全 文 ：第 v|卷 第 w期
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林 业 科 学
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国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究 3
王永清
k东北林业大学 哈尔滨 txsswsl
摘 要 } 管理体制是国有林区可持续发展能力建设的保障 ∀在非持续发展模式下建立的管理体制不能适应
可持续发展的需要 o因此需要对原有体制进行调整改革或重构 ∀本文首先对经营管理组织体系构建进行了研
究 o提出林业行业管理部门职能调整 ~国有林区政企分开 o社会职能从企业中剥离出来 ~建立产业分离的经营
模式 o组建专业公司和经营单位 ∀其次对营林 ) 森工经营管理体制构建进行了研究 o提出营林 ) 森工分立型
和结合型两种经营管理体制的基本模式 o并对商品林业营林 ) 森工经营管理体制模式进行讨论 ∀再次对 v类
林业的营林经营管理体制进行了分别研究和设计 ∀最后对森林资源监督管理体制构建进行了研究 o根据各级
林业主管部门职能的不同 o对森林资源监督管理体制设计为两种方案 o一是/垂直分立型0 o一是 / 垂直结合
型0 ~阐述了森林资源资产监督管理机构的特征及新旧体制的不同点 ∀
关键词 } 国有林区 o可持续发展 o管理体制 o调整 o重构
收稿日期 }ussu p sz p st ∀
3 本文得到蒋敏元教授 !王伟英教授的指导 ∀
ΣΤΥ∆Ψ ΟΝ Α∆ϑΥΣΤΜΕΝΤ & ΡΕΟΡ ΓΑΝΙΖΑΤΙΟΝ ΟΦ ΣΥΣΤΑΙΝΑΒΛΕ ∆Ες ΕΛΟΠΜΕΝΤ
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随着人们对传统发展模式的反思 o对森林多功能的全面认识 o以及对可持续发展思想的广泛接受 o
在国有林区实施可持续发展战略已成为人们的共识 ∀因此 o在社会主义市场经济体制下 o建立适应国有
林区可持续发展要求的体制 !法律法规和政策是实现国有林区可持续发展的基本保障 ∀本文仅以构建
国有林区可持续发展管理体制为研究内容 ∀解决制约国有林区可持续发展的经济社会问题决定了管理
体制的功能 o而管理体制功能的实现又决定了其内部的构成内容 ∀在可持续发展思想的指导下 o按照林
业分类经营理论的要求 o原有的国有林区经营管理体制已不适应这种转变的需要 o因此需要对国有林区
管理体制进行重新构建和相应调整 ∀基于体制的构建和调整是建立在原有体制的基础上进行的k不同
于创建l o为了更清晰阐述 o从层次梯度角度将管理体制又细化为一些相互联系 !相互作用的子体制 o对
子体制的研究本文强调其特殊性 o而不追求其完整性 ∀
t 国有林区经营管理组织体系的构建
1 .1 国有林区经营管理组织体系的形成与发展
建国后陆续开发建设的国有林区 o在管理体制上是按照计划经济的/条条0管理体制运行的 o是一种
集权的管理体制 ∀中央政府设立林业主管部门管理全国林业工作 o也是国家最高层次的国有林区开发
建设的管理机关 o尽管这一政府机构几经变动 o但始终未放弃对国有林区的最高管理权 o相应在各大国
有林区所在的省级政府或特别区域k指大兴安岭l设置国有林区专门管理机关 o在业务上主要受国家林
业主管部门直接领导 o这些专门管理机关既直接经营管理企业 o又行使政府的管理职能 ∀在国有林区设
置的企业以开发林区森林资源为使命 o在划定的经营区域范围内 o除执行森林资源开发建设外 o还负责
林区社会发展建设 o承担着几乎全部的区域政府职能 o是典型的政企合一的管理体制 o但随着发展其基
本情况又可分为两类 }一类是纯政企合一体制 o如大兴安岭地区林业管理局与行署以及其内部企业与区
政府均为/一个机构 o挂两个牌子0 o伊春林区亦如此 ~一类是形式上政企分离 o实则企业承担大量政府职
能 o如黑龙江省森工总局所属的牡丹江 !松花江和合江林管局所属的森工企业 ∀
进入 us世纪 |s年代 o根据经济体制改革和建立现代企业制度的需要 o国家陆续批准在东北 !内蒙
古国有林区建立/四大0集团公司 o作为国家首批 xz户大型试点企业集团 o分别定名为/中国吉林森林工
业k集团l总公司0 !/中国龙江森林工业k集团l总公司0 !/内蒙古大兴安岭森林工业k集团l总公司0及/大
兴安岭林业集团公司0 o各集团公司将原管理的企业 !经营单位 !社会服务机构尽收其中 ∀尽管分别制定
了试点实施方案 o但基本没有运行起来k吉林森工集团相对运作较好l o到目前为止两套体制并行 o它们
所属的森工企业也未实质操作 o正所谓的/换汤未换药0 ∀
1 .2 国有林区经营管理组织体系构建的基本思路与原则要求
从我国经济体制改革开始 o国有林区也几乎同步进行改革 o其改革的基本依据也是市场经济体制 !
建立现代企业制度 !林业可持续发展 !林业分类经营等 o但为什么国有林区没有大的起色 o甚至/越改资
源越少 !越改经济越困难0呢 ‚笔者认为 o是改的不彻底 o是利益制衡的结果 ∀从国有林区可持续发展能
力建设的角度出发 o必须对国有林区经营管理组织体系进行重新构建 o这是国有林区体制创新的基础 ∀
ktl国家林业主管部门应转变为林业行业管理部门 o不应是经营管理机关 o主要应以制定林业行业
发展规划 !林业政策法规 !林业行业技术标准等为职责 ~省级林业主管部门应是本地区林业行业管理部
门 o按照隶属关系保证国家林业行业管理部门的规划 !政策 !法规等在本地区的贯彻执行 o根据本地区的
实际制定本地区林业行业发展规划 !参与制定地区行业法规 !规章等 ∀
各级林业主管部门将其经营管理的国有资产分离交由国有资产经营公司运行 o作为集团公司或企
业的出资人k股东l ∀
kul不组建集团公司 o建立森林资源培育与采运加工利用分离的或结合的经营管理体制k见 u qul }
) ) ) 建立独立的森林资源培育单位或企业 ∀公益林业经营单位由国有资产运营公司划拨国有资
产 o各级计划 !财政部门按全额预算拨付经营管理资金 o森林资源资产监督管理机构实施资源资产监管 ∀
商品林业经营企业按公司制设立运营 o国有资产经营公司可自主决定独资 !控股 !参股或转让全部股权 o
森林资源资产监督管理机构进行资源资产动态监控 ∀兼用林业经营单位视未来主导利用方向确定经济
性质 o事业单位则基本按公益林业经营单位运作 o根据其森林抚育任务确定预算基金额度 o企业单位则
基本按商品林业企业运行方式设立 o森林资源资产监督管理机构实施资源资产监管 ∀
) ) ) 建立独立采运企业 ∀按公司制设立 o国有资产运营公司可自主决定独资 !控股 !参股等 o经营机
理如同/建筑工程公司0一样 ~独立采运企业向森林资源资产监督管理机构核发采伐 !抚育许可证的森林
资源培育单位或企业购买采伐许可权 o按许可证抚育 !采伐 ∀
) ) ) 建立独立林产工业企业 ∀其组织形式基本与采运企业相同 o是工厂式作业 o不像采运企业具有
流动性 o向采运企业或木材及林产品供应单位购买原料 ∀
|tt 第 w期 王永清 }国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究
) ) ) 商品林业可建立培育 !采运 !加工利用一体化企业 o按公司制设立k见 u qvl ∀
kvl组建集团公司 ∀首先是剥离社会职能 ~然后组建专业子公司k包括林产业公司 o如商品林经营公
司 !采运公司 !林产工业公司等 o也可包括非林产业公司 o如煤炭公司 !有色金属公司 !建筑公司 !多种经
营公司等l ∀当然专业公司 !企业也不是必须纳入集团公司 o成为集团公司的子公司 o特别是非林产业公
司 ∀公益林业经营单位为事业单位 o可以从集团公司分离 o也可以委托集团公司代管 o但要建立专门管
理机构 o实现独立核算 ∀
) ) ) 集团公司要剥离行政管理职能 o完全按照集团公司运作方式运行k从名称上讲 o笔者认为 o称为
森工集团总公司也不合适 o应全部改为林业集团公司 o因集团公司包括非森工性质的森林培育产业及其
他l ∀集团公司是母公司 o其组织形式可从国有独资公司逐渐改制为股份公司 ~下属企业为子公司 o母子
公司以资产为纽带 ∀集团公司应积极吸收社会各方面资金进入国有林区 o实现产权多元化 ∀
) ) ) 公益林业经营单位为事业单位 o可从集团公司分离 o纳入区域行业管理部门系列 o若从国有林
区特殊地理区域上考虑 o也可由集团公司代管 o但要在集团公司内下设专门管理机构 o实行全额预算制 o
纳入各级政府计划 !财政 ~商品林业经营企业属于集团公司下属企业 o按子公司运行 ~兼用林业经营单
位 o实行企业化经营 o纳入集团公司范畴 o根据经营情况由各级政府计划 !财政确定预算资金额度 ∀
) ) ) 集团公司内部可按照布局合理的原则 o建立采运 !加工利用企业k子公司l适当分立或结合的管
理体制 ∀允许未纳入集团公司的独立采运 !加工利用企业进入林区依法从事经营活动 o增强合理竞争 ∀
) ) ) 在林业用地范围内进行非木基资源采集 !培育以森林培育单位k企业l或管护承包经营户为单
位 o各单位k企业l或经营户应在自己经营管理的施业区范围内采集 !培育 o避免造成对主体资源的破坏 ∀
在非林业用地范围内采掘 !采集 !耕作 !养殖 !加工等允许其他社会资金和资源的流入 ∀
) ) ) 集团公司可根据区域资源状况 o在合理布局的基础上 o设立非木基资源采掘 !采集 !耕作 !养殖 !
加工利用等企业k公司l o调整产业结构 o选择适宜的经营方式和组织形式 o改变所有制单一的结构状况 o
要避免重复建设 o减少区域内的无效竞争 ∀集团公司不应将国有林区所有类型的企业均纳入集团内 ∀
根据经营特点鼓励多种所有制形式的经济组织存在和发展 o如个体 !私营 !合伙等企业从事采集 !耕作 !
养殖等 ∀
kwl在国有林区建立政府 !公k不包括林业公安l !检 !法 !工商 !税务等机关 o设立教育 !文化 !卫生 !科
技等事业单位 o成立银行 !电信 !保险 !服务等企业 o以及森林警察部队等脱离林业经营单位或企业 o实现
政企分开 o将社会职能推向社会 o将非林产业交由其他社会经济组织经营 ∀
kxl建立森林资源资产垂直监督管理机构 o将林业公安纳入此系列k见 wl ∀
u 营林 ) 森工经营管理体制构建
2 .1 营林 ) 森工混合型经营管理体制的弊端
建国以来我国国有森工企业一直存在着重采轻育的事实 o究其根源是两方面因素 }一是来自于企业
外部 o即主要是国家政策和管理制度 ∀一直以来国家对国有森工企业通过下达指令性计划指标k即统配
材l o通常是在超过企业森林资源持续供给能力的情况下k主要是 t|{y年以前l o要求企业为国家提供木
材 ~执行无原料成本的定价原则 o只计算采运成本 o产品定价低 ~提取的育林基金在本身不能满足森林培
育需要的同时 o且被常常挪用 ~森林生态效益外部性强 o但未获合理补偿 ~国家对森林培育投入不足等 ∀
二是林业企业执行国家计划责无旁贷 ~木材生产见效快 o企业有动力 ~营林投资回收期长 o企业无积极性
等 ∀
结果是森林资源迅速减少 o走到了资源危机的境地 o企业大面积出现经济危困 o区域生态环境逐渐
恶化 ∀究其原因根本的问题是资源过度消耗所致 o而造成森林资源消耗失控的主要原因是营林 ) 森工
的经营管理模式 ∀笔者有感于我国老一辈无产阶级革命家刘少奇同志早在 ws年前给林业干部提出的
一个问题 }/恢复合理的规章制度 ∀ , ,过去森工局和营林局是分设的 o以后合在一起了 ∀如果现在没
有人管营林 o是否还要恢复 ‚当然不一定设两个局 o但是在林业局下面分设两个单位是需要的 o一个管
sut 林 业 科 学 v|卷
采伐 o一个管营林 ∀是现在这样好 o还是恢复过去两个局好 ‚请你们考虑k刘少奇 ot|ytl0 ∀
2 .2 营林 ) 森工经营管理体制构建的基本模式
tl王永清 q/大兴安岭地区建立现代企业制度战略研究0k大兴安岭计委/十五0规划课题l o/黑龙江省国有林区森林资源资产监督管
理研究0k黑龙江省自然科学基金课题l o/以生态环境建设为主体的新林业发展战略研究0k国家社科基金课题l q
在原有林业经营管理体制下 o从强化森林资源培育和管理 !建立林业现代企业制度等角度出发 o笔
者一直认为应将林业k营林l与森工k即采运l分离 o而且应彻底地分开 o作为两个独立的经营单位 o相互
间是商品买卖关系tl ∀从实际经营k资源消耗控制l角度上看 o简单讲 o不分 }/一手托两家0 o在/短期行
为0下 o/手心手背一软一硬0 o最终使资源消耗控制不住 ∀分离 }采运企业向森林资源资产监管机构核发
抚育 !采伐许可证的营林单位购买采伐许可权 o按采伐许可证采伐 o维持森林资源在合理利用水平下的
永续 ∀从理论上讲 o营林 !木材采运分属于第一产业和第二产业 o产业性质不同 o虽然从产业一体化角度
上讲可以结合 o但由于生产周期相差甚大 o在利益驱动下将会造成重采轻育 ∀
图 t 营林 ) 森工经营管理体制模式示意图
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营林 ) 森工采取怎样的经营管理体制模式主要取决于 v类林业分类经营模式 o如图 t o共可分为两
种结构类型模式 }第一 o按 v类林业划分经营区 o分别设立相应的森林经营培育单位 o公益林业没有采伐
任务 o经森林资源资产监管部门核准进行抚育 o可在经营单位内建立抚育机构或委托外部采运企业进行
抚育 o公益林业培育经营单位向森林资源资产监督管理机构申请抚育许可 o由森林资源资产监督管理机
构核准抚育量 o抚育机构或采运企业根据核准的抚育许可进行抚育 ~兼用林业根据其主导利用方向 o可
能有主伐任务 o营林与采运应采取分立的模式 o兼用林业培育经营单位向森林资源资产监督管理机构申
tut 第 w期 王永清 }国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究
请抚育采伐许可 o由森林资源资产监督管理机构核准抚育采伐量 o培育经营单位委托独立采运企业进行
抚育采伐 ~商品林业根据市场组织生产 o森林资源资产监管机构不对其进行严格控制 o通过核发采伐许
可或采伐备案掌握资源动态 o因此/可分可合0 ∀笔者将此种类型称谓/营林 ) ) ) 森工结合型经营管理体
制模式0 ∀第二 o按照上述 v类林业经营区划分并设置经营单位 o有可能造成施业区面积狭小 !经营规模
小 !经营区破碎化等 o为避免这一情况发生 o可将兼用林业分划到公益林业和商品林业经营单位 o根据资
源地域分布情况有两种做法 }一是全部划到公益林业或商品林业经营单位 o内部建立独立经营机构分类
经营 ~二是一部分兼用林业划到公益林业经营单位 o一部分划到商品林业经营单位 o内部同样要建立独
立经营机构 ∀如果在一个经营单位是公益林业 n兼用林业或商品林业 n兼用林业 o则采取/营林 ) 森工
分立型经营管理体制模式0 ∀第三 o如果不按照 v类林业经营区设置经营单位 o以集中连片为划分经营
单位的依据 o则在一个经营单位内可能会有 v类或两类林业 !单一类型的几乎不存在k与原体制下的森
工企业类型相似l o则应采取/营林 ) 森工分立型经营管理体制模式0 ∀
2 .3 商品林业营林 ) 森工经营管理体制模式
在 u qu讨论了商品林业营林 ) 森工经营管理体制模式 o笔者认为可采用/可分可合0的模式 ∀那么
在什么情况下/分0 o在什么情况下/合0 o这里进一步加以深入研究 ∀
本文主张是以/分0为主 ∀原因是 }≠从经济角度分析 o营林投资回收期长 o见效慢 o而森工生产时间
短 o见效快 o经营者不会自觉地放弃眼前利益 o而追求长期利益 o何况长期利益有较大的风险 ∀此乃/一
软一硬0的客观性所决定的 ∀ 国有林所有者主体/缺位0 o经营者不会以/主人翁0身份自律 o放弃/伐0
的实惠 o而/固0守清贫 ∀此乃/短期行为0的结果 ∀ ≈从绩效考核角度看 o独立的营林单位考核的是森林
资源状况k数量和质量l与利益挂钩 o企业追逐高林地生产力带来的高市场交易价值k利润l o理性经营者
自然不会放弃/精耕细作0 ~混合型的经营单位尽管森林资源状况也是绩效考核的方面 o但这种考核具有
外部性 o而非内生性 o且林业经营活动分散 o考核难度极大 o再加之受考核者的素质 !利益的左右 o资源消
耗失控有不可避免性 ∀ …从资金投放上来看 o市场规律决定资金自然会流向效益大 !回收期短的产业 o
混合型单位资金流向森工具有刚性 o尽管有制度规定 o不允许挤占营林资金 o事实上资金挪用已成/平
常0 ∀   t|w|年 |月 u|日全国政协一届会议指出 }/保护森林 o并有计划地发展林业0 ot|xs年新中国第
一次林业业务会议 o确定的林业工作方针和任务是 }普遍护林 o重点造林 o合理采伐和合理利用 ∀随即在
ys年代提出/以营林为基础0的方针 o半个多世纪方针并未得到有效贯彻执行 o这既有方针与政策的不
协调问题 o更有上述多重原因 o等等 ∀
本文认为可有/合0的模式 ∀在下列等情况下就可采取/合0的模式 }如一 o从国外来看 o美国的惠好
公司是一个/合0的典型 o运行很好 o中国就不能有/惠好0 ‚有人讲那是私有林 o国有林不行 o中国的国有
林区也会有/私有林0 !/混合林0 o5森林法6第 tx条规定 o商品林的森林 !林木 !林地使用权可以依法转
让 o也可以依法作价入股或者作为合资 !合作造林 !经营林木的出资 !合作条件 o但不得将林地改为非林
地 ∀如果未来允许在国有林区有非国有林存在 o不会有规定/自己家的林子只能由别人采伐0 ∀如二 o独
立的采运企业k公司l主营业务有明显的季节性 o在采伐淡季 !森林培育旺季 o兼营一些商品林培育 o且不
以自身培育的商品林为主要采伐对象 o在完全按照采伐方式合理采伐的情况下 o这种情况不应不允许存
在 ∀如三 o/林纸结合企业0 !/林矿结合企业0 !/林农结合的组织0等 o以纤维 !工艺成熟为目的的采伐在
采伐许可的情况下 o完全可以自行采伐 o等等 ∀
v 营林经营管理体制构建
森林资源是林业生产经营活动的物质基础 ∀森林资源培育k即营林l则是奠定这一物质基础的基本
活动 ∀如何培育好森林资源使其满足人类社会生存与发展的需要 o取决于两个方面 }一是森林培育的经
营技术问题 ~一是森林培育的管理制度和组织经营机构设置问题 ∀先进的经营技术得以广泛应用是以
科学合理的管理制度和健全的组织经营机构为依托 ~科学合理的经营管理制度和健全的组织经营机构
离不开先进技术的支撑 ∀显然 o营林经营管理体制解决的是后一个问题 ∀
uut 林 业 科 学 v|卷
3 .1 国有林区营林经营管理沿革
us世纪 xs年代 o国家要求林业部门切实贯彻合理采伐的方针 o采伐森林后立即更新 ∀在机构上是
营林和森工采伐分设 o营林监督森工 o互相制约 o互相促进 ∀为了进一步做到采育结合 ot|x{年 o国家决
定将营林和森工自下而上地合并 o将森工局改为林业局 ∀但由于过分强调营林和采伐的统一 o使采伐森
林失去了法制上的约束 o再加之/大跃进0中的破坏 o结果森林采伐失去控制 o更新面积不少 o成效甚微 ∀
黑龙江省 t|x{ ) t|yt年人工更新造林 vv qv万 «°u o保存的仅 x qu万 «°u o占 tx qy h ∀在全国范围内第一
次出现了更新跟不上采伐的严重情况 ∀ys年代初期 o国家确定了林业建设以营林为基础的方针 o建立
了育林基金制度 o加强了营林机构和专业队伍 o推动了营林更新工作的发展 ∀ /文化大革命0时期 o营林
机构和营林专业队伍被砍掉 o采伐不讲究方式 o更新质量低劣 o采育失调 ∀据 t|z|年普查 o在 tuu个林
业局中 o更新面积跟上采伐面积的林业局只有 xx个 o占 wx h ∀
改革开放以来 o为了扭转林业企业采育失调的严重局面 o切实保护和管理好现有森林 o严格控制采
伐量 o及时更新采伐迹地 o使林业建设转移到以营林为基础的轨道上来 ot|{t年 |月 o林业部发出了5关
于加强东北 !内蒙古林区林业企业营林工作若干问题的规定6 o主要内容有 }≠保护和管理好森林资源 ∀
全面开展森林培育工作 ∀ ≈统一计划 o加强管理 ∀ …加强对营林工作的领导 ∀此外 o国家林业主管部
门还制定了一系列的制度 !政策 !法律法规等 o这些做法在特定历史条件下 o对增加森林面积 !提高林分
质量 !加快国土绿化等曾起到了积极的推动作用 ∀但我们必须清楚地认识到这种以行政命令为主的管
理方法和管理手段并不能从根本上解决问题 o也不符合市场经济发展的需要 ∀笔者认为 o必须从建立科
学的营林管理体制和机制上入手 o才是一个万全之策 o才能确保林业持续发展下去 ∀
3 .2 公益林业营林经营管理体制
我国国有林区实行林业分类经营以前 o公益林业并未建立独立的经营管理体制 o基本上是按照商品
林业的经营管理体制运行的 ∀这直接导致公益林业发展缓慢 o主要可归结为 v个方面 ∀
一是国有林区发展公益林业没有科学的发展规划 o随意性很大 ∀由于企业主要追逐木材生产指标 o
忽视了公益林的发展 o并且往往将应作为公益林业进行保护管理的森林资源也纳入用材林资源而被采
伐利用 o造成林区生态环境恶化 ∀
二是公益林业没有稳定的专项资金用于营林生产 o营林资金投入不足 ∀长期以来 o我国一直实行原
料不计入成本的木材定价制度 o主要采取提取育林基金的办法 ∀育林基金是按照木材销售收入的一定
比例提取的 o就其使用方向来看 o它应主要用于采伐迹地的更新上 o公益林业不进行主伐 o就没有资金用
于营林 ∀国家并未设公益林业培育专项基金 o对公益林没有建立稳定的投入机制 ∀尽管在实践中将育
林基金中很少一部分用于公益林业的培育上 o这一方面根本满足不了公益林业发展的需要 o另一方面也
挤占了商品林业营林生产的资金 ∀且由于育林基金统筹使用 o使大量育林基金被挪到异地使用 o造成主
伐区资源培育资金之不足 o甚至有被挪做他用的情况 ∀
三是营林生产补偿制度不科学 o导致补偿渠道单一 !补偿资金不足 ∀林业为社会提供两类产品 o一
类是环境产品k无形产品l ~一类是木材及林产品k有形产品l ∀理论上讲无论哪类产品都应得到相应补
偿 o否则林业产业就不能得以持续 ∀如前所述 o我国营林生产一直以来主要是通过育林基金这一单一渠
道进行补偿的 o首先育林基金制度并不是一个科学的补偿制度 o其次提取标准也没有科学依据 o其主要
补偿依据是木材销售收入 o那么不以提供木材为主的公益林业 !以及以提供木材为主的商品林业的森林
生态系统提供的环境产品就不能得以补偿 o因此我们主张应是多重补偿 o可归为 v类补偿渠道 }市场补
偿 !社会补偿和国家补偿 ∀其中公益林业以国家 !社会补偿为主渠道 o市场补偿很小 ∀t||z年修订的
5森林法6从法律角度确定了建立森林生态效益补偿基金制度 o这无疑在森林生态效益补偿制度的完善
方面迈出了重要的一步 o但它主要是以提供生态效益为主的公益林为补偿对象 o笔者认为商品林业也应
有生态效益补偿 ∀
按照林业分类经营理论划分出的公益林业 o是以培育公益林为主的产业 o为零次产业的主要调节
者 ∀所谓/零次产业k即环境产业l0 o即在延续三次产业划分的基础上k即不改变原三次产业划分原则l o
vut 第 w期 王永清 }国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究
笔者提出在第一产业前加一产业 o称为/零次产业k亦称环境产业l0 o是指为人类社会生产和生活/生产
或制造0环境产品k无形产品l的产业 o是生命系统的支持产业 o因为环境产业/生产0的环境产品影响和
调控着人类赖以生存的生态环境系统 o维持着生态环境系统自平衡能力 ∀总体上讲/环境产业0是制衡
其他各业发展的/本源0 ∀这一产业以为人类社会提供生态环境产品为己任 o由于其有着/公共品0的特
质 o因此 o这一产业部门既不同于商品林业 o更不同于其他的物质生产部门 o其经营管理特征表现为 }
ktl政府在公益林业培育经营中处于主体地位 ∀公益林业提供的生态环境产品满足人类社会生存
与发展 o是人类的生命支持系统 ∀这一产品从需求的角度上讲 o广大社会公众是消费者 o而且这种消费
不取决于社会公众的支付能力 o也不考虑公众的好恶 o具有强制消费性 ~从供给的角度上讲 o按照市场经
济规则 o社会各经济组织不会自觉地成为这一产品的生产者和供应者 o因为这一产品无法从社会直接得
到补偿 o这样满足需求 !提供有效供给只能由代表全社会共同利益的国家k包括各级人民政府l来实现 o
因此国家成为资源调控和配置的主体 o国家的宏观干预决定着此类产品供给状况和社会满足程度 ∀
kul政府在公益林业培育经营中承担资源配置的义务 ∀国家通过安排林地及拨付森林资源 o提供生
产经营资金或为林地 !森林所有者及经营者提供补偿等 o从而实现为社会提供生态环境产品的目的 ∀
kvl政府享有经营管理公益林业的权利 ∀为保证持续不断地为社会发展和人类生存提供生态环境
产品 o国家有权确定公益林业发展规模 !结构 !布局及经营模式 !组织经营机构的设置等 ∀
因此将公益林业作为独立的产业部门 o建立相应的经营管理体制和经营模式是公益林业得以迅速
发展的基本保证 ∀根据上述特征和原有营林体制弊端的剖析 o公益林业资源培育经营管理体制的主要
内容为 }第一 o各级政府制定公益林业发展规划 o确定公益林业的发展目标 !发展重点 !发展布局以及政
策措施 ∀第二 o组建公益林业资源培育经营机构 o安排生产布局 ∀第三 o建立全额预算的拨款制度 o根据
中央和地方事权划分 o确定各级政府财政资金支持额度 ∀第四 o制定公益林经营管理制度 o在国有林区
公益林业培育经营方式要实现多样化 ∀第五 o建立公益林业资源监督管理制度 ∀
3 .3 商品林业营林经营管理体制
如前所述 o商品林业是以培育商品林 !满足社会对木材及林产品需求为经营目标的产业部门 o我国
原有的营林经营管理体制基本上就是以商品林业资源经营培育为主的管理体制 o在分类经营思想的指
导下 o需要作相应的调整 o其基本要点如下 }第一 o商品林业资源培育要以市场需求为导向 o以满足市场
对木材及林产品多样需求为宗旨 ∀第二 o商品林业经营培育企业组建要坚持以公有制为主体 !多种所有
制并存的原则 o应按照公司制设立 ∀第三 o商品林业经营培育企业是商品林业资源经营培育的决策组
织 o而不应是国家或政府 ∀第四 o商品林业营林生产补偿以市场补偿为主 o国家 !社会补偿为辅 o因此应
是多重补偿 o这是由商品林业经济外部性所决定的 ∀
3 .4 兼用林业营林经营管理体制
兼用林业所培育的兼用林既不同于公益林以发挥森林的生态效益为目标 o也不同于商品林以实现
经济效益为宗旨k在客观上也在发挥生态效益l o在培育目标上其融两类林业的培育目标为一身 o以实现
经济 !生态 !社会效益一体化为目标 ∀因此在培育 !利用上要合理兼顾 o不容走向一极而损失另一极 o应
以生态 !经济 !社会一体化经营思想为指导 o以生态 !经济 !社会一体化为经营模式 ∀这直接决定了其营
林经营管理体制的复杂性 ∀笔者认为 o兼用林业营林经营管理体制在建立上应体现以下两点 }第一 o兼
用林业是有主导利用方向的 o在未来经营活动中 o可能以发挥生态效益为主 o也可能以提供用材为主 o在
进行营林活动前必须首先明确其经营目标 o并在此基础上组织营林活动 ∀第二 o根据兼用林业主导利用
方向确定营林补偿模式 ∀以发挥生态效益为主的为国家政府补偿为主 o市场补偿为辅 ~以提供用材为主
的为市场补偿为主 o国家政府补偿为辅 ∀
w 森林资源资产监督管理体制构建
4 .1 森林资源监督管理简述
从国有林区开发建设以来 o国有林区森林资源监督管理可大体分为两个阶段 }第一阶段为开发建设
wut 林 业 科 学 v|卷
初期到 us世纪 {s年代中期 o森林资源消耗处于失控状态 }第二阶段是从 us世纪 {s年代中期到现在 o森
林资源消耗处于有限控制状态 ∀划分两阶段的主要标志是国家林业主管部门陆续向重点国有林区派驻
森林资源监督专员 ∀
在第一阶段 o国有林区走的是一条森林资源消耗型的道路 o木材生产以国民经济和社会发展对木材
这种重要物资需求的满足程度为标准 o在确定木材生产任务时 o并不考虑资源的持续供给能力 ∀尽管早
在 us世纪 ys年代提出/永续利用0 o提出确定/合理轮伐期0等 o但在实践中并未得到贯彻 ∀森林资源消
耗控制没有一个硬指标k考核指标l o只是表现为一种号召 !呼吁的层面上 o相反木材产量任务则是一个
硬指标k重要的考核指标 !指令性指标l ∀
第二阶段 o从 t|{{年起 o国家林业主管部门为了控制森林资源的消耗 o在东北 !内蒙古等重点国有
林区自上而下逐级派驻了森林资源监督专员 o形成了森林资源监督管理体系 o对森林资源消耗实行/三
总量0控制 ∀这一监督管理体系在森林资源消耗控制上起到了一定的积极作用 o但毋庸讳言由于这一监
督体系是建立在林业部门内部自觉控制基础上的 o因此其监督并未起到应有的作用 o正所谓/自己的刀
削不了自己的把0 o资源失控的局面没有得到根本改变 ∀
4 .2 森林资源资产监督管理体制方案设计
上述几十年森林资源监督管理的实践证明 o各级林业主管部门既管生产经营 o又管资源监督 o这种
体制无法从根本上控制森林资源的消耗 o无法杜绝/监守自盗0 ∀森林资源资产监督管理体制的构建根
据各级林业主管部门职能的不同设计为两种方案 }一是在各级林业主管部门现有职能不变的情况下 o采
取森林资源资产垂直分立的监督管理体制 ∀ /垂直分立0是建立的森林资源资产监督管理机构纳入国有
资产管理部门系列 o与林业部门分离 o国有资产管理部门向国有林区派驻森林资源资产监督管理机构 ∀
如图 u ∀二是在目前我国各级林业主管部门职能转变的基础上k见 t qul o按照行政隶属关系逐级在其内
部设立专司森林资源资产监督管理机构 o国有资产管理部门对林业部门内设立的森林资源资产监督管
理机构进行监管 o是/垂直结合型0 ∀如图 u ∀
图 u 林业部门职能转变前后森林资源资产监督管理机构设置图
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无论是采用哪一方案 o森林资源资产监督管理机构都应具有如下特征 }≠是国家机关 o工作人员为
国家公务员 ∀ 国家级机构人员编制 !主要领导人员任免由国家资产管理部门提名 !国家人事部门批
准 ~地方各级由上级机关确定 !指派 ∀ ≈工作人员工资报酬纳入财政预算 ∀ …第一方案在业务上受上级
机关直接领导 o不受本级政府林业主管部门领导 ~第二方案为双重领导 o在业务上以上级机关领导为主 o
xut 第 w期 王永清 }国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究
对上级机关负责 o并报告工作 ∀  对国有森林资源资产消长变化进行业务统计和监控 ~向森林经营培育
单位发放木材采伐许可证 ∀ ¡林业公安机关纳入此系列 o维护森林资源安全 o有权依法查处森林资源资
产行政 !治安案件等 ∀
两点说明 }≠原体制下 o木材采伐许可证由省级林业主管部门及其授权的部门发放是造成资源消耗
失控的主要原因之一 ∀在新体制下 o木材采伐许可证由森林资源资产管理部门发放有利于更严格控制
资源消耗 ∀采伐许可证分为 v类 }对于公益林禁止采伐 o经核准可进行低强度抚育 o但必须领取许可证 ∀
商品林采伐主要取决于森林经营培育企业 o但也要向森林资源资产监督管理机构领取许可证 o目的有
v }一是掌握资源动态 ~二是对不适当的采伐方式予以纠正 o避免造成生态环境破坏 ~三是签发木材运输
证的依据 ∀为兼用林采伐确定合理的采伐方式和强度 o避免在利益驱动下造成兼用林功能单一化 ) ) )
转变成商品林k见 u及图 tl ∀ 在原体制下 o林业公安肩负着林区社会治安和依法处理授权的林业行
政案件的双重职责 o根据前述国有林区组织管理体制基本思路 o笔者认为林业公安应将林区社会治安的
职责分离出来交由地方公安承担 o而主要承担有关森林资源资产行政案件的处理 o纳入森林资源资产监
督管理机构理由有 u }一是强化资产监管机构的执法力度 ~二是有利于公安机构独立执法 o不受利益及
地方制约 ∀
需要特别指出的是 }上述森林资源资产监督管理是对国有森林资源资产而言的 o按照前述 o如果在
未来国有林区允许发展非国有林 o笔者认为 }森林资源资产监督管理部门也要监管 o原因是森林生态系
统的双重效益不因所有制的不同而不同 o非国有林的无度开发同样会对生态环境造成破坏 o因此在采伐
利用上同样要采用许可证制度 ∀
参 考 文 献
耿玉德 o王永清 o蒋敏元 q黑龙江省大兴安岭国有森工企业体制改革研究 q林业经济 ousst ow }vs p vw
刘少奇 q在呼伦贝尔盟林业干部会上的讲话 q刘少奇选集k下卷l o北京 }人民出版社 ot|{x }vwu p vw{
王永清 q中国森林可持续经营的思考 q世界林业研究 ousss otvk增刊l }|z p tst
王兆君 o蒋敏元 o王永清 q黑龙江省国有林区经济增长方式转换模式研究 q林业经济 ousss ov }t{ p uy
温培栋 q内蒙古大兴安岭森林资源管理体制初探 q内蒙古林业 ousss oy }t| p us
yut 林 业 科 学 v|卷