全 文 ：辽 宁 省 集 体 林 权 制 度 改 革 探 讨*
邰姗姗1,2 摇 胡远满1**摇 张洪生3 摇 韩玉库3 摇 肖泽忱1,2
( 1 中国科学院沈阳应用生态研究所, 沈阳 110016;2 中国科学院研究生院, 北京 100039; 3 辽宁省林业厅, 沈阳 110001)
摘摇 要摇 集体林权制度改革促进了林农的增收,为林业带来了新的发展.本文在分析集体林
权和集体林权制度概念的基础上,详细介绍了辽宁省集体林权制度改革的过程、特点和取得
的成效,分析了改革研究的现状和不足,并对今后辽宁省集体林权制度的改革重点和研究方
向进行了展望.辽宁省集体林权制度改革具有分类改革、分区突破以及主体改革和配套改革
相结合的特点.截至 2009 年底,辽宁省集体林权制度的主体改革基本完成,工作重点转向配
套改革.今后辽宁省集体林权制度改革中应着重寻求优化的经营模式来提高森林的经济、生
态和社会效益,同时开展经营方式与森林生态系统功能的关系研究,利用多学科的交叉研究,
为集体林权制度改革工作提供科学依据.
关键词摇 集体林权制度改革摇 辽宁省摇 特点摇 不足
文章编号摇 1001-9332(2010)05-1196-05摇 中图分类号摇 F326. 22摇 文献标识码摇 A
Reform of collective forest property in Liaoning Province: A discussion. TAI Shan鄄shan1,2,
HU Yuan鄄man1, ZHANG Hong鄄sheng3, HAN Yu鄄ku3, Xiao Ze鄄chen1,2 ( 1 Institute of Applied Ecolo鄄
gy, Chinese Academy of Sciences, Shenyang 110016, China; 2Graduate University of Chinese Acade鄄
my of Sciences, Beijing 100039, China; 3Forestry Bureau of Liaoning Province, Shenyang 110001,
China) . 鄄Chin. J. Appl. Ecol. ,2010,21(5): 1196-1200.
Abstract: The reform of collective forest property has increased the farmers爷 income, and brought
new development to forestry. On the basis of expatiating the conception of collective forest property
and related management system, this paper introduced in detail the course, main ways, and effects
of the reform in Liaoning Province, analyzed the research progress of the reform and existing prob鄄
lems, and made appraisement and exceptions to the reform of collective forest property in Liaoning
Province, aimed to give comments to the development and orientation of forward reform. In this
province, the reform of collective forest property had the characteristics of classified reform, differ鄄
ent reform types in different areas, and the main and affiliated reform being carried out at the same
time. By the end of 2009, the main task had turned into affiliated reform. In the future, the reform
should be focused on the optimal forestry management model to improve the forest economic, ecolog鄄
ical, and social benefits, and using multi鄄disciplinary methods to strengthen the researches on the
relationships between forestry management and forest ecological functions to provide scientific bases
for the reform of collective forest property in Liaoning Province.
Key words: reform of collective forest property; Liaoning Province; character; deficiency.
*林业公益性行业科研专项(200804001)资助.
**通讯作者. E鄄mail: huym@ iae. ac. cn
2009鄄11鄄26 收稿,2010鄄03鄄02 接受.
摇 摇 森林为人类提供了大量的木材和多种林副产
品,因此,林业在国民经济发展中占有重要的地位.
而林业的收入与林业的产权制度和管理息息相关.
在国外,尤其是欧美等发达国家,林业产权多以私有
林为主,集体林所占比例较小. 例如,美国的私有林
地占全国林地总面积的 63郾 3% ,私有森林占全国森
林面积的 57郾 6% ,非工业私有林的迅速发展,增加
了木材产品的产量[1];挪威林地面积的 80%为私人
所有,且私有者大多数为农民;芬兰森林中私有林占
75% ,林农拥有大量的林地资源,增加了经济收
入[2] .这些国家的林业产权主体比较清晰,内容界
定明确,制度稳定,在很大程度上确保并促进了林业
的发展.从国外林业的发展来看,林业发展的趋势应
是赋予林农更大的参与权和决策权.
我国集体林面积占森林总面积的 57郾 55% ,但
是由于集体林产权不明确,林农并没有从森林中得
到收益.不合理的林业体制制约了林业的快速发展,
应 用 生 态 学 报摇 2010 年 5 月摇 第 21 卷摇 第 5 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇
Chinese Journal of Applied Ecology, May 2010,21(5): 1196-1200
影响了农民的收入. 以往开展的林权制度改革多数
属于强制性制度变迁类型[3],没有充分尊重林农的
利益和需求,林业资源遭受到严重的破坏[4] . 目前,
越来越多的学者认为,森林的管理和发展需要当地
居民的参与[5],而且当地居民在森林中发挥的作用
应综合考虑森林的生态、经济和社会 (美学)价
值[6],林业资源私有化有利于林业的发展和林农的
生产和增收等[7] .
在欧美等发达国家,对林权和林业的研究多集
中于私有林和林业产业经济的发展,也有部分对林
权从国有到私有演变过程和改革效果的研究[8],但
是对集体林权制度改革方面的研究较少.目前,我国
关于集体林权制度改革的研究也多集中于改革的内
容、成果以及个案的报道、政策建议、法律法规、权利
及经济收益等方面[9-10] .
辽宁省是我国北方拥有集体林的重要省份,拥
有林业用地面积 692郾 95 万 hm2,集体林业用地面积
599郾 40 万 hm2,占全省林业用地面积的 86郾 5% ;拥
有森林面积 418郾 5 万 hm2,其中公益林面积 330郾 94
万 hm2,公益林中集体林占 80%以上. 2003 年全国
林业工作会议以后,新一轮的集体林权制度改革开
始.辽宁省于 2005 年 3 月开始启动试点[11] . 截至
2008 年,林改完成面积超过应改面积总数的 93% .
本文阐述了辽宁省集体林权制度改革的主要内容、
特点、取得的成绩及其存在的问题,并对未来的改革
重点和研究方向进行了展望.
1摇 集体林权制度改革的内涵
林权是以森林、林木和林地为客体的一项权利,
凡是有关森林、林木和林地的占有、使用、收益或者
处分的权利都可以归入林权这一范畴之中. 在学术
界和实际工作中对有关林权的释义很多.顾善松[12]
认为,林权是指森林、林地和林木的产权,即对森林、
林地和林木使用、收益、决策和让渡的权利;徐秀
英[13]对林权与相关产权客体进行了区别;刘宏
明[14]和黄李焰等[15]也对林权进行了界定. 一些学
者认为,林权是权利主体对森林、林木和林地的所有
权、使用权、收益权和处分权等[16],其中,所有权和
使用权是林权的基本职能,其他权能可以从所有权
和使用权中分离出来[7] .林权除具有一般产权的共
性以外,还具有外溢性、排他有限性、无限分割性、交
易困难性和政府约束性等特殊性[17] .
集体林权是集体所有制的经济组织或单位对森
林、林木和林地占有、使用、收益和处分的权利.集体
林权制度则是对林权所包含的权能的界定、主客体
的设立、确定和保护的一系列行为规范.
集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的
继续和延伸,是以林地权益为核心的森林资产权益
关系进行重大调整的综合性改革[18],其核心是明晰
产权[19] .集体林权制度改革是林业改革的核心和关
键[20] .
2摇 辽宁省集体林权制度改革的历程及特点
2郾 1摇 辽宁省集体林权制度改革的历程
林业产权改革几乎和农业改革同步,但林业产
权改革远远落后于农业产权改革[21] . 20 世纪 80 年
代,辽宁省开展了以划定自留山、责任山和确定林业
生产责任制为内容的林业“三定冶工作,解放了林业
生产力.但由于大部分集体山林仍由集体统一管理,
农民从林业所取得的收益不大,林业发展也受到了
影响.
1984 年开始,辽宁省个别地区出现了自发进行
人工幼林转让的试行改革形式. 1990 年,在抚顺市
新宾满族自治县和本溪市桓仁满族自治县正式开展
了人工活立木有偿流转工作试点,当年成交面积
205 hm2 . 1991—1997 年,各地自行开展了林权转让
活动. 1998 年 1 月,全国人民代表大会修改了《森林
法》,增加了对森林资源流转的相关法律规定,为林
权制度改革提供了法律上的保障.
2003 年初,丹东市四平村 29 户村民为保护森
林资源,以按手印的方式将集体林分给个人,成为辽
宁省新林改的雏形[22] . 2003 年,中共中央、国务院
做出了《关于加强加快林业发展的决定》,提出新一
轮的集体林权制度改革,辽宁省作为北方的试点地
区,于 2005 年 3 月以本溪市为试点开始启动集体林
权制度改革,在辽宁东部山区 5 市 18 县展开,11 月
全省推开.截止 2009 年底,全省集体林权制度主体
改革基本完成,工作重点转向相关的配套改革[23] .
2郾 2摇 辽宁省集体林权制度改革的特点
在福建省、浙江省等南方地区,竹林等经济林的
改革和发展是集体林权制度改革的重要组成部分.
辽宁省森林情况与南方不同,集体林权制度改革主
要采取分区突破、分类改革和主体改革与配套改革
相结合的方法[24-25] . 由于辽宁省东部、中部和西部
地区的地形差异,以及森林资源条件的不同,结合各
个区域的特点和改革的主要目的,因地制宜地确定
了 3 种改革模式(表 1) [11] .
79115 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 邰姗姗等: 辽宁省集体林权制度改革探讨摇 摇 摇 摇 摇 摇
表 1摇 辽宁省各地集体林权制度改革模式
Tab. 1摇 Reform methods of collective forest of Liaoning Province
类型
Type
地区
Area
模式
Form
目标
Goal
代表地点
Representative area
主体改革
Main reform
东部
Eastern Liaoning
家庭承包为主
Mainly familiy鄄based contract
提高林农收入
Increasing farmers爷
income
本溪市
Benxi City
中部
Central Liaoning
竞价转让等其他形式
Other methods, such as biding transfer et al.
调动林农
Motivating farmers爷
positivity
昌图县
Changtu County
西部
Western Liaoning
条件好的林地:家庭承包;条件差的林地:“一包、
二送、三补贴、四均股冶Forest with good condition:
Family鄄based contract; forest with bad condition:
Family鄄based contract, free for charge, allowance
and equal profits
鼓励农户经营
Encouraging farmers爷
working action
朝阳市
Chaoyang City
配套改革
Affiliate reform
扶持政策、培育要素市场、支持林地经济发展、加强森林体系建设以及推进林业主管部门职能转变等配套政策 Policy
supporting, cultivating basic marker, supporting the development of forest land economy, enhancing the construction of forestry
system and advancing the transformation of forestry department function etc.
摇 摇 南方集体林权制度改革主要是针对集体林中的
商品林进行改革.由于辽宁省集体林中公益林比例
较大,因此,辽宁省集体林权制度改革不同于其他地
区,其特点是对商品林和公益林同时实施改革[26] .
其中,公益林除特殊保护地区以外,都纳入改革的范
围.采取“性质不变,经营方式不变,实行分到户、补
到户、管到户冶的方法,使承包者不仅可以直接得到
生态补偿费,而且可获得开发林地与合理经营间伐
等的收入.此外,天然林在辽宁省森林资源中占有较
大比例,集体林权制度改革过程中不能仅仅依靠主
林层进行林业发展,在主体改革的同时,积极进行要
素市场培育、政策扶持等配套改革,例如,辽宁省东
部山区尝试开展森林的多种经营模式.
3摇 集体林权制度改革的主要成果
3郾 1摇 权属确定到户,群众满意程度高
辽宁省集体林权制度改革 2005 年试点开始运
行,截至 2009 年底,主体改革任务已经完成,全省
430 万农户、1472 万农民参加了林改,集体林权确权
到户率达到了 98郾 7% ,已签定合同 330 万份,发放
林权证 50 余万册,建档 11郾 69 万卷,涉及面积近 700
万 hm2 .根据全省 850 多份的问卷调查和 200 多个
村的验收结果,群众满意率达到 98% .
3郾 2摇 提高森林资源质量,促进生态文明建设
辽宁省集体林权制度改革后,森林成了林农自
己的财产,充分地调动了林农造林、营林、护林的积
极性.例如,宽甸满族自治县 2006 年以来,每年平均
造林面积都在 677 hm2 以上,其中林农个人造林占
90%郾 在造林过程中,林农通过施肥、灌水、防虫等
措施对森林资源积极进行人工管护,提高了造林及
其经营质量.林农对山林资源的保护意识普遍增强,
乱砍滥伐案件明显减少.据林业部门调查统计,林改
后,林业案件下降了 50% . 集体林权制度改革加快
了荒山绿化,提高了森林资源质量,促进了生态文明
建设.
3郾 3摇 增加林农经济收入,提高林农生活水平
辽宁省集体林权制度改革使林农得到了真正的
实惠,增加了林农的收入.全省 800 多亿森林资产平
均分给 2000 万林农,人均收入可增加 4000 元.林农
不仅可以直接从分得的森林资源获益,还可以发展
林地经济和涉林产业. 例如,本溪市 60%以上的承
包户都发展或规划了林下产业项目,形成了木材加
工、果品、中药材、食用菌、林蛙、花卉和森林旅游七
大主导产业,2006 年,农民人均涉林收入达到 2625
元,已占农民农业纯收入的 58郾 9% ;丹东市宽甸满
族自治县四平村 2006—2007 年栽植冠下红松 20
hm2,种植林下人参 40 hm2、细辛 20 hm2, 建立山核
桃园 55郾 33 hm2 . 2006 年全村人均收入 3367 元, 其
中来自林业的收入 1885 元, 占总收入的 56% .
3郾 4摇 改善农村环境,加快农村和谐社会建设
辽宁省集体林权制度改革调处纠纷 12311 起,
林权纠纷调处率达到 94% ,调处纠纷面积 6郾 65 万
hm2 .改革实行“公平、公正、公开冶操作,农村干群关
系得到明显改善.林农之间通过森林经营经验交流,
有利于加强邻里关系,促进了农村和谐社会建设.此
外,集体林权制度改革改善了农村的生活环境.铁岭
市昌图县友好村村组通过收取林地使用费所获得的
经济收入开展各种公益事业,如铺建新公路、整治河
堤、安装自来水、美化村屯容貌等,促进了社会主义
新农村的建设.
8911 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 应摇 用摇 生摇 态摇 学摇 报摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 21 卷
4摇 集体林权制度改革中存在的问题
4郾 1摇 林业金融、保险等支持制度不完善
在集体林权制度改革中,林农对林业投资加大,
资金需求增加.但目前林业贷款政策还没有很好地
展开,林权证抵押贷款限制性条件多、手续繁琐、还
款周期短;各种投资体系还不健全,商业银行贷款未
向林业展开,林业经营投资主要靠林农自筹. 而且,
诸如林下参等经营项目周期长、经营前期存在只投
不收现象.因此,资金不足成为制约林业经营发展的
主要问题.
4郾 2摇 森林资源流转方法和管理措施不明确
目前对森林资源的流转方式还不规范,流转行
为没有正规的方法,流转原则、程序、管理部门职责、
法律责任等还没有明确的规定. 森林资源在流转过
程中仍可能出现“暗箱操作冶,造成森林资源流失.
4郾 3摇 生态公益林补偿偏低
林权制度改革后,辽宁省分配到户的公益林分
布比较零散,而目前国家实施的生态公益林的生态
效益补偿费用为每公顷 75 元.这实际上只是一种管
护补助,除去监管等费用,公益林每公顷每天的管护
费仅为 0郾 1 元,并没有实现真正意义上产权主体的
生态补偿.
5摇 今后改革重点及研究方向
5郾 1摇 寻求优化的经营模式,提高森林的经济、生态
和社会效益
集体林权制度主体改革完成后,工作的重点转
向配套改革,相应的政策指导和技术扶持成为改革
工作的重点[10] .集体林权制度改革应严格坚持森林
可持续经营的原则,不仅要有利于农民增加收入,更
要提高森林的经济、生态和社会效益,建立稳定高效
的森林生态系统.经营类型应根据立地条件、生长类
型、经营目的等综合确定[27] .集体林权制度改革后,
农户经营成为森林经营的主要形式[28],新造林地可
由农户自己决定经营模式,而且农户也可能会要求
修改已有的经营模式,因此,在经营模式开展过程
中,应注意总结各种模式的具体做法及相应的技术
需求,注意不同模式对森林生态系统包括所有森林
资源的需求,尤其是对林下植被和水土保持的影响,
防止造成森林资源总体质量下降和破坏生态功能的
现象出现.在经营发展过程中寻求增加林产品产出、
提高林农收入的同时,确保森林生态系统生态功能
的优化模式.
5郾 2摇 开展经营方式与森林生态系统功能的关系研
究
此次集体林权制度改革的指导原则是“在保证
生态功能的前提下冶,促进林农护林、营林、造林的
积极性.林权制度改革后,林农有了自主的经营权,
提高了对森林的人为经营程度,增强了对森林生态
系统的人为干扰程度. 不同的经营方式会给森林生
态系统带来不同的影响.但是到目前为止,仍未见关
于不同经营模式对森林生态系统生态功能影响的研
究.因此,在开展森林经营的同时,有必要开展不同
经营方式对森林的需求和投入以及对森林生态系统
生态功能的影响的调查研究,确保林权制度改革在
提高经济收入的同时,达到森林可持续经营的目的,
使得生态鄄经济协调发展,保证“生态鄄经济冶双赢.
5郾 3摇 加强各学科间的交流与融合,丰富研究内容
目前欧美等发达国家更多地关注森林的美学和
休闲价值等生态功能的研究,我国多数研究还停留
在对其权利及经济效益的分析. 因此,在研究过程
中,应加大改革对森林生态系统生态功能的影响和
作用方面的研究.在研究内容上,应该参考国外学者
将其他学科的学术思想引入森林林权制度和社会经
济研究的方法[29],促进政治、法律、经济和生态等学
科间交流和交叉融合,更全面、科学地反映集体林权
制度改革对社会、经济和生态所带来的综合影响,增
强集体林权制度改革研究的深度和广度.同时,应加
强对改革动态变化的监测,以及对社会、经济和生态
等方面的长期影响和作用效益的研究分析,及时发
现改革过程中存在的不足和弊端,对改革的发展做
出更好的预测和指导.
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作者简介摇 邰姗姗,女,1984 年生,博士研究生.主要从事景
观生态学研究,发表论文 8 篇. E鄄mail: sstai33@ 126. com
责任编辑摇 李凤琴
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