全 文 ：第 10卷 第 4期
2 0 0 2年 1 2月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
Vo1．10 No．4
Dec．， 2002
我国环境政策的改革思路
张 敏 姜学民
(青岛大学国际经济贸易系 青岛 266071)
摘 要 环境资源的产权不清晰，造成市场机制在环境资源的配置方面失灵，政府的干预成为必然。目前我国环
境保护政策措施具有明显的计划经济特点，即行政手段为主，经济、法律手段运用不足，而单纯依靠行政管理来配
置环境资源则难以在公平与效率之间做 出合理的选择。研究提 出了利用政府干预明确环境资源产权、利用市场机
制优化环境资源配置的新思路。作为政府行为与市场机制的完美结合，可交易的排污许可证是市场经济条件下解
决环境问题的最佳选择。
关键词 环境政策 不可分拨资源 产权 可交易的排污许可证
Reform of environmental policy in China．ZHANG Min ，JIANG Xue—Min(Department of International Trade and
Economy，QingdaoUniversity，Qingdao 266071)，CJEA，2002，10(4)：137～139
Abstract Market failure often occurs in resources alocation，as the property right of environmental resources is not clear，
so the government interference is needed．However，the environmental policy in China stil has the characteristics of plan—
ning economy i．e．the executive measures take the first place while law and economical measures are not sufficiently ap—
plied．It is very difficult for government to make reasonable choice between equality and efficiency in alocating resources．
A new view is put forward that the government can play a role in wel—defined property rights of resources，while the allo—
cation of resources is tO be optimized by market mechanism．The tradable emission permits should be an optimum approach
tO solve the environmental problems on the condition of socialist market economy in China．
Key words Environment，Inappropriable resources，Property rights，Tradable emision permits
1 环境污染的经济学原因
近年来我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价，据统计目前我国由于环境污染
造成的经济损失每年达2830亿元，其中包括水质污染 500亿元，大气污染200亿元，生态环境破坏和自然损
害损失 2000亿元，固体废弃物排放、噪声污染等造成的损失高达 130亿元，因此必须运用更加有效的手段保
护环境资源，实现我国经济的可持续发展。我国建立社会主义市场经济的基本思路是充分利用市场机制有
效配置资源，提高社会福利。但市场机制并不是万能的，在某些领域内市场机制将会失灵。由于自然环境对
各种有害污染物的净化能力有限，故自然环境对污染物的承载能力也有一定限度，超过这个限度，生态环境
的自我稳定机制将被破坏，从而导致生态恶化，限制经济发展。从这个角度而言，环境资源是一种稀缺资源，
但若单纯依赖市场机制配置环境资源，则将导致环境资源的价格偏离真实价格，造成资源浪费。在这里市场
失灵的主要原因在于环境资源属不可分拨资源，所谓不可分拨资源是一种对个人免费而具有社会成本的资
源，换言之，是其个人成本小于社会总成本的一种资源⋯，如清洁空气和地下淡水资源等。不可分拨资源对
个人免费是由于其产权难以明确分割到个人，结果是谁也不能拥有该资源的产权，却能够无偿地使用，因而
它往往属于公共物品，被视为“自由取用物品”，人们可以自由取用甚至过度使用、破坏而不付分文。对不可
分拨资源的使用，市场不能提供正确的信号。为了合理配置环境资源，协调经济发展 目标与生态环境目标，
政府的干预是必不可少的。
2 我国环境政策分析与改革方向
20世纪 70年代初我国成立了专门的环境保护机构，并从国外引进了“污染者付费”的原则，至80年代国家逐
步建立和完善了各项环境保护制度，目前已初步形成较为完善的中国环境保护政策。我国的环境保护手段主
要有 2种，一是行政管制——禁止或严格限制排污，如规定只有许可证持有者才可以生产和排污，但这种许可
*国家自然科学基金项目“环境资源管理的闭路开环自进化模型研究”(79970048)资助
收稿日期：2001—11．26 改回日期：2001-12-30
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证不准在市场上交易；二是经济处罚——对排污企业征收排污费，将污染造成的外部成本内部化。这2种方
法都使政府面临着两难选择，要公平还是要效率?这需从控制污染的成本收益分析来说明此问题(见图 1)。
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(a)企业I摔污量
Qr
(b)企业I摔污量
图 1 某一地区控制污染分析
Fig．1 Analysis of polution contro[in one area
假设在某一地区只有企业 I
和企业 Ⅱ2家企业，它们在生产过
程中均排放含有 SO 的烟雾，且
排污总量相同(即 Q )。由于 2
个企业处于同一地区，因此它们
控制污染 的社会边 际收益曲线
MSB相同，但由于生产过程的差
异和所运用技术水平的高低，使 2
个企业控制污染的边际成本曲线
差异较大，这里假设MC，对社会而言，有效率的排污量是
使净化污染的社会边际收益等于
社会边际成本，即图1中的MC 、MC 线分别与 MSB线的交点所对应的排污量Q 和 Q ，该地区有效率的
总排污量则为 Q +Q 。但企业从自身利益出发不可能主动选择 Q，、Q：点作为排污量的标准点，因为企业
无法将控制污染带来的社会收益全部计人自己的收益中。企业是根据其控制污染的私人边际收益曲线与边
际成本曲线的交点选择控制污染量的，假定污染对企业自身无任何损害，则减少排污量对企业无任何收益，
因此企业将不会采取任何控制污染措施，而将污染物全部直接排放，即排污量为 Q ，这势必造成严重的环
境污染。为保护生态环境，政府必然要进行干预，以使该地区的排污总量控制在 Q +Q 水平上。
在采用直接控制或征税的方法时，政府均面临如何在2个企业间分配排污量的问题，由于 MC 因此有效率的分配结果是 Q 量 Q =(Q +Q )／2，由图1可知，这时企业 I的排污量增加，控制污染成本减少了图 1(a)中阴影所示的
面积，企业Ⅱ的排污量减少，控制污染成本增加了图 1(b)中阴影所示的面积。显然企业Ⅱ所增加的控制污
染成本要大于企业 I所减少的控制污染成本，因此社会总的控制污染成本增加，控制污染效率下降。一般而
言政府在干预经济时必然更多地侧重于公平，这必然以效率的损失为代价。另一方面即使政府追求效率，单
纯依靠政府计划也是难以实现的。图1表明政府要制定有效率的控制污染计划，不仅要掌握控制污染的社
会边际收益曲线，且应知每个企业控制污染的边际成本曲线，当其面对众多的企业时这几乎是不可能实现
的，或者要付出高昂的管理成本。因此，单纯依靠政府的干预措施虽可实现保护环境的目的，但却难以实现
有效率的控制污染。且目前我国的排污收费制度实际是一种行政管理的辅助手段，只对超标排污企业收取
排污罚款，排污费偏低，并未真正落实“谁污染，谁付费”的原则。现我国环境保护的政策措施还带有明显的
计划经济特点，以行政手段为主，经济、法律手段运用不足，市场机制在这一领域尚未很好地发挥作用，因而
无法从根本上遏止我国自然资源的耗竭和生态环境的恶化。
环境污染外部性造成市场失灵的本质是不可分拨资源产权界定的高额成本 ，市场交易实际上无法对
不可分拨资源作出明确的产权界定，也无法对这类资源的使用进行合理配置，政府的干预成为降低市场交易
成本的必然选择，因为由政府来界定不可分拨资源的产权所付出的成本要远远小于市场交易办法。政府可
根据环境的最大承载能力，确定某个地区总的污染物排放量，并以排污许可证的形式明确环境产权归国家所
有，但允许这种产权进入市场交易，即政府的干预应只限于对环境资源的产权界定以及对该产权必要的法律
保护，而对环境资源的配置即排污权的分配问题则交给市场去解决。因为对已进行产权界定的不可分拨资
源，实际上已转化为可分拨资源，资源可分拨即产权可分割，且资源所有者能够拥有分割后的资源完全产权，
进而通过市场交易获得该资源的全部经济价值，在运行良好的市场竞争中可分拨资源能得到合理的定价和
有效配置。
政府通过排污许可证的形式确立对环境资源的产权，并决定排污权的总供给量。企业要排污就必须通
过市场向政府或其他企业购买环境资源的使用权——排污权，其支付的价格由供求关系确定(见图 2)，在这
里单个企业排污权的需求曲线即为控制污染的边际成本曲线 MC ，因为当排污权的价格高于企业控制污
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染的边际成本时，企业就会选择控制污染，只有在相反情况下企业才会购
买排污权，在一定区域范围内排污权需求曲线就是各企业需求曲线的累
加。排污权的供给则由该地区自然条件所决定，且有限度，因此排污权的
供给曲线可视为 1条垂线，图2中排污权的供给曲线和需求曲线交点所决
定的价格 P 就是排污权的市场价格。在这种市场机制下，当企业扩大生
产规模时面临着 2种选择，要么增加控制污染设备投入，以保证生产扩大
而排污量未扩大；要么通过排污权市场购买排污权，以增加排污量，其结果
均使企业的控制污染成本增加。随着对排污权需求的增加，排污权的市场
价格也 自然提高，从而把环境成本合理纳入企业的生产成本中，真正体现
了“谁污染，谁付费”的原则。只要排污权交易市场运转正常，就能在企业
间合理分配环境资源，从而使整个社会达到最有效地控制污染结果。这种
控制污染的方法的另一显著优点是能激励企业改进治污技术，因为应用先
进技术治理污染，降低企业控制污染的边际成本就可降低企业生产成本、
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图2 排污权价格的确定
Fig．2 Determination of emission
right price
增加其产品竞争力，并从根本上扭转目前普遍存在的资源开发技术和环境保护技术的不对称问题，使资源开
发和环境保护同步协调发展。美国环境保护署于 1977年首次提出可交易的排污许可证方案，到 20世纪 90
年代该制度得到进一步的完善和发展，目前美国、德国等西方发达国家已形成完善的排污权市场，其排污权
内容包括污水排放、sO 气体排放及噪声污染等 。
综上所述，若要有效解决环境污染问题，除政府直接干预外，还必须充分利用经济手段。作为政府行为
与市场机制的完美结合，可交易的排污许可证旨在通过环境资源商品化扭转资源价格偏离其真实价格所造
成的对环境资源的滥用，从而改变无偿或低价消费环境资源的状况，这是我国完善社会主义市场经济体制中
控制排污量的有效手段之一。当然这一制度实施时应具备一些前提条件，即对环境资源的使用作出科学的
总体规划，对各种污染物规定其排污量的上限，根据排污量这一上限发放排污许可证；建立排污权交易市场，
政府通过销售、出租、拍卖或馈赠等方式将排污权发放给排污企业，并允许排污权像普通商品一样进入市场，
在排污者之间交易；建立排污权市场运行的监督体系，包括对企业真实排污量的监测体系和对监管人员的约
束制度，杜绝设租、寻租的可能性。从目前我国市场机制的运行来看，这些条件是不难具备的，因此建立与完
善排污权制度在我国是完全切实可行的。
参 考 文 献
1 萨缪尔森，诺得毫斯．经济学．北京：华夏出版社，1999
2 易宪容．新制度经济学的奠基人——科斯评传．太原：山西经济出版社，1998
3 许庆时，朱海就．乡镇企业和环境协调发展的机制研究．中国农村经济，2000，11(11)：66～69
4 尤 华，徐 波等．德国环保政策的手段及相关的法律支持．中国软科学，1999，8(8)：53～56
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