全 文 ：第２１卷　第３期
　Vol．２１　 No．３
草　地　学　报
ACTA AGRESTIA SINICA
　　　　　 ２０１３年 ５月
　 May　２０１３
doi:１０．１１７３３/j．issn．１００７Ｇ０４３５．２０１３．０３．００４
内蒙古镶黄旗生态补偿政策的研究
李　鹏１,杨婷婷１,张晓庆１,吴新宏１∗,刘朋涛２,拾　涛１
(１．中国农业科学院草原研究所,内蒙古 呼和浩特　０１００１０;
２．内蒙古自治区生态与农业气象中心,内蒙古 呼和浩特　０１００５１)
摘要:当前由于过度利用及气候因素的影响,我国草原退化、沙化现象日益严重,草原生态环境日益脆弱,居民生活水
平遭遇严重考验.鉴于此,国家对草原生态治理及保护项目投入日益增多,各层面对于草原生态补偿机制研究及管
理、实践都极为关注.本文通过查阅国内现有生态补偿机制原理与补贴政策,以内蒙古自治区锡林郭勒盟镶黄旗为
例,对当地草地资源及牧户生活状况进行了调研.结果表明:现有生态补偿机制是极为必要与合理的,但仍然需要加
大补偿力度.在制定相应的草原生态补偿措施时,应重视社会经济条件对生态的影响,以保护和提高牧民的利益.
关键词:镶黄旗;草原;生态补偿
中图分类号:F３０７．３．０　　　　文献标识码:A　　　　　文章编号:１００７Ｇ０４３５(２０１３)０３Ｇ０４３５Ｇ０４
EcologicalCompensationPolicyofXianghuangBannerinInnerMongolia
LIPeng１,YANGTingＧting１,ZHANGXiaoＧqing１,WUXinＧhong１∗ ,LIUPengＧtao２,SHITao１
(１．GrasslandResearchInstituteofChineseAcademyAgriculturalSciences,Hohhot,InnerMongolia０１００１０,China;
２．EcologyandAgrimeteorologyCentreofInnerMongolia,Hohhot,InnerMongolia０１００５１,China)
Abstract:GrasslanddegradationanddesertificationisincreasinglyseriousduetotheexcessiveuseofgrassＧ
landinChina．ItsecologicalenvironmentisincreasinglyfragileandchalengesthelivingstandardsofpasＧ
toralists．Ecologicalmanagementandconservationprojectsintroducedbygovernmentareincreasingand
theecologicalcompensationmechanismofgrasslandhasadditionalattention．Inthisarticle,grasslandreＧ
sourcesandthelivingstatusofpeopleintheXianghuangBannerofInnerMongoliawereinvestigatedbased
onpresentecologicalcompensationprinciplesandsubsidypolicies．ResultsshowedthatecologicalcompenＧ
sationwascurrentlynecessaryandreasonablebutlocalfarmersneedmoresubsidiestomaintaintheirindex
ofliving．TheimpactsofsocialandeconomicconditionsonecologicalenvironmentshouldbefurtheremＧ
phasizedinordertoprotectandenhancethebenefitsoffarmersascorrespondinggrasslandecologicalcomＧ
pensationmeasureswereformulated．
Keywords:XianghuangBanner;Grassland;Ecologicalcompensation
　　我国草原面积近４．０×１０６hm２,仅次于澳大利
亚,居世界第２位[１].我国的草地面积约是耕地面
积的３倍,是林地面积的２倍多.草地资源是生态
系统形成的最有价值的天然屏障,在生态与食物安
全中发挥着重要作用.近年来,我国重要的草原分
布大省草畜矛盾突出,草地退化严重,生态环境日益
脆弱[２].
锡林郭勒大草原是我国重要的草原区,也是世
界四大草原之一.其畜牧业历史悠久,是我国重要
的畜牧业基地,为社会提供了大量的畜产品.同时
也是中国北方重要的绿色生态屏障,对维护整个华
北地区的生态环境起着极其重要的作用.近年来,
随着当地经济社会的高速发展,一系列自然和人为
因素导致锡林郭勒草原生态系统遭遇前所未有的破
坏,草原退化、沙化严重,草场生产力逐年下降,草原
生态系统功能不断减弱[３],成为华北,尤其是京津地
区沙尘天气频繁肆虐的主要沙源区.
自２００１年起,锡林郭勒盟开始有计划地对草地
资源过度开发利用予以补偿,旨在建立一种环境管
理机制来调整相关利益主体的环境利益和经济利益
收稿日期:２０１２Ｇ１１Ｇ２８;修回日期:２０１２Ｇ１２Ｇ３０
基金项目:国家自然科学基金重点项目(７０９３３００４);公益性行业科研专项(２０１１０９０２５Ｇ０１);中央级公益性科研院所基本科研业务专项资金
(１６１０３３２０１２０１５)(１６１０３３２０１３０１１)资助
作者简介:李鹏(１９８２Ｇ),男,陕西澄城人,硕士,助理研究员,主要从事草地资源监测、畜牧业经济方面研究,EＧmail:lipengcaas＠１２６．com;
∗通信作者Authorforcorrespondence,EＧmail:wxh１＠vip．sina．com
草　地　学　报 第２１卷
的分配关系,从而激励生态保护行为,维护国家、地
区的生态安全.随着“京津风沙源治理”、“围封转
移”、“禁牧舍饲”等一系列生态补偿政策的实施,锡
林郭勒草原的生态环境得到了改善,但仍然存在一
些问题.通过调研发现,实施生态补偿制度后,该地
区部分草场得以恢复,但情况并不稳定.在涉及生
态补偿项目的实施过程中,牧民并不是十分满意.
研究和完善生态补偿机制是当前生态治理关注的热
点话题[４Ｇ７],涉及草原生态补偿的研究也受到草业科
研人员的高度重视[８Ｇ１１].本文以锡林郭勒盟镶黄旗
为研究区域,以生态补偿理论为指导,对镶黄旗草地
资源、牧户经济收入等进行调研,分析生态补偿实施
中出现的问题,并提出改进措施.
１　研究区概况
１．１　自然条件
镶黄旗位于内蒙古自治区中部、锡林郭勒盟西
南端,属乌兰察布高原南部阴山北麓丘陵盆地过渡
地段,总面积５１４４km２(图１).属中温带半干旱大
陆性季风气候,光能充足,水热同季,气温变化剧烈,
降水较少,风多风大,蒸发量大,气候干燥.植物分
布区域属于欧亚草原植物区Ｇ亚洲中部亚区,植物地
带属于中温性草原带的典型草原亚带.土壤主要为
栗钙土,其次为风沙土、盐化草甸土与石质土.境内
多为季节性河流.
图１　研究区地理位置
Fig．１　Geographiclocationofstudyarea
１．２　社会经济状况
镶黄旗草原总面积５１４４km２,可利用草原面积
４９３６km２.是一个以畜牧业为主体经济的牧业旗,辖
２个镇、１个苏木,总人口２．７６万人,是锡林郭勒盟草
原面积最少、财政收入和牧民人均纯收入最低的旗
县,牧业人口贫困户占牧业人口总数的５８％以上[１２].
镶黄旗既有生长茂盛的禾草,也有浑善达克沙
地中以锦鸡儿(Caragna)为主体构成的灌木群,形
成了极具特色的生态格局.近年来,随着国家对草
原保护力度的不断加强,该地区推行并开展“退牧还
草”、“京津风沙源治理”、“休牧禁牧”等政策和项目
来保护草原生态系统.总体来看,草原生态恶化状
况得到了遏制,局部治理效果明显.
２　镶黄旗生态补偿的研究现状
２．１　生态补偿政策现状
２０１０年１０月,国务院决定在全国包括内蒙古
自治区在内的８个主要草原牧区省区实施草原生态
保护补助奖励机制,中央财政连续５年每年投入
１３４亿元.２０１１年起,内蒙古自治区实施草原生态
保护补偿奖励机制总面积１０．２亿亩(０．６８×１０８亿
hm２),国家每年投资４０．４亿元用于该区草原生态
保护补助奖励.其中阶段性禁牧２４．２４亿元,草畜
平衡９．２４亿元,牧草良种补贴４．５２亿元,牧民综合
生产资料补贴２．４亿元[１３].禁牧是指列入国家草
原生态保护补助奖励的禁牧区和其他给予牧民一定
资金补贴的项目区,对退化、沙化的草场实施围封禁
牧(５年为１个周期),以大幅度减轻草场压力,主要
依靠大自然自我修复能力和牧民主体作用,实现草
原生态明显恢复.禁牧区牧户２０１１年按１羊单位/
４０亩(２．６７hm２)或１头牛/１２０亩(８．００hm２);２０１２
年后按１羊单位/５０亩(３．３３hm２)或１头牛/１５０亩
(１０．００hm２)的要求,可养殖自食牲畜.草畜平衡
是指天然草原在以放牧形式利用的状态下,为保持
草原生态系统良性循环,在一定区域和时间内,草原
承包经营者通过天然草原获取的可利用饲草总量与
饲养牲畜所需的饲草量保持动态平衡.依据«内蒙
古自治区人民政府办公厅关于印发草原生态保护补
助奖励机制实施方案的通知»(内政发(２０１１)５４号)
及盟行署相关文件精神:①对阶段性禁牧区内的牧
民,人均草场面积５００亩(３３．３３hm２)以下(含５００
亩(３３．３３hm２))的每人每年补贴３０００元,人均草场
面积５０１~１６６７亩(３３．４０~１１１．１３hm２)的按草场的
实际面积每年每亩６元(每年每公顷９０元)标准补
贴,人均草场面积１６６８亩(１１１．２０hm２)以上的每人
每年补贴１万元.②草畜平衡区域内牧民,按草场实
际面积每亩补贴１．７１元(每公顷补贴２５．６５元)[１４].
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第３期 李　鹏等:内蒙古镶黄旗生态补偿政策的研究
２．２　镶黄旗生态补偿政策分析
２０１１年,内蒙古自治区锡林郭勒盟生态保护补
助奖励机制规定在达到草畜平衡要求的前提下,草畜
平衡区内牧民按草场实际面积每亩补贴１．７１元(每
公顷补贴２５．６５元).调研结果表明,２００８年镶黄旗
人均收入１４００３．２元,人均支出１１９１２．５元,年度盈
余２０９０．７元.而镶黄旗统计局提供的统计年鉴显
示,该年度镶黄旗农、牧民人均纯收入为４６３２元.以
该项指标为标准,二者相差２５４１．３元.被调研６０户
牧户平均承包草场面积１９２２亩(１２８．３３hm２),人均
草场面积４９０亩(３２．６７hm２).按照地面调查数据
一个羊单位占有１３．５亩(０．９０hm２)草场,则人均饲
养３６个羊单位.据镶黄旗农牧局测算,养殖一只蒙
古羊年平均纯收入４３９．５４元,一只德美母羊平均１
年的纯收入则达到７７２元,按此算法人均养殖纯收
入分别可达１５８２３．４４元和２７７９２元.现有数据大
多为一个羊单位占有４０亩(２．６７hm２)草场,则人均
饲养１２．２５个羊单位,饲养２种羊纯收入分别为
５３８４．３７元和９４５７元,收入大幅缩水.因此,就目
前数据而言,在草畜平衡政策下对牧民的生态补偿
每亩１．７１元(每公顷补贴２５．６５元)力度仍显不足,
而由于实行禁牧、休牧、生态移民和草畜平衡等生态
保护政策使草原牧区的牧民和地区经济的发展受到
限制造成的损失,利用统计数据及补偿公式测
算[１５Ｇ１６]而得的补偿标准与现有政策相比,也远远不
足以弥补损失[１７].
现阶段,锡林郭勒盟各旗县根据自身草原生长特
点及气候条件的不同,阶段性禁牧起止时间各不相
同,但大都是在４－５月期间展开工作.随着气候变
化的加剧(主要是干旱),导致草原生产力下降,超载
过牧问题严重,草地平均载畜能力由４０亩(２．６７
hm２)左右养１只羊下降到１８０亩(１２．００hm２)养１只
羊,牧民５０％以上的家庭支出用于购草料,但在休牧
过后牧草仍未返青,造成部分家畜无草可牧而死亡.
当前的草畜平衡测算仅限于在一个较大范围内
计算理论载畜量,针对每个牧户的产草量测定和载
畜量核定由于工作量大而很难做到,因为目前采用
的方法与牧户核定的载畜量存在较大的误差[１８].
由于草原生产力由变化的降水、温度等气候因子所
控制,因此每年制定一次适宜载畜量并不能应对多
面的草情,草畜平衡始终是动态的.尤其是暖季超
载对草场造成很大损害,草场放牧按前一年秋季核
定载畜量已经严重超载,导致草场急剧退化.因此
对草畜平衡监测不能仅限于冷季过冬畜的需草要求
而定位“超载”或“有余”,应对暖季放牧草场的承载
状况及时监测,获取草情信息用于指导生产.
实行阶段性禁牧和草畜平衡,使饲养成本增加,
牲畜饲养量普遍减少,必定对牧民短期利益造成一
定的伤害.另外,舍饲期间家畜因不适应、疾病增多
而掉膘.所以,目前的补助标准远不能抵消新增费
用,很多地区出现了草原生态逐渐恢复,但牧民收入
下降的现象.在草场受灾时进行严格控制载畜量,
无论是减畜或罚款都会使牧民的生计受到很大影
响.此外,牧民因灾返贫的现象也较为普遍.因此,
建立草原生态补偿长效机制并根据各地实际情况的
不同来区分补偿力度都是今后应解决的重要问题.
３　政策建议
近年来,我国草原生态补偿地区的生态环境总
体上有所改善,牧民生活水平有所提高,生态补偿的
实施效果初步显现.同时,在生态补偿实施中存在
的问题也随之日益凸显,补偿缺乏法律保障、补偿标
准模糊、补偿不足和实施不畅等问题已经成为生态
建设、环境保护中普遍存在的障碍.２０１１年起国家
推行对８大省区生态保护补偿机制,有关草原区生
态补偿机制的研究逐步得到重视.
３．１　缺乏法律保障和规范的制度体系
现行的生态补偿仍然没有统一的有关生态环境
补偿的法律,生态环境补偿法律保障不力,主要依据
一些项目实施条例,以及有关自然资源及环境保护
的法律、规章和规范性文件.这些现有生态环境补
偿制度比较零散、不全面、适用性不强,无法满足新
形势下生态环境补偿的实际需要.
３．２　生态补偿资金来源单一
目前生态补偿的方式主要通过政府支付,包括政
府财政转移支付和专项基金的转移方式.这种完全
由国家负担生态补偿费用的做法不利于调动全社会
的积极性,甚至容易使受偿者产生依赖的思想[１９].
现行的补偿中有当地政府的配套资金,但没有
任何来源于受益地区的补偿资金,很容易导致受益
地区无视保护地区居民为生态补偿做出的牺牲和贡
献.因此,现行补偿政策虽然可以在短期内可以为
牧民带来实实在在的优惠,但仍需要扩大资金来源
并建立长期而稳定的补偿机制,否则亦不利于生态
补偿的长期有效实施.
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３．３　界定补偿标准
目前,我国有学者在研究生态价值的估算标准,
一般是先确定各类服务功能的评价和定价方法,然
后根据草原生物量并参照有关研究成果确定定价参
数,最后对各种功能的经济价值进行计算和分析.
但这只限于理论研究,草原区生态价值的计算在具
体实践中至今仍不清晰,在计算过程中为了更为精
确的掌握情况,必定在人员、物、资上投入更大精力,
但依然需要科研工作者及相关部门的努力研究,尽
早的界定较为精确的补偿标准.
３．４　实施生态补偿机制效果反馈
草原生态保护补助奖励机制自２０１１年正式开
始,范围涉及全国８个主要草原牧区省区,现已执行
２年,对于前期的草原生态补偿效果评估,牧民及基
层管理部门对该政策的解读、响应,以及是否适合该
地区的实际补偿力度等方面,都需要结合当地草原
生产力实地调查及牧户的调研等多方面内容进行深
入了解,对于该政策实施效果的调查研究,不仅仅需
要科研人员与牧民的参与互动,相关政府部门也应
重视,以便对政策执行当中发现的问题进行及时总
结及调整.关系草原地区民生问题无小事,需要及
时的进行详尽掌握.
３．５　生态补偿的监管机制有待加强
我国在生态环境建设方面实行本部门上级监督
和评估本部门下级的工作,至今还没有形成统一规
范的生态环境补偿管理体系,缺乏独立的第三方监
管和评估,资金的收取和使用也存在漏洞.建立财
政生态补偿资金使用绩效考核评估制度,对各项财
政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核,
并建立相应的奖惩制度,有利于财政生态补偿资金
更好地发挥激励和引导作用,有利于强化政府在生
态补偿中的主导作用,有利于调动政府和农牧民进
行生态保护和维护生态建设成果的积极性.
４　研究展望
生态补偿科学研究和相关政策制定的基础源自
于生态学与经济学理论和方法之间良好的交叉融
合.目前,由于确定生态补偿标准方法计算的多样
性与复杂性[２０Ｇ２３],仅少数研究明确将生态学和经济
学融合起来[２４].在制定生态补偿措施时,不应过于
偏重生态因素,忽视了社会经济条件对生态的影响,
这对于牧民利益的伤害是沉重的.草原生态保护补
助奖励机制实施２年来,部分地区已经初见成效,在
跟踪现有政策的基础上,应着重对补偿方式、补偿标
准、补偿力度、效果反馈进行调研及评价,建立政府、
科研、牧民都能充分参与并给予建议与意见的机制
和渠道,对现有政策进行科学、合理的调整与完善,
使其适应于我国草原地区,从而让广阔的草原得以
科学利用,牧民获得相应的经济实惠,对于我国草原
生态环境的改善、牧区经济和社会的可持续发展具
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