全 文 ：第 12卷 第 4期
2 0 0 4年 1 0月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco—Agriculture
VO1．12 NO．4
oct．． 2004
生态省建设是区域可持续发展的有益探索与实践
祝 光耀
(国家环境保护总局 北京 100035)
摘 要 阐明了生态省建设的内容、工作 目标和任务、科学规划与组织实施措施等，指 出生态省建设是我国现阶段
推进区域可持续发展的有效组织形式，需要更深层次的理论探讨和扎扎实实地推进。
关键词 生态省建设 目标与任务 科学规划 组织措施 区域可持续发展
Ecological province construction is a profitable probe and practice of regional sustainable development．ZHU Guang—Yao
(State Environmental Protection Administration，Beijing 100035)，CJEA，2004，12(4)：8～11
Abstract The content，destination，task，scientific plan and organization of the ecological province construction are stat—
ed in this paper．It is pointed out that the ecological province construction is an effective way to improve regional sustain—
able development，and the basic research and practical measures are necessary，
Key words Ecological province construction，Destination and task，Scientific plan，Organization countermeasures，Re一
西onal sustainable development
1 生态省建设 目标、任务与组织措施
1992年世界环境发展大会《宣言》指出，人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。2002年世界可持
续发展首脑会议把经济发展、社会进步和环境保护列为可持续发展的三大支柱。可持续发展是当今世界各
国着力追求的一种先进发展理念，是既满足当代人的需求又不危及后代人满足其需求的一种科学发展模式。
2000年我国国务院颁发实施的《全国生态环境保护纲要》明确提出，要大力推进生态省、生态市、生态县和环
境优美乡镇的建设。生态省(市、县)建设是以生态学和生态经济学原理为指导，以区域可持续发展为 目标，
以创建工作为手段 ，把区域(省、市、县)经济发展、社会进步和环境保护三者有机结合起来，总体规划，合理布
局，统一推进，努力消除现阶段条块分割，部门职能交叉，相互掣肘的管理体制弊端，将区域(省、市、县)可持
续发展的阶段性目标时限化、具体化和责任化，把区域小康社会建设的宏伟 目标转化为实实在在的社会行
动。自1993年国家环境保护总局批准海南省第一个生态省建设试点以来，迄今全国已有海南、吉林、黑龙
江、福建、浙江、山东、安徽和江苏 8个省开展了生态省建设试点工作，目前 8个省生态省建设进展顺利并出
现了良好的发展势头，陕西省正在修改和完善生态省建设规划；广东省正在编制珠江三角洲城市群发展规划
和环境保护规划，且准备编制粤港澳和泛珠江三角洲的可持续发展规划；江苏省 自上而下启动了生态省建
设；辽宁省开展了循环经济建设试点；上海计划在“十五”期间建成国际大都市，到2020年基本建成生态型城
市；还有一些省正在开展申报生态省建设的前期工作。杭州、广州、长沙等一批省会城市和绍兴、扬州、常熟、
海宁、龙岗等一批市、县(区)也分别开展或提出了生态市、生态县(区)创建工作。几年来生态省(市、县)建设
在前进中探索，在发展中提高，已展示了强大的生命力，各地创建时间虽有先后且做法不尽相同，但实践证明
生态省建设是我国现阶段推进区域可持续发展的有效组织形式。
1．1 生态省建设工作目标与任务
根据可持续发展三大支柱的内涵 ，国家环境保护总局分别制定了生态省、生态市和生态县建设指标体
系，并提出生态省(市、县)创建工作的阶段性目标。生态省建设一般以 20～30年为期，生态市、生态县(区)
的建设期应短些。生态省建设基本目标是按照全面建设小康社会的总体布局和要求，区别东部和中西部不
同基础条件，统筹城乡、经济社会和人与自然的发展，坚持走生产发展、生活富裕和生态 良好的文明发展道
路，努力实现省(市、县)域的可持续发展。其主要任务是按照区域的全面发展、协调发展和可持续发展，
* 国家环境保护总局生态省建设规划项 目
收稿 日期：2004—01—10
第 4期 祝光耀：生态省建设是区域可持续发展的有益探索与实践 9
生态省(市、县)建设主要是围绕生态产业、生态环境、生态人居和生态文化建设，将小康社会建设的目标工程
化 、项 目化和时限化。一是大力发展生态产业，建立高效、低耗、低污染的生产体系，要结合产业结构调整，大
力推进清洁生产，努力发展生态经济和生态产业，坚持走科技含量高，经济效益好，资源消耗少，环境污染少，
人力、资源得到充分利用的生态经济型发展道路⋯。条件允许的地区、行业、企业和园区应着力发展循环经
济，通过物质流、能量流和信息流等循环传递、多级利用，在生产过程的企业之间、园区之中、区域之内形成共
生互动的循环产业，推动一些有条件的社区、单位建设循环型社会。二是大力改善生态环境，建立稳定、和谐
和高质量的生态环境体系。围绕生态省(市、县)创建工作，要加大生态环境整治力度，下决心还清环境污染
和生态破坏的旧账；通过环境评价和“三同时”制度，强化环境监管，防止发生新的重大人为生态环境破坏；大
力推动生态环境建设，努力实现辖区内天蓝、海碧和山青、水秀、稳定和谐的生态系统良性循环。三是大力推
进生态人居建设 ，努力建设优美舒适、协调和谐的人居体系。要以人为本，科学规划，在城市社区建设、小城
镇建设和村屯建设中努力做到现代理念与传统文化相融合，人居建设与经济基础相适应，人居环境与自然环
境相协调，努力实现环境优美和谐、功能齐全和生活方便舒适生态人居体系。四是大力倡导生态文化，建设
各具特色的现代文明、环境文化体系。可持续发展是一种科学的发展模式，需要全社会的广泛参与，并依赖
于广大人民群众的总体素质和综合素质的提高。要大力传播生态知识 ，普及现代文明发展理念，弘扬民族优
秀文化传统，完善环境保护法律法规制度，提升环境伦理道德水准和公众环境保护意识，为区域可持续发展
夯实社会基础。生态省(市、县)建设是一个复杂的巨大的系统工程和渐进的过程，具有很大的挑战性，其工
作任务和建设内涵需要在今后创建和发展过程中不断充实与完善。
1．2 生态省建设科学区域规划
基于生态省(市、县)创建工作的系统性、长期性和艰巨性，生态省(市、县)建设必须总体规划，科学布局，
规范管理。一是明确指导思想，生态省(市、县)建设必须有正确的思想指导，树立科学的资源观、消费观和发
展观。为此，生态省(市、县)创建工作必须以生态学、生态经济学原理为指针，以创新理念、体制和机制为动
力，以区域可持续发展为目标，坚持总体规划，科学布局，统一推进；坚持资源低耗，循环再生 ，经济高效；坚持
生态平衡 ，防治并重，整体优化；坚持教育为重，科技为基，法制为本；坚持政府主导，市场推动，公众参与，促
进区域社会经济可持续发展。二是搞好生态功能区区划，生态功能区区划是区域资源开发、利用和保护的重
要指南，是区域经济社会发展规划与计划编制的科学依据，也是生态省(市、县)建设规划的基础。要在全面
调研生态环境现状基础上，根据省(市、县)域内不同地域生态环境敏感度和生态系统的服务功能，按照空间
分异规律划定生态功能区。并在科学划定生态功能区基础上制定生态保护规划，把区域经济社会发展规划
和生态功能区区划融合起来，根据区域生态环境特点、敏感度和环境容量，明确区域主导产业发展方向，限制
和禁止相关产业的发展，提出环境保护和生态建设的具体要求，为区域可持续发展制定蓝图。三是编制生态
省(市、县)建设总体规划，根据区域现有经济社会发展基础，结合区域气候、地理和资源优势，在科学划定生
态功能区基础上，生态省(市、县)的创建必须首先研究和编制好生态省(市、县)建设规划，明确其工作目标 ，
确定基本工作思路，提出生态省(市、县)具体建设任务。其创建内容主要包括以循环经济理论为指导，推进
生态经济、生态产业体系建设 ，要调整优化产业结构，大力培育循环经济(产业)；积极发展生态工业、生态农
业和生态服务业 ，特别是生态旅游业等；以资源保护和可再生资源的恢复与发展为重点，推进可持续利用的
自然资源保障体系建设，要完善法制，加强监督 ，优先保护，合理开发利用，切实搞好水、土地、森林、草原、矿
业、海洋、旅游等自然资源的保护、建设和开发利用，防止发生新的重大资源开发性破坏；以环境保护和生态
建设为重点，推进山川秀美的生态环境体系建设 ，要围绕本地区主要生态环境问题，下大力气抓好现有生态
环境保护 ，综合整治环境污染和生态破坏，加大生态建设力度，全面提升生态环境质量；以人 口控制、城镇综
合整治和建设为重点，推进人与自然和谐的生态人居体系建设，要优化人 El结构，稳定低生育水平 ，加大以小
城镇为重点的生态城镇建设，推进环境保护模范城市、环境优美乡镇和绿色社区家园建设，努力改善和提高
人居生态环境；以科技和基础能力建设为重点，推进高效、稳定及其配套的能力保障体系建设，要进一步加强
法制建设，加强科教兴省(市、县)能力和科技支撑能力建设 ，完善生态环境安全预测、预警和预报系统，健全
与完善可持续发展的科学、民主决策机制，提高生态省(市、县)创建工作的支撑能力 ；坚持可持续发展观，培
育生态文明观，发展生态文化 ，弘扬环境伦理道德优良传统，普及生态科普知识，倡导绿色生产观，弘扬绿色
消费观，推进生态文化体系建设，提高全社会可持续发展的总体素质和综合素质。生态省(市、县)创建规划
应与近期和中期经济社会发展规划相衔接，要紧紧抓住经济、社会和环境建设中的重点行业与产业、重点区
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域与流域及重大环境问题，把分散在部门、条块间的财力、物力和人力资源有效组合起来，组织好重点工程和
重大项目的科技攻关。
1．3 生态省建设组织实施措施
生态省(市、县)建设涉及面广，协调难度大，从某种意义上讲是对现有发展理念、管理体制和投入机制的
一 种变革及优化，必须切实加强领导，综合协调 ，严格监管，坚持不懈地予以推进。生态省(市 、县)建设规划
应广泛征求各领域专家的意见，科学决策，民主决策。生态省(市、县)建设规划经政府审定通过后，应提请同
级人大常委审议，颁布实施，成为法定文件，确保生态省(市、县)创建工作不因领导注意力的改变而改变，也
不因领导人的变动而变动，要一任接着一任不断抓下去。要建立政府负总责，有关部门分工负责，计委(发改
委)和环境保护部门组织协调，统一监管的工作机制，努力形成党政部门推动，各部门齐抓共管，全社会共同
参与的创建氛围。要以重点地区、重点产业行业和重大环境问题为切入点，以各届政府任期和各年度为重
点，集中力量重点突破，一个行业一个行业推动，一个社区一个社区综合整治，届初、年初下计划，年底 、届终
检查考核，确保抓一项成一项，治理一方成效一方，分年分阶段抓出一批信心工程和民心工程，把宏伟目标转
化为全社会的现实行动。为此，必须加大生态省(市、县)创建力度，确保各项创建措施落到实处，一是加强组
织领导，为生态省(市、县)创建工作提供组织保障。要建立党政领导牵头的部门协调机构，设立专门工作办
公室，建立健全工作 目标责任制，完善创建工作的有关例会制、会商制、情况报告制和联络员制等
，统一指挥 ，
协调行动，落实责任，形成领导机关和有关部门齐抓共管、各行各业齐抓共建的局面，充分发挥社会主义的政
治优势。二是强化创新工作机制，为生态省(市、县)创建工作提供制度保证。针对当前部门职能交叉、条块
分割、政出多门的管理体制和制约因素等，结合创建工作和政府机构改革，要转变职能，强化管理 ，明确职责，
优化条块协作机制。各地要结合生态省(市 、县)创建工作，尽量集中各部门、各渠道的资金和项 目，按照投入
渠道不变，建设内容不变，管理责任不变的原则，在统一规划基础上根据区域(省、市、县)经济社会发展的轻
重缓急统筹布局，综合整治，规模开发建设，集中有限的物力、财力办大事和办难事，形成规模效益。应建立
专家咨询机构，完善公众参与制度，开展公示评议活动，努力提高科学决策和民主决策水平。三是实行财政
倾斜，市场化运作，为生态省(市、县)创建工作提供投入保障。调整财政投入结构和方式，建立政府引导资
金，通过政府投入、股权收益适当让利、财政贴息和前期活动补助等，引导社会资本对生态、公益事业的投入。
改公益性收费为经营性收费，推动污水、垃圾集中处置的市场化运作；探索水权转让、排污权交易、矿业权招
标和海(水)域有偿开发等，建立和完善多元化投融资渠道。要面向区内外、省内外和国内外，利用 2个市场
和 2种资源，多方筹措建设、开发资金。四是完善政策法规、标准制度，规范生态省(市、县)创建工作管理，严
格依法、依规监管，为生态省(市、县)创建工作提供政策法制保障。加大对生态省(市、县)建设的政策扶持，
在产业结构调整、重点工程布局与工程立项 、土地征用流转、异地移民、资源有偿使用和生态补偿等方面提供
政策扶持。针对重点环境污染和生态破坏问题，要完善原有的法律法规和标准制度，并制定新的法规、标准
和办法，清理过时的有关制度与政策。要加大执法力度，严格监督管理，推动生态省(市、县)创建工作走上法
制化和规范化轨道。五是加强宣传，重视科技，为生态省(市、县)创建工作提供思想和技术保障。要充分利
用各种宣传形式和舆论阵地，多层次、多形式及全方位开展宣传教育活动，营造强大的舆论氛围，表扬先进，
鞭策后进，以点带面，努力提高广大干部群众创建生态省(市、县)的责任感和使命感。要鼓励工会、共青团、
妇联等社团和公众广泛参与，加强社会公众监督，形成全社会齐抓共建的局面。要重视生态省(市、县)建设
的基础教育、专业教育和科普教育，特别注重从中小学教育抓起。要扎实抓紧生态省(市、县)创建工作的技
术培训、骨干培训及理论研究，为生态省(市、县)创建工作的开展提供坚实的科学技术支撑。六是扩大国际
与国内合作交流，为生态省(市、县)创建工作不断开拓思路，丰富内涵。积极开展多形式的国内合作交流，吸
收一切有利于可持续发展的先进理念、管理经验和科技成果，加强信息、技术、人员和项 目的交流合作，不断
深化生态省(市、县)创建工作，确保生态省(市、县)建设常抓常新，永葆生机活力。要高度重视国际之间以及
国内省级之间、地市之间的交流合作，跟踪动态，沟通信息，相互切磋 ，取长补短，共同推动生态省(市、县)创
建工作的健康开展。
2 生态省建设经验与启示
生态省(市、县)建设作为区域全面发展、协调发展和可持续发展的有益探索，没有现成经验和模式，必须
在实践中摸索总结与完善提高，生态省建设需要更深层次的理论探讨 ，更需要扎扎实实地推进。几年来各地
创建工作启动时间不一，创建内容也不尽相同，重在实干，贵在创新，其经验与启示是有益的，一是生态省
第 4期 祝光耀 ：生态省建设是区域可持续发展的有益探索与实践
(市、县)建设是现阶段推进区域可持续发展的一种理想组织形式，海南省通过近 4年的生态省建设探索，其
经济 、社会和环境建设均取得可喜成果，被公认为是建省后提出的多种发展模式中的最佳选择。吉林省通过
实施生态省建设规划，“十五”期间将集中 380多亿元资金用于生态产业和生态环境建设，仅 2002年就落实
项目资金 160多亿元 ，有力地推动了全省经济社会的协调发展。浙江、山东和安徽省通过生态省建设的规
划，已将小康社会建设 目标具体细化，大大提升了省域可持续发展规划的可视度和可操作性。在现行管理体
制下部门职能分割，条块资源(财力、物力)分散，在区域经济、社会和环境建设 中往往欲速则不达。生态省
(市 、县)建设以全面建设小康社会为 目标，以可持续发展为主线，以创建工作为切入点 ，即党政领导机关主
导，总体规划，统一推动；部门联手，齐抓共管，协同合作 ；集中财力、物力、人力办大事和办难事，重点突破。
实践证明生态省(市、县)建设是推进区域可持续发展的一种理想工作载体和重要组织形式，是对现行管理体
制弊端的一种变革和优化，其优越性正在被各级党政领导和广大干部群众所认识。二是生态省(市、县)建设
必须从当地实际出发，因地制宜，分类指导，创造性地开展工作。由于各地地理气候、生态环境、资源条件和
经济基础各不相同且差异很大，生态省(市、县)建设不可能一种模式、一个格局，要实现区域协调发展、全面
发展和可持续发展，不能因循守旧，固步自封 ，也不能简单模仿和盲 目攀比，必须从当地实际出发 ，扬长避短，
发挥 自身资源、地缘和区位等方面优势，开拓创新，在生态产业上开发、推进；在生态环境上优化、提高；在生
态人居上探索、突破；在生态文化上扬弃、创新，探索具有本地区特色的可持续发展新途径。发达地区经济基
础雄厚，文化积淀厚实，群众基础较好，创建生态省(市、县)有利条件较多，一般创建积极性较高，但这并不排
斥欠发达地区开展生态省(市、县)创建工作，海南、吉林、黑龙江和安徽省等地实践证明，欠发达地区可以、而
且也能够在省域范围内推进可持续发展，关键是因地制宜，分类指导。生态省(市、县)建设是科学发展观、资
源观和消费观在一定区域的普及与实践，只要领导充分高度重视，分类指导，是一定能取得成效的。三是生
态省(市、县)建设必须真抓实干，在创建工作上狠下功夫。生态省(市、县)建设任务重，涉及面广，时间跨度
大，其创建工作绝不能停留在传统规划和口号上，过去不少地区、领域也曾提出一些很好的发展思路和工作
方式，但由于重形式、轻目标 ，重宣传、轻实干，甚至热衷于炒作，好事未能办好。生态省(市、县)建设不是一
种时尚，更不是一块“金字招牌”，它是全面建设小康社会的一种工作载体，为此必须力戒浮躁，真抓实干，在
创建工作上扎扎实实狠下功夫。生态省(市、县)建设要以环境优美乡镇建设为基础，由下而上推动，努力夯
实工作基础，推动创建工作均衡发展；要抓住重点地区、行业、企业、园区和重大环境问题 ，围绕重点抓突破
口，把关系区域可持续发展和群众生产、生活的重大问题与生态省(市 、县)创建工作紧密结合起来，取得社会
的认可和群众的支持；要以每届政府、每个年度为重点，把生态省(市、县)创建任务具体化、时限化和责任化，
确保生态省(市、县)创建工作远期有目标 ，近期有行动，届终、年终有成效，以确保生态省(市、县)规划目标的
实现 。
参 考 文 献
1 祝光耀．进一步开创我国生态示范区建设的新局面．中国生态农业学报，2001，9(1)：6～8