全 文 ：第 16 卷 第 6 期
Vol. 16 No . 6
草地学报
ACTA AGRESTIA SINICA
2008 年 11 月
Nov. 2008
特邀专稿
中国草原改革发展 30年
在中国草学会青年工作委员会农区草业发展论坛上的报告
刘加文
(农业部草原监理中心, 北京 100125)
摘要: 分别以草原家庭承包、第一部草原法出台、草企业兴起和生态优先为主要特征划分了改革起步、发展深化、
产业调整和战略转型 4 个时期,阐述了 30 年来我国草原改革发展的历程;通过草原畜牧业与草业发展对经济的巨
大支持。草原在国家生态安全和可持续发展中的关键作用和全社会对待草原态度的积极转变, 指出我国草原改革
开放 30 年发生的历史性变化; 从草原的发展方向、发展思路、发展措施、发展重点和发展战略的角度,提出了推进
我国草原发展上新水平的战略举措。
关键词: 中国草原; 改革; 发展
中图分类号: S812; X22 文献标识码: C 文章编号: 1007-0435( 2008) 06-0547-05
Reform and Development of Chinese Grassland in 30 Years
A Presentat ion in A gr icultural A rea Gr ass Industry Development For um
of Youth Committee of Chinese Grassland Society
LIU Jia-wen
( Gras sland M on itorin g and Supervision Center M inist ry of Agricul tu re, Bei jing 100125)
Abstract: T his paper elucidated the reform and development course of Chinese g rassland in the last 30
year s, w hich w as separated into four per iods including the reformat ion start , the development deepening ,
the indust ry adjustment and the str ategic t ransformat ion, w ith main characterist ics o f the household con-
tract responsibility sy stem of gr assland, the publicat ion of the f ist Gr assland L aw , the rising o f the enter-
prises about grass and the ecolo gical priority, r espect ively. T he gr eat support of animal husbandry and
grass indust ry to economics, the crucial role of g rassland played in national ecolo gical safety and sustain-
able development and the posit ive change of the att itude o f all the society to the grassland indicated the his-
to ric changes of the reformation and development of our grassland in 30 years. This paper also represented
the new thought and new measures to the adaptat ion to the new developing levels and new requirements of
our g rassland from the st rategic view o f development direct ion, development thought , development meas-
ure, development pr io rity and development st rategy .
Key words: Chinese g rassland; Reformat ion; Development
改革开放以来,伴随着我国经济社会的全面发
展和农业、农村翻天覆地的巨大变化,我国草原保护
建设事业也取得了显著成就。经过 30年的改革发
展,草原畜牧业已成为草原地区广大农牧民发展生
产、就业增收的支柱产业,草产业已成为国民经济发
展中难以替代的重要基础性产业,草原在维护国家
生态安全中的主体地位更加突出,草原发展对稳定
边疆、推动少数民族地区经济社会进步、构建社会和
谐做出了突出贡献。
1 我国草原改革发展历程
纵观我国草原改革发展历程, 大致可分为四个
阶段:
1. 1改革起步期( 1978- 1984)
以实施草原家庭承包为主要特征, 草原畜牧业
生产潜力得到释放,草原建设空前活跃。
收稿日期: 2007-11-16; 修回日期: 2008-11-18
作者简介: 刘加文( 1964-) ,湖北武汉人,农业部草原监理中心副主任, E-mail: myday@ 263. net
草地学报 第 16卷
十一届三中全会以后, 随着以家庭承包经营为
核心的农村经营体制改革的不断深入, 我国广大草
原地区结合草原实际, 逐步推行以家庭承包经营为
主要形式的草畜双承包责任制, 实行草原公有、分
户承包和家畜户有户养, 初步明确了草原保护建设
和利用的责、权、利,极大地调动了广大农牧民的生
产积极性,解放了草原生产力。值得一提的是, 1983
年胡耀邦同志在青海、甘肃考察时提出了种草种
树、发展畜牧、改造山河、治穷致富的口号, 在全国
迅速兴起了种草种树热潮。此间, 第一次全国草原
资源调查全面推开,牧草飞播项目开始实施, 以湖南
南山示范牧场为代表的南方草地开发工作开始起步。
1. 2发展深化期( 1985- 1991)
以第一部草原法出台为主要特征,依法治草、
依法管草有了历史性的突破, 同时,立草为业的草产
业思想和理论体系开始形成和发展。
1985年 6月 18日,全国人大常委会通过了中
华人民共和国草原法, 同年 10月 1 日开始施行。
这是我国第一部草原法典, 标志着我国草原发展进
入了有法可依的崭新历史阶段。依法保护草原、合
理利用草原逐步引起各级政府和社会的重视, 内蒙
古、新疆、甘肃等地相继建立了草原监理机构, 依法
治草开始起步, 一些破坏草原的行为开始得到规范
和查处。同时, 草原家庭承包不断深入,一批牧业综
合发展示范项目取得突破性进展,牧区防灾基地建
设深入实施,牧草种子生产及其检测体系开始建立,
人工种草、草场改良和草原围栏等也有了较快发展。
此间,关于草业发展的思想和理论开始形成。1985
年 6月,农业部等单位联合召开了中国草业科学学
术研讨会,著名科学家钱学森作了中国草业产业
的报告,系统地阐述了发展草业的重要意义。1987
年国务院在转发全国牧区工作会议纪要的批示中明
确提出了立草为业,发展畜牧,草业先行的方针。
1. 3产业调整期( 1992- 2001)
以涉草企业异军突起为主要特征, 产业结构从
草原畜牧业为主, 向广度和深度发展, 逐步形成了以
草为基础,进行生产、加工、贸易活动的草产业体系,
草业经济迅速发展。
1992年党的十四大提出了建立社会主义市场
经济体制的改革目标, 极大地解放了人们的思想。
在政策推动和城镇绿化产业、草地畜牧业迅速发展
的拉动下,一些机关、企事业单位、大专院校、个体经
营者等,纷纷投资创办牧草种子及草产品生产、加
工、贸易企业,草坪种子进口贸易和草坪绿化产业更
是发展中的亮点, 初步形成了以草原畜牧业、草种
业、草产品生产加工和草坪业等为主体框架的草产
业体系。期间,国家开始实施草原植被恢复、牧草种
子基地和草原围栏等草原建设工程; 国务院还于
1993年 10月颁布了草原防火条例, 草原防火工
作纳入法制化、正规化轨道。
1. 4战略转型期( 2002年以后)
以生态优先为主要特征,草原进入全面保护、重
点建设、加快发展的新时期。
进入新世纪, 随着我国北方沙尘暴的日益突出,
草原生态问题引起全社会的广泛关注。为加强草原
生态保护,促进草原可持续利用, 2002 年 9月国务
院印发了关于加快草原保护建设的若干意见, 标
志着草原进入了全面保护和重点建设的历史新时
期。2002年底草原法的修订, 使草原保护建设的
法制基础进一步完善。自 2003年,国家开始了大规
模的草原生态建设,组织实施退牧还草、三江源保护
等重大生态建设工程, 继续实施京津风沙源治理工
程,草原生态建设的力度和投资规模空前。十六大
以后,党中央提出了科学发展观, 保护草原、建设生
态文明的要求更加明确,草畜平衡制度、基本草原保
护制度、禁牧休牧制度推行力度进一步加大,草原监
理执法工作明显加强, 草原发展进入了新的历史
阶段。
2 我国草原历史性变化
改革开放给沉睡的草原带来了生机与活力,草
原实现了前所未有的巨大发展, 草原地区经济、社会
面貌也发生了深刻的变化。
2. 1草原畜牧业成为农牧民增收和牧区经济发展
的重要支撑
作为草原地区重要的基础和优势产业, 30年来
我国草原畜牧业快速发展, 家畜饲养量成倍增长,产
品质量和畜群结构不断优化,畜牧业生产方式不断
转变,家畜出栏率和商品率显著提高。2007 年, 内
蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃和四川六大草原牧区,
牛肉、羊肉、牛奶、羊毛产量分别是 1979年的 12倍、
9倍、25倍和 2. 7倍,分别占全国总产量的 23. 2%、
51. 4%、35. 6%和 64. 5%。畜牧业已成为很多草原
牧区县域经济的重要支柱,在国民经济收入中的比
重超过 70%。草原畜牧业促进了农牧民增收, 2007
年六大草原牧区农牧民人均收入是 1978年的 25. 5
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第 6期 刘加文:中国草原改革发展 30年
倍。同时,农区和半农半牧区草地畜牧业及种草养
畜业迅速发展, 成为我国畜牧业发展及农牧民增收
的亮点。2007年, 全国牛肉产量达到 613万吨、羊
肉 382. 6万吨、奶类 3633 万吨、羊毛 40. 2 万吨, 分
别是 1979年的 27倍、17倍、28倍和2. 5倍。
2.2草业成为我国经济发展中不可忽视的朝阳产业
改革前,我国草业主要以草原畜牧业为主,产业
内容较为单一。经过 30年的发展,草业已初步形成
集草原保护、建设、利用和草产品生产、加工、经营为
一体,多层次、多功能和多领域的产业体系, 涵盖草
原畜牧业、草种业、草地农业、草坪业以及草产品生
产、工业、贸易等产业。目前, 草业及与之紧密相关
的企业已超过万家, 全国从事草业生产、加工、经营、
科研教学、管理及相关行业的农牧民和其他从业人
员达数千万人, 草业及相关产业年产值超过 5000亿
元。特别突出的是以草业为重要基础的中国奶业近
些年来一直保持高建增长的势头,对我国乳品行业
的快速发展也起到了关键性的支撑作用。从功能与
作用来看,草业已名副其实地成为我国经济社会发
展中不可替代的,具有重要生态、经济和社会功能的
基础性产业。
2. 3草原在维护国家生态安全中的重要作用更加
突出
改革开放以来,国家逐步加大对草原保护建设
的投入,尤其是 2000年以来, 投入大幅度增加,先后
实施了草原植被恢复、牧草种子基地、草原围栏、退
牧还草、京津风沙源治理、草原防火及草原治虫灭鼠
等建设项目,国家投入超过 164亿元,仅退牧还草工
程就达百亿元, 实施范围涉及 8省区的 156个县。
目前,全国累计治理退化、沙化草原 6000万公顷, 人
工种草和改良草原面积 2800万公顷, 10%的可利用
草原建设了围栏。草原建设使一些地区草原生态得
到明显改善, 2007 年监测显示, 草原保护建设工程
区植被盖度平均提高 16 个百分点, 植被高度提高
51% ,草产量提高了 64%。草原生态环境的初步改
善,对维护国家生态安全起到了重要促进作用。
2. 4推进草原可持续发展的基础明显增强
30年来, 在草原政策、法规、科技、体系和队伍
等方面有了前所未有的进步。2002年国务院颁布
了关于加强草原保护与建设的若干意见, 这是建
国以来我国关于草原保护建设的第一个专门性文
件。在草原法不断完善的同时,一系列配套法规、规
章和地方性法规相继出台。全国草原监理队伍从无
到有,不断壮大。目前,全国主要草原省区和北方草
原地县均建立了草原监理机构, 监理执法人员近
8000人。草原科技教育发展较快, 一批专门从事草
原科研工作的院所相继成立,在草原资源保护、牧草
新品种选育、病虫害防治、人工草地建设等方面取得
了一系列科研成果并得到推广应用。全国设有草业
学院(系)的高校由 30年前的 3所,发展到近 40所,
在校生人数 13000多人。全国县级以上草原技术推
广机构达 900多个,技术推广人员上万名。此外,草
原防火防灾、草原资源与生态监测等体系也不断
健全。
2. 5全社会对待草原的态度发生了积极转变
长期以来,由于食物短缺和人们对资源环境认
识的局限,草原曾被当作单纯的畜牧业饲草资源,突
出强调畜产品生产和经济效益,重索取、轻投入, 重
利用、轻保护,草原生态形势日趋严峻。近年来,随
着全社会对生态环境关注程度的提高, 尤其是科学
发展观的贯彻落实, 人们对待草原的态度发生了积
极的变化。在草原的地位与作用上, 人们越来越清
醒地认识到,草原不仅是畜牧业发展的物质基础,也
是维护国家生态安全和食物安全的重要保障,是草
原地区农牧民赖以生存的家园, 是少数民族文化传
承和发展的基本载体, 同时也是重要的生物资源库。
在草原保护建设的指导思想上, 坚持生态、经济和社
会效益并重, 生态优先。在发展目标上, 强调要让
草原绿起来、草业强起来、农牧民富起来,实现草
原又好又快的发展。在项目建设上, 从以往搞局部、
分散、小投资的小项目, 向实施全局性、综合性和战
略性重大工程项目转变,建设规模加大、覆盖面积更
广、受益农牧民更多。在畜牧业生产方式上由粗放
型逐步向科学化、现代化和制度化转变。在草原管
理方式上由重视农艺改良措施向法制化、标准化和
专业化转变。这些积极的、根本性的转变,对推进草
原可持续发展具有重要意义。
草原的改革发展为我国经济社会发展做出了独
特贡献,这是党和国家政策支持的结果,是广大农牧
民不断探索、辛勤劳动的结果,是广大草原工作者积
极努力、勤奋工作的结果。在总结发展变化与成就
的同时,也要看到当前还存在许多制约草原发展的
矛盾和问题:一是草原保护与利用的矛盾日益尖锐;
二是保障草原发展的体制和机制还很不健全;三是
支持草原地区经济社会发展的宏观政策还很不完
善;四是草原保护建设的基础条件仍十分薄弱; 五是
草原退化、生产力不断下降的总体趋势尚未根本扭
转。我们必须重视这些矛盾和问题, 以科学发展观
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草地学报 第 16卷
为指导,全面促进草原又好又快地发展。
3 推进草原发展新水平
党的十七届三中全会对草原发展提出了新的要
求。加快草原发展是建设现代农业、保障粮食安全
的需要,是发展牧区经济、实现增收脱贫的需要, 是
维护生态安全、构建和谐社会的需要。加快草原发
展必须有新思路、新举措, 不断提高发展质量、提升
发展水平。
3. 1在发展方向上,坚持走可持续发展道路
正确处理好经济发展与草原保护的关系是实现
草原可持续发展的关键。要始终坚持生态效益和经
济效益并重,保护优先、利用有序的原则, 积极稳妥
地推进草原保护建设与合理开发利用。一是要按照
草畜平衡的总体要求,通过加强草原建设、改良家畜
品种、实施休牧轮牧制度、发展舍饲圈养和转变草原
畜牧业生产方式等措施, 充分发挥草原的生产潜力,
不断提高草原畜牧业生产水平。二是要坚持严格的
基本草原保护制度和实行严格的节约使用草原制
度。强化对草原征占用的管理, 严厉打击违法征占
用草原的行为, 严密防范和坚决查处借耕地占补平
衡、土地整理之名,大肆开垦草原的行为, 加强对
草原地区开采矿藏、搞工程建设和采挖野生植物资
源的管理,规范审批程序、完善管理措施、加大监管
力度。三是要加快建立一支体系健全、素质精良、手
段先进、执法严明、服务有力的草原监督管理专门队
伍,真正承担起保护草原资源、维护农牧民合法权
益、促进草原可持续发展的神圣使命。
3. 2在发展思路上,树立大农业大生态理念
要切实将草原发展纳入农业改革发展和国家生
态建设总体布局,在政策和投入上,像重视农区一样
重视草原牧区; 像支持种粮一样支持草原畜牧业生
产;像保护耕地一样保护草原资源;像重视林业生态
建设一样重视草原生态建设。在制定农业政策、实
施农业项目和推进农业发展改革时, 要将牧业、牧
区、牧民问题真正纳入我国解决农业、农村、农民问
题的政策和财政体系, 统筹兼顾农区和牧区的协调
发展,防止农区和牧区农民收入继续拉大的倾向; 防
止因鼓励粮食生产、提高种粮效益,而导致一些地方
破坏草原、垦草种粮势头不断上升的倾向。在生态
建设中要正确处理好草与林的关系,统筹兼顾、共同
发展。一方面要统筹国家生态建设资金, 保持草与
林的协调发展,像建设林业生态一样,大力实施与草
原生态地位相适应的草原生态建设工程; 另一方面,
要严防不尊重自然规律, 在草原上毁草种树或开垦
草原搞其他所谓生态建设工程的行为。
3. 3在发展措施上,着力推进体制机制创新
根据十七届三中全会的要求, 把落实草原承包
作为基础性的重要任务。积极推进国家出台稳定和
完善草原承包的专门政策,明确草原承包的总体目
标、主要任务及相关措施,强化草原承包工作的政策
保障。推动建立以政府为主导的草原承包工作领导
机制,多部门分工合作、草原部门具体实施的工作机
制。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理
的原则, 健全严格规范的草原承包管理制度。加快
建立和健全草原支持保护制度, 积极争取国家将支
持农业的政策扩大到草原, 实施种草补贴、牧草种子
补贴、草原机械补贴和草原生态恢复先进县奖励等
政策。加快出台草畜平衡补贴、禁牧休牧补贴等一
系列鼓励农牧民自觉保护草原和合理利用草原的长
效政策,真正形成使保护草原者受益的良性局面。
加紧制定草原植被恢复费征收办法和草原征占
用补偿办法的出台,建立草原使用者反哺草原的补
偿制度。
3. 4在发展重点上,继续加强草原工程建设
要按照十七届三中全会关于实施草原建设和
保护工程,推进退牧还草, 发展灌溉草场, 恢复草原
生态植被,加快荒漠化石漠化治理,加强自然保护区
建设的要求,搞好规划、抓好落实。一要继续组织
实施退牧还草工程。在总结前几年项目建设经验的
基础上,认真梳理在前期论证、项目管理、资金使用、
配套政策、建设内容和实施效果等方面的问题和不
足,完善工程监督和管理制度,按照退牧还草工程规
划的总体要求, 加快实施进程、保证建设质量。同
时,还要研究制定工程后续政策,确保工程发挥长远
效益;二要抓紧研究制定灌溉草场建设规划和草
原自然保护区建设规划, 并加快规划的组织实施;
三要尽快启动实施国务院已批准的全国草原保护
建设利用规划, 以大项目带动大发展, 兴起草原保
护建设新高潮。
3. 5在发展战略上,坚持科技兴草人才强草
科学技术是第一生产力,加快草原发展,科技进
步是关键。当前, 我国草原的很多问题说到底还是
因为科技支撑能力较弱造成的。因此, 必须通过加
快技术进步, 尽快实现新的突破。要加大草原科技
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第 6期 刘加文:中国草原改革发展 30年
投入,集中力量重点扶持一批相关学科(专业)及研
究单位;努力提高其装备水平,增强科技创新能力。
加强关键技术攻关, 力争在草原退化治理、草原鼠虫
害防治、草原资源与生态监测、南方优良豆料牧草品
种选育、粮草轮作技术等方面取得新的进展。要针
对草原科研成果转化难的问题,加快建立课题来源
于实践、成果应用于生产的研发机制和科技人员直
接到场到户、良种良法直接到草原、技术要领直接到
农牧民的草原科技推广体系。要积极鼓励草原科技
人员到基层草原第一线开展科研和推广工作, 将论
文写在草原上, 将成果体现在草原发展上。切实加
强先进实用技术的培训, 努力培养一大批懂技术、会
经营、善管理,适应现代草原发展的新型农牧民。既
要重视生产性科研开发, 也要加强草原在生态环境
保护和促进经济社会发展方面的学术和政策理论研
究,为国家宏观决策提供可靠的依据。
草原 30年, 是坚持改革开改,不断探索和进步
的 30年;是对我国生态、经济、社会发展贡献越来越
大的 30年; 是为未来草原大发展奠定坚实基础的
30年。当前, 我国草原发展又站在了历史的新起
点,着眼新形势新变化,我们必须把思想和行动统一
到党的十七届三中全会精神上来, 全面把握经济社
会发展对草原的新要求,以科学发展观为指导, 创新
思维、创新机制、创新工作, 推进草原发展上新水平。
(责任编辑 李 扬 才 杰)
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此更正。
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