全 文 ：第 13卷 第 1期
2 0 0 5年 1月
中 国 生 态 农 业 学 报
Chinese Journal of Eco-Agriculture
V01．13 NO．1
Jan．， 2005
我国西北地区生态林业发展政策研究*
8-顺波
(西北农林科技大学经济管理学院 杨陵 712100)
摘 要 结合我国西北地区林业政策失灵的案例，剖析了西北地区现行林业政策失灵的原 因。并提出完善林业产
权制度，建立森林生态效益补偿机制，以土地换生态，完善退耕还林的西北地区生态林业政策框架。
关键词 生态林业 生态效益 政策
Policy of ecological forestry development in the Northwest of China．YAO Shun一13o(CoUege of Economical Management。
Northwest Sei—tech University of Agriculture and Forestry，Yangling 712100)，CJEA，2005，13(1)：170～172
Abstract Combining the cue of forestry policy being out of order in the Northwest of China，the causes of the present
forest po licies being out of order are analyzed．Finaly，Some clues of ecologica[forestry policy in the Northwest of China，
i．e．perfecting the property right system of forestry，establishing the compensation mechanism of forestry ecological bene
fit，requiting ecology with land，and returning farmland tO forest are put forward．
Key words Ecological forestry，Ecological benefit，Policy
1 西北地 区林业现状及存在 问题
我国西北地区生态环境十分脆弱，人类活动诱发的生态环境问题 日趋严重，西北地区林业发展面临的
问题一是水土流失严重，西北地区土壤抗蚀能力差，极易流失。青海省年均新增水土流失面积 2100km2，因
水蚀、冻融造成水土流失总面积达 33．4万 km2，年流人黄河泥沙 8814万 t，输入长江泥沙 1303万 t。宁夏回
族自治区水土流失面积 3．5万 km2，年流人黄河泥沙 1亿 t，陕北黄土高原水土流失面积 6万 km2，占该地区
总面积的 75％，年输入黄河三门峡以上河段泥沙量 8亿 t左右，占该段黄河泥沙量的 51％_1 J。二是荒漠化
加剧，目前全国荒漠化土地面积 262万 km2，相当于国土总面积的27％，且每年以2460km2的速度扩展，有 4
亿人深受其害，每年因荒漠化造成的直接经济损失约达 542亿元，其中西北 5省(区)及内蒙古自治区是我国
沙漠化最严重地区，总面积达 188km2，占全国沙化总面积的 71．7％_2 J。三是水资源短缺，西北地区干旱少
雨，年降水量大都<400mm，有些地区年降水量仅为 lOOmm，年蒸发量却高达 1200mm 以上，且降水量与径
流量的年际变化很大，水资源供需矛盾突出，加之人类对水资源的不合理开发与利用，造成湖泊河流萎缩干
枯及冰川后退等问题。四是森林覆被率低，难以恢复。西北地区森林覆被率大大低于全国平均水平(陕西
省除外)，青海、新疆、宁夏、西藏和甘肃省(区)森林覆被率分别为 0．3％、0．79％、1．45％、5．84％和 4．33％，
西北 4省(陕西省除外)森林面积仅为400万 hm2，仅占全国森林总面积的3％，大部分地区无生态屏障可言。
五是经济落后，西北地区自然条件恶劣，生存发展困难，土壤贫瘠 ，产出率低 ，坡耕地粮食单产仅为平地高产
田的 1／10，旱情严重时颗粒无收现象屡屡出现。
我国现行生态林业政策既不能有效刺激林农投资于造林营林，增加森林植被，也不能有效保护现有森
林资源。其原因一是现行森林资源保护制度不适应市场经济发展需要，现行森林资源保护制度是计划经济
的产物，主要由森林限额采伐制度和采伐许可证制度构成，该政策与市场经济规则背道而驰。市场经济运
行的条件是市场经济主体必须拥有对自己产品的处置权，而我国现行林业政策剥夺了林农对 自己经营林木
的处置权 ，降低了林农营林造林的积极性。二是林权权属支离破碎，我国森林资源绝大部分属国家和集体
所有，但使用森林资源的权利一般由国有森林工业局、林场及乡村林场所享有。表面上看这种所有权与经
营权分离适应了市场经济发展的需要，但正是这种林权权属的支离破碎导致了林业生产经营的无序与无
*国家林业局林业科学技术研究项目(2000—32)资助
收稿日期：2003—10—16 改回日期：2003一l1—26
第 1期 姚顺波 ：我国西北地区生态林业发展政策研究 17l
奈。首先国家集体将 自己所有的森林交予森林工业局、林场经营实际上是一种委托或授权经营，若被委托
人无 自己的私利，受人之托，忠人之事，这种经营方式倒不失为一种好的办法。但被委托人是“经济人”，加
之林业生产的特点致使委托人对被委托人失去监控能力。其次林农大多是承包经营，他们想从中获得经济
利益，但林农的这种承包经营权缺乏强有力的法律保障。林业政策缺乏稳定性更是加剧了林农的担心和对
林业政策的不信任。三是尚未建立森林生态效益补偿制度，西北地区林业是生态林业，其私人成本高于社
会成本 ，存在正外部性。政府应通过使夕b部性内在化来纠正市场失灵，建立森林生态效益补偿机制以弥补
由于私人成本高于社会成本而给林业经营者带来的经济损失。四是现行森林资源保护政策执行成本太高，
森林面积大、执法人员多、技术复杂导致了政策执行成本高。加之执行过程中政策执行人与政策制定者的
利益并非一致，即林业政策制定者代表国家整体利益，而林业政策执行者则代表行业、部门、地区乃至个人
利益，使林业政策的制定者与执行者间出现利益的过滤机制。政策执行者往往以执行者利益损益值作为决
策参数，得益越多，越乐于执行 ；反之受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换 ，加上寻租现象的出现，往往
使政策形同虚设。
2 西北地区生态林业发展对策
西北地区生态林业发展对策一是完善林业产权制度，要明确森林所有权，所有者有权 自由处置自己的
物品，使所有者的个人活动代价与收益间建立明确关系，从而形成有效经济刺激机制。我国现行生态林业
政策失灵案例绝大多数与未明确林地、林木产权制度有关E3]。国有森林由谁代表、谁管理、谁监督，管理不
当由谁负责，应落实到组织、单位甚至个人，责任明确后负责任的人才会真正关心公有物品。在明确林地、
林木所有权后，还应遵循经济 自由原则。林业政策应保护经济自由免受社会势力的强制，不应以保护为名，
实施更大的强制。我国现行森林保护政策实际上就是借保护森林资源为名，实施干涉经济 自由之实，不允
许或限制经济人采伐林木，打击了经济人从事林业生产的积极性。国有森林谈不上限额采伐，也无必要实
施采伐许可证。国家完全可根据生态需要和木材市场拟订生产计划 ，行使 自己的所有权，无需他人审批 ；集
体所有、个人所有的林木，所有者自己会权衡何时采伐，采伐多少，政府可利用市场规律调整林木采伐数量，
也可收购一部分对国家、区域有重大生态价值的森林。二是尽快建立森林生态效益补偿制度 ．《森林法》规
定“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、
抚育、保护和管理”。这为建立生态效益补偿制度提供了法律依据，但需尽快解决包括资金来源等一系列问
题，2000年以来国家财政进行了一系列改革，为建立森林生态效益补偿制度提供了可能；补偿对象的界定、
补偿标准和补偿年限尚需进一步调研。笔者认为全国尚未全面建立森林生态补偿机制之前，西北地区生态
林业政策不妨借鉴我国台湾省林业相关政策 ，即“公有林或私有林有下列情形之一的，由中央主管部门收归
国有 ，但应给予补偿金 ：国土保安上或国有林经营上有收归国有必要的；关系不限于所在地省区之间的河
流、湖泊、水源和其他公益者”。“森林有下列情形之一的，应 由主管机关限制采伐 ：林地陡峻或土层浅薄恢
复造林困难者；伐木后土地易被冲蚀或影响公益者；位于水库集水区，溪流水源地带，河岸冲失地带，沙丘区
地带者”。“禁止砍伐竹木之保安林，其土地所有人或竹木所有人依其所受之直接损失为限请求补偿金”。
我国政府可从国家财政或退耕还林款项中拿出部分资金，对确系具有显著生态功能的集体、私人经营的林
木进行收购或租赁，弥补由于禁伐给这些经营者所造成的损失，并起到调动投资主体经营林业积极性的作
用，减少政策执行成本。三是实施以土地换生态的林业政策 ，目前我国经济基础薄弱，必须走社会办林业的
路子，必须在物质利益原则上做文章，制定出一套切实可行的西部地区土地使用和开发政策，使社会团体和
个人在治理沙漠过程中得到实惠。应突破传统思维方式实施以土地换生态政策，不妨借鉴美国西部开发的
经验，如 1873年颁布了《鼓励西部草原植树法》，规定只要在自己地产上种植 16．2hm 树并保持 10年以上，
就可获得 64．8hm 联邦土地；1877年颁布的《沙漠土地法》规定，政府向愿意在干旱土地上修建部分灌溉沟
渠的人，以61．78美分／11m 出售 259．2hm2土地，可分 3年付清。我国土地实行公有制，不能用同样的方式
鼓励西部开发，但可制定其他多种优惠政策调动民众进行西北地区生态环境治理的积极性。可考虑将一定
面积的荒山、荒地、沙漠以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式承包、分租或批租给某些单位和个人，在治
理开发前期给予贷款补贴、贴息等政策，规定几十年、甚至上百年不变。承租者拥有真正的土地使用 、转让
和经营管理权，政府的目的就是先投资，慢慢地少投资，直至不投资，鼓励并稳定一部分人长时间甚至一生
以植树种草治理土地为业，土地治理开发产生明显经济效益时，政府通过各种手段鼓励承包者将所得利润
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用于土地更大面积的治理开发，直至形成治理开发的良性循环。四是完善现行退耕还林政策 ，西北地区林
业是生态林业 ，具有公益性和外部性，需对植树者给予相应补贴，产生足够的激励。国家规定 ，每退耕还林
lhm2
，补贴粮食 1500kg，且连续 8年。现行做法是国家把粮食调往退耕还林地区，各级政府官员由下而上上
报退耕还林面积，由上而下下拨粮食，于是在信息严重不对称情况下，发生了大量基层官员与农民合谋欺骗
上级的事情。可试由民间成立 1个中介组织 ，政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林的
粮食贷放给该中介机构，由中介机构与农民签订退耕还林的商业合约进行实施。并把评估标准由退耕面积
变为林木成活面积；对于守法经营和确有成绩的，政府可免其利息甚至少回收或不回收本金 ，以资鼓励；对
于违法经营和不退耕还林的，可吊销执照，予以制裁；对违约农户政府也应有处理办法。这样逐步形成退耕
还林一整套商业经营模式，政府从退耕还林中取得巨大生态效益，中介组织在经营中发展壮大，农民从退耕
还林中得到实惠，为今后林木经营创造有利条件。
参 考 文 献
1 中国科学院．关于21世纪初加快西北地区发展的若干建议．地球科学进展 ，2000(15)：1～l1
2 袁钢明．贫困地区的生存困境与生态恶化．金三角，2000(7)：15～21
3 江泽慧．中国现代林业 ．北京：中国林业出版社，2000．28-29
河 南 省 信 阳 市 建 设 国 家 生 态 示 范 区 初 见 成 效
河南省信阳市近年来大力实施 国家生态示范区建设 ，坚持科学发展观，发展绿 色经济，实施生态农业、生态林业、生态经
济发展与环境改善“双赢”的战略 ，全面建设小康社会 ，坚持生态建设产业化 ，产业发展生态化 ，扎扎实实地发展绿色经济并初
见成效。一是大力实施生态农业建设，围绕发展区域特 色农业和绿 色农副产品，已基本形成深山“林、茵、药、茶”，浅山丘陵
“牧、果、养、花”，平原“种、栽、插、加”的区域生态农业格局 ，目前全市建立以专业化、标准化、规模化和无公害为主的区域性商
品基地 1785个，建设生态农业示范园20多个，生产出南湾水库天然鱼、罗山板栗、商城荼油、固始土鸡和“笨鸡蛋”、潢川“华英
鸭”以及以中草药为原料的新县“羚锐制药”等绿色食品，“文新”牌信阳毛尖有机茶、商城县“其鹏”茶叶、固始“仰天雪绿”、“九
华山”牌茶叶等近 10个农产品品牌获绿色食品、有机食品认证。农业产业化龙头企业力量不断壮大，6家企业集团被列为河
南省农业产业化重点企业，2家被列为国家农业产业化重点企业。小流域综合治理和农田水利基本建设得 以加强 ，增强了抵
御 自然灾害能力和农业可持续发展能力。二是实施 了淮河防护林生态工程、天然林保护工程、绿色通道工程和农田林网化工
程、退耕还林工程等生态林业建设，目前全市林业用地面积迭 52，3万 hm2，超过耕地面积，活立木蓄积量达 1316万 m ，森林
覆盖率迭 32％，对调节局地气候、净化空气、涵养水源和防治水土流失起到 了重要作用。三是积极推进生态城镇建设 ，着力对
市区穿城而过的浙河进行全面治理，改善了城镇生态环境 ，并围绕生态示范区建设，不断完善城镇基础设施 ，加 紧建设城市污
水处理厂和垃圾处理厂，实行集中供热，一批有污染的工业企业相继停产搬迁；在乡村探索出农一工一贸一体化模式、种一养一加模
式、生态城镇建设模式(中心一次中心一文明村庄)、山区综合开发模式和“猪一沼一菜”模式等，不断提升城镇 生活品住。三是围绕
“山、水、林、寺、茶、红”等特 色，大力发展信阳市生态旅游产业，避暑胜地鸡公山景区交通工具全部换为环境保护电瓶车，风光
旖旎的南湾水库经过综合整治。更加明澈宜人 ，旅游收入有较大幅度的提高。 目前全市已有 2个国家级 自然保护区，7个省级
自然保护区，其面积 占全市国土总面积的 10．9％，有效保护 了生物 多样性 ，现有 530多种野生动物和 2000多种植物，森林覆
盖率迭 32％，建成库容总量迭 40．5亿 m 的 800多座大中小型水库，构成一个山连山、水连水的良性循环生态系统。经国家
环境保护总局生态示范区创建试点验收组对该市罗山县、商城县、固始县和新县国家生态示范区建设试点考核验收评价，四
项基本条件 中22项考核指标达到全国生态示范区建设三类地区标准。
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