全 文 ：第 wt卷 第 y期
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林 业 科 学
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林业补助与林木补偿制度研究
) ) ) 兼评森林生态效益研究的误区
姚顺波
k西北农林科技大学经济管理学院 杨凌 ztutssl
摘 要 } 证伪了森林生态效益补偿研究的 u个理论假设 }具有正外部性的经济活动需获得补偿 o森林生态效益
k使用价值l即森林生态价值 ∀说明森林生态效益补偿研究尚缺乏必要的理论支撑 ∀林业补助是政府为鼓励营林
生产而对营林活动进行补助的制度设计 o其理论基础是利益导向学 o即生产要素向投资回报率高的行业流动 ∀林
木补偿是政府为了生态安全限制林木所有权行使对林木所有者造成经济损失的一种弥补措施 o其理论依据是法理
上的既得权说 !特别牺牲说及公平负担说 ∀构建林业补助与林木补偿制度替代现行的森林生态效益补偿制度是适
应林业生产发展的制度改革 ∀
关键词 } 森林生态效益补偿 ~林业补助 ~林木补偿
中图分类号 }ƒvsz1u ~≥zt{1xy 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kussxlsy p ss{x p sw
收稿日期 }ussw p s{ p sz ∀
基础项目 }陕西省软科学基金资助kusswŽ•v{l ∀
Στυδψ ον Σψστεµσ οφ Φορεστρψ Συβσιδιζατιον ανδ Φορεστ Τρεε Χοµ πενσατιον
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长期以来 o林业经济理论界非常关注森林生态效益补偿研究 o政府有关部门也在试行森林生态效益补
偿 o但与预期相比 o还有很大差距 ∀反思一下森林生态效益补偿的理论与实践 o由于森林生态效益补偿概念
的不确定性 o导致其理论上的混乱 o造成实践中的无序 ∀森林生态效益补偿成了各级政府 !林业部门及林业
企业争取政府财政资金的/正当0理由 o这些理由并不充分 o存在许多不合理之处 o缺乏必要的理论支持 ∀本
文试图构建林业补助与林木补偿制度 o替代森林生态效益补偿制度 o推动林业快速发展 ∀
t 森林生态效益研究的误区
森林生态效益补偿目前尚无统一概念 o但理论界的逻辑是 }由于森林具有生态效益 o并且森林所有者没
有从森林生态效益中获得经济利益 o所以要求受益者给森林所有者补偿 ~获益者是广大民众 o民众利益的代
表是政府 o政府就成了森林生态效益补偿的主要承担者 ∀这一理论至少在以下几个方面值得商榷 ∀
首先 o森林具有生态效益 o即理论上所说的正外部性 o不能成为补偿的充分理由 ∀外部性是指某些个人
或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商 o却没有为之承担应用的成本费用或没有获得应有的报酬现象 ∀
不可否认 o森林具正外部性 o即生态效益 o且森林所有者也没有获得相应的报酬 o问题是凡是具有正外部性的
经营活动都应该获得补偿吗 ‚不是 o阿凡提的故事可以证明 ∀一次 o阿凡提发现有个卖羊肉串的摊贩与一
个顾客发生争吵 o原因是摊贩说顾客闻到了他烤肉的香味 o理应付钱 ~顾客说闻到肉香味是无意的 o他没要求
摊贩给他提供这种服务 o二人相持不下 ∀阿凡提则从顾客手中拿了几串钱摇了摇 o让摊贩听到了钱的响声 o
对摊贩说 }现在你听到了钱响 o也应该向这钱的主人k顾客l付费 o摊贩哑然 ∀这则故事告诉我们这样一个道
理 }具有正外部性的经营活动 o并不一定要获得补偿 ∀有人从庇古税k是针对负外部性l理论推断出 o既然具
有负外部性的经营者需补偿受害者损失 o那么具有正外部性的活动 o受益者则需补偿经营者 ∀实际上这一推
理是不合逻辑的 ∀大家知道 o法理上的补偿 !赔偿是以当事人的过错k故意或过失l为前提的 ∀具有负外部性
的污染企业 o明知自己的生产经营行为会给周围的民众造成损害而继续这种行为 o给民众k环境l造成损害 o
民众是无辜的 o损害是企业强加 o为了公平 !正义 o甚至是为了资源配置效率 o制度上要求生产经营者给民众
以赔偿 ~但具有正外部性的生产经营者所造成的损失k他本人认为应获而未获的报酬l o获益者并不存在故意
侵害行为 o他的获益是无意的 o他对生产者的/损失0不存在过错 o法理上并不要求他予以补偿 ∀试想一下 o要
求所有获益者 o对具有正外部性的行为进行补偿 o如同饭店的主人要求过客补偿 o社会将会出现混乱局面 ∀
其次 o森林生态效益k即生态产品l的价值只有通过交易才能实现 ∀无论是马克思政治经济学 o还是西方
经济学 o均认为商品的价值只有通过交易才能实现 o森林生态效益是森林生态产品的使用价值 o它不能成为
森林生态产品价值的衡量标准 ∀同一件商品 o对不同的人具有不同的使用价值 o而价值基本相同 o使用价值
研究的是人与物的关系 o而价值则体现为人与人的关系 o两者不能混淆 ∀用森林使用价值替代法测算森林生
态价值缺乏理论依据 o人为地夸大了森林的生态价值 ∀不可否认 o森林生态产品具有使用价值与价值 o它的
使用价值k即森林生态功能或效益l非常重要 o这是森林的自然属性所具有的 o即只要是森林 o森林生态产品
使用价值就在发挥作用 o而森林生态产品的价值则不然 o它是随着人们生活水平的提高 o人们对森林生态产
品的需求日益增加而逐渐增加 ∀人们对森林生态产品的需求属较高层次的需求 o是人们物质需求得到基本
满足后的安全需求k按马斯洛需求层次理论 }安全需求高于生理需求l o这里的需求是指具有购买力的现实需
求 ∀刀耕火种年代 o森林成为农业生产的障碍而被焚烧 ~新中国建国初期 o森林成为满足人们物质需求的资
源而遭到大肆采伐 o森林生态效益问题并未引起人们的重视 ∀相反 o上世纪 {s年代末 |s年代初 o温饱问题
已基本解决 o人们产生了较高层次需求 ) ) ) 森林生态产品 o特别 t||z年那次洪灾 o更加剧了人们生态安全的
需要 o森林生态产品的价值在不断提升 ∀森林生态产品的价值怎么体现 ‚理论上讲它取决于森林生态产品
的供给与需求的平衡 ∀目前的理论研究往往高估森林生态产品价值 o一方面是由于采用森林生态产品使用
价值替代法 o另一方面是用人们对森林生态产品的理想需求代替现实需求 o认为人们对森林生态产品的需求
巨大 o正如周生贤局长所讲kussu年l o就生态来讲 o我国的森林一棵都不能砍 ∀但现实森林生态产品的需求
体现在人们愿意拿多少钱出来购买 o即人们购买森林生态产品的能力 o就目前我国经济实力来讲 o这个能力
还相当有限 o森林生态产品现实需求还较低 o所以森林生态产品价值不会太高 ∀
由此可见 o森林生态效益补偿研究尚存在明显的漏洞 o就实践来看 o尽管用试点阶段的要求衡量 o也收效
甚微 o我们有必要重新构建一套新的制度来弥补森林生态效益研究的不足 ∀
u 构建林业补助 !林木补偿制度体系
211 林业补助
是指各级政府为促进林业发展 o对营林主体所进行的各种经济性补助措施k包括补贴 !信贷 !减免税收 !
减免地租等l ∀林业补助的目的 o是促进林业发展 ~手段是/补0 o是对营林主体不能获得社会平均利润的一种
弥补 ∀国家为了鼓励营林业的发展 o必须利用经济杠杆 o保证营林生产要素都能获得正常利润 o否则这些资
源就会配置到报酬高的非林行业 o林业发展就成了无源之水 ∀
林业补助是政府干预林业经济的行政行为 o政府之所以干预 o因为林业具有外部性 o并且由于林业生产
周期长 o风险大 o地域广等特点 o市场失灵 o需政府采取补助措施矫正 o促使市场配置营林生产要素的基础作
用得以发挥 o提高林木供给水平 ∀
营林生产的正外部性能带来环境质量的改善 o这一点是全国人民所希望的 o政府应采取措施鼓励营林生
产 o促使营林生产要素k人 !财 !物l涌向林业生产 o这样/山清水秀0的生态局面方能出现 ∀采用/鼓励0一词而
非/补偿0 o一方面是因为营林生产的正外部性 o不是获得补偿的充分理由 ~另一方面 o是强调政府对营林的补
y{ 林 业 科 学 wt卷
助是一种奖励 o是政府对所期待行为的一种激励 ∀
有些学者认为之所以要给予营林业以补偿 o是因为营林的私人成本高于社会成本 o私人收益低于社会收
益 o所以对营林业的补偿应等于社会收益与私人收益之差k陈颖等 ousss ~吴水荣等 ousstl ∀笔者认为这种观
点有点牵强 ∀首先 o营林主体有自身克服外部性的机制 o如可以通过扩大企业规模 o组织一个足够大的经济
实体将外部成本或收益内部化 ~再者科斯kt|yslk罗伯特等 oussul认为 }只要产权已明确界定并受到法律的
有力保护 o那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样资源优化配置的结果 ∀这表明 o财产所有权一旦确
定 o政府就没有在外部性干预的必要 ∀其实 o营林生产主体并不关心营林生产的外部性问题 o它追求的是营
林生产的回报率 o正如卖烤肉的摊贩只考虑卖肉的盈利 o而不会在意肉香味的散发 ∀鼓励营林生产 o不必过
多的去研究营林生产的外部性 o而应重点研究采取什么措施能使营林生产者获取社会平均利润k略高于社会
平均利润效果会更好l ∀其次营林主体私人生产成本较高的真正原因在于各级政府的不合理干预 ∀蒋海
kussvl在比较广东农林牧渔业投入产出率k表 tl时 o得出林业投入产出率低的结论 ∀
表 1 广东农业投入产出率
Ταβ . 1 Ρατιο οφινπυτ το ουτπυτ ιν αγριχυλτυρε οφ Γυανγδονγ Προϖινχε h
产业 Œ±§∏¶·µ¼ t||{ t||| usss usst
农业平均 „ªµ¬¦∏¯·∏µ¨ ¤√ µ¨¤ª¨ wt qt wt qx wt qu wt qz
种植 °¯ ¤±·¬±ª vu qv vs q| vt qy vu qs
林业 ƒ²µ¨¶·µ¼ uw qv uw qu uw qz uw qw
牧业 „±¬°¤¯ «∏¶¥¤±§µ¼ x{ qs x{ qs xw qy xx qt
渔业 ƒ¬¶«¨µ¼ wt qz wt qt wt qw wt q|
林业的投入产出率远低于同期农业投入
产出率这一现象的出现 o不是因为林业的正
外部性 o而是林业的税费负担太重 ∀农业的
平均税率不超过 ts h o而林业税费率普遍高
于 vs h o不少省份超过 ws h o部分地区竟高
达 zx h以上 o如江西崇义县林业税费率占到
总收入的 zx1y h k蒋海 oussvl ∀正是由于巨
大的税费负担 o林农的投资回报率低 o致使林农不愿投资林业 ∀据茅于轼等kussul的测算 o如果林业税费比
例降低到 tx h o则营林的内部收益能提高到 tx1x h o造林就有一定吸引力 ~如果税费比率像印尼 !巴西 !新西
兰等国那样降低到 x h o内部收益率就能提高到 t|1{ h k茅于轼等 oussul ∀这充分证明林业并非人们想象的
弱质行业 o不是由于营林生产的正外部性没有得到补偿 o而是由于不合理的税费抑制了营林业的健康发展 ∀
根据国外林业发展的经验和国内林业发展实践 o特别是林业生产的特点 o我国营林发展的林业补助措施
应包括以下几个方面 }一是降低林业税费 o使其税费负担不超过农业平均税费水平 ~二是对营林生产进行适
当的补贴 o主要用于营林道路建设及增加公共设施 ~三是对营林生产实行较长期的低息贷款 o以缓解营林生
产周期长 o资金占用量较大的困境 ~四是实行减免地租的土地政策 o扩大营林生产规模 o提高规模效益 ∀
212 林木补偿
林木补偿是指各级政府为了改善生态环境 o向社会提供生态安全公共服务 o限制 !剥夺林木所有权行使
所造成损失的一种经济补偿措施 ∀营林主体造林的主要目的并非自用 o而是通过林木交易获得利润 o处置林
木 !进行林木交易是林木所有权的直接体现 ∀然而政府认为如果任由林木所有者自由处置林木 o会造成生态
环境破坏 o影响环境质量 o所以我国政府对林木所有权的处置设置了种种限制条件 o如严格的采伐许可证制
度 o乃至禁伐制度 o这无疑限制了私人财产权的行使 ∀法律上虽然承认政府为了公共利益 o可以对私人财产
权加以限制 o甚至剥夺 o私人有服从的理由与义务k程浩 oussul ∀但对私人利益因国家 !社会而蒙受的损失 !
牺牲 o应由政府给予适当的补偿 ∀当代补偿学说有如下几种 }tl既得权说 ∀私人林木所有权系合法取得 o自
然应予以绝对保障 o保障公民生存权 !财产权是现代宪法确立的根本原则k李曙光 oussul o因为公益之必须 o
使私人财产蒙受损失 o亦应予以补偿 o否则难以体现公正 o维护 !保障公民的既得权利 ∀ul特别牺牲学 ∀使特
定 !无义务且无应课以该负担之特殊事由的人 o造成其财产或人身损害 o这就意味着为了国家或公益遭受了
牺牲 o那么这种牺牲不应由个人负担 o而应由公众平均负担 o办法是政府用公众税收给做出牺牲者一定补偿 ∀
vl公平负担说 ∀由于政府行为的受益者是社会全体 o故当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务不同
于他人时 o政府应调整和平衡这种义务不均衡现象 ∀当政府为了公共利益限制 !剥夺林木所有权自由行使造
成了财产损失 o政府理应按照公平原则 o对林木所有者予以补偿 ∀
我国目前的林木采伐许可证制度 o限制了林木所有权k如果长期不颁发采伐许可证则等同于禁伐制度l
的行使 o给林木所有者造成了经济损失 ∀石光银的尴尬及类似的成千上万营林主体目前的困境都是这一制
度的牺牲者 o严重阻碍了营林事业的发展k姚顺波 oussvl ∀相反 o国外大多采用林木补偿制度 }日本森林法明
z{ 第 y期 姚顺波等 }林业补助与林木补偿制度研究
确规定 o国家对于被划为保安林的森林所有者要适当予以补偿 o以保证其效益不降低 ∀德国黑森州森林法规
定 }如林主的森林被宣布为防护林 o或者在土地保养和自然保护区内 o颁布了其他有别于公众的经营规定或
限制性措施 o因而对林主经营其林地产生不利 o林主有权要求补偿 ∀瑞典森林法规定 }如果某块林地被宣布
为自然保护区 o那么该地所有者的经济损失将由国家予以充分补偿 ∀可见国外林木补偿制度具有以下特征
k姚顺波 ousswl }一是林木补偿只有在政府限制 !剥夺林木所有权行使之后进行 ~二是政府对林木所有权进行
限制 !剥夺是出于生态目的 o为了公共利益 ~三是林木补偿数额以林木所有者因政府限制林木所有权行使而
遭受的经济损失为限 ∀
v 森林生态效益补偿与林业补助 o林木补偿的区别
林业补助 !林木补偿与森林生态效益补偿是两种完全不同的制度设计 o其区别见表 u ∀
表 2 森林生态效益补偿与林业补助 !林木补偿制度的区别
Ταβ . 2 ∆ιφφερενχεσ βετωεεν φορεστ εχολογιχαλ βενεφιτ χοµ πενσατιον ανδ φορεστρψσυβσιδιζατιον , φορεστ τρεε χοµ πενσατιον σψστεµ
区别
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森林生态效益补偿
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林业补助
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林木补偿
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t q概念
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政府对森林所有者的经济补偿
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政府为鼓励营林生产而对营林活动进
行补助的制度设计 ׫¨ ¶¼¶·¨° §¨¶¬ª±¨ §
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政府为了生态安全限制林木所有权行使对
林木所有者造成经济损失的一种弥补措施
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市场机制 }生产要素向回报率高的产业
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法律上的既得权利说 o特别牺牲学 o公平负
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政府或受益人 Š²√ µ¨±° ±¨·²µ·«¨
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政府 Š²√ µ¨±°¨ ±· 政府 Š²√ µ¨±°¨ ±·
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一切森林所有者 „¯ ¯©²µ¨¶·²º±¨ µ¶ 营林者 ≥¬¯√¬¦∏¯·∏µ¤¯ ³¨µ¶²± 非国有林木所有者 ‘²±p¶·¤·¨p²º±¨ § ©²µ¨¶·
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以森林生态效益为依据 …¤¶¨§²±
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以保证营林者获取社会平均利润为限
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以林木所有者经济损失为限 ׫¨ ¬¯°¬·²©©²µ2
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z q补偿方式
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货币 ≤∏µµ¨±¦¼ 补贴 !贷款 !税收 !地租 ≥∏¥¶¬§¬½¤·¬²±o
²¯¤±o·¤¬µ¨√¨ ±∏¨ o ¤¯±§µ¨±·
货币 ≤∏µµ¨±¦¼
判断一种制度设计好坏依据是制度效益 ∀法律经济学认为/效益0意味着资源分配达到价值最大化的实
现 ∀解决权利冲突的外在性问题 o既可以用市场手段 o也可以用政府手段 o制度应能够促使人们做出有利于
效率或效益优化的选择 ∀比较森林生态效益补偿与林业补助 !林木补偿两种制度设计的优劣 o不难发现 }林
业补助 !林木补偿制度更能体现现代行政法的宽容 !信任 !激励 !合作的人文精神 o更注重市场配置资源基础
作用的发挥 o更具有可操作性 o有坚实的理论基础 ∀
参 考 文 献
陈 颖 o刘伟平 qusss q公益林生态效益补偿的制度变迁分析 q林业经济 okwl }w{ p xv
程 浩 qussu q行政征用制度探析 q当代法学 okwl }ww p wy
蒋 海 qussv q外商投资与林业产业发展研究 q林业经济 okzl }w{ p w|
李曙光 qussu q论宪法与私有财产保护 q比较法学 oktl }tsu p ts|
罗伯特#⁄#考特 o托马斯#≥#尤伦 qussu q法和经济学 q上海 }上海财经大学出版社 ozu p {x
茅于轼 o唐 杰 qussu q商品林业发展中的产权和税费问题 q管理世界 okzl }zx p {z
吴水荣 o马天乐 o赵 伟 qusst q森林生态效益补偿政策进展与经济分析 q林业经济 okwl }us p uv
姚顺波 qussv q产权残缺的非公有制林业 q农业经济问题 okzl }u| p vv
姚顺波 qussw q非公有制森林征用与补偿研究 q林业经济问题 okul }{x p {z
周生贤 qussu q总结经验开拓进取全面推进林业跨越式发展 q林业经济 okul }w p tv
{{ 林 业 科 学 wt卷