
农业科技和教育事业，提高农民劳动力素质；鼓励并积极支持农民根据市场需求和社会需要，实行农业产业
化经营，建立与健全农村社会化服务体系；合理安排农民进城务工的数量和渠道，大力创造剩余劳动力就地就
业的机会，防止素质较高的青壮年农民从农村大量流失。国家必须制定相关的农业发展法规，对生态农业持续
发展项 目给予税收、信贷方面的优惠，鼓励法人投资，吸引私人资本投入，以促进生态农业可持续发展。
参 考 文 献
1 刘彦随，吴传钧．农业持续研究进展及其理论．经济地理，2000，20(1)：63～67
2 刘 力，于爱敏．世界可持续农业发展模式比较研究 世界地理研究 ，2001，10(3)：4l～44
3 吴志冲，季学明．经济全球化中的有机农业与经济发达地区农业生产方式的选择．中国农村经济，2001(4)：33～36
4 张占耕．发达和发展中国家持续农业发展的不同模式 ．世界地理研究，2002，11(4)：64～71
5 廖少云．全球环境危机和农业可持续发展模式．中国农村经济，2003(1)：75～80
6 Konrad Hagedorn．德国农业——关于经济、政治及环境可持续性的一些见解．AMBIL：人类环境杂志，1997，26(7)：448～453
7 13o．Libert波罗的海农业的转变 AMBIL：人类环境杂志，1997，26(7)：465～467
8 李里特 从绿色食品看我国的第二次绿色革命 科技导报，1997(10)：33～35
9 王金南．环境经济学：理论、方法、政策．北京：清华大学出版社，1994
10 Stephen Linmer F 波罗的海地区的农业与环境：行动议程．AMBIL：人类环境杂志 ，1997，26(7)410～415
11 1996年皇家学术讨论会声明 波罗的海地区的农业和可持续性．AMBIL：人类环境杂志，1997，26(7)，468～469
12 RainisCedrins．波罗的海地区的区域农业合作历程和未来的潜力——西岸的观点．AMBIL：人类环境杂志，1997，26(7)，461～464
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