全 文 ：第 ww卷 第 ts期
u s s {年 ts 月
林 业 科 学
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集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究
) ) ) 基于江西省 u w{w户林农收入增长的视角
孔凡斌t ou
kt1 江西财经大学资源与环境管理学院 南昌 vvssvu ~u1 北京林业大学博士后科研流动站 北京 tsss{vl
摘 要 } 简要阐述国外和我国公共政策评价内容 !特点和实践情况 o论述林业政策评价在我国的进展以及林权制
度改革政策绩效评价的必要性 ∀以江西省 u w{w个农户调查数据为基础 o以农户收入增长为主要指标 o评价林权制
度改革后农民林业收入增长数量 !增长速率以及增长机理 ~以典型县调查资料为依据 o分析林权制度改革后农民林
业收入增长的经济实质 !持续增长的限制性 o以及农民短期趋利性和森林经营的长期性之间的矛盾和由此引起的
森林资源保护 !管理和规模化经营等问题 o并提出相应的政策建议 ∀
关键词 } 集体林权制度改革 ~农户收入增长 ~绩效评价
中图分类号 }ƒvsz1u 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kuss{lts p stvu p ts
收稿日期 }uss{ p sx p sw ∀
基金项目 }国家社会科学基金项目ks{…≠szul o中国博士后科学基金项目kuss{swvsvtx l o教育部人文社会科学基金项目kuss{年度l资助 ∀
Τηεοριχαλ ανδ Ε µ πιριχαλ Ρεσεαρχη οφ Περφορµανχε Εϖαλυατιον φορ τηε Πολιχψ
οφ Χολλεχτιϖε Φορεστρψ Προπερτψ Ριγητσ Σψστεµ Ρεφορµ
Ž²±ªƒ¤±¥¬±tou
kt1 Ρεσουρχεσ ανδ Ενϖιρονµεντ Μαναγεµεντ Χολλεγε oϑιανγξι Υνιϖερσιτψοφ Φινανχε ανδ Εχονοµιχσ Νανχηανγ vvssvu ~
u qΠοστ2∆οχτοραλΣχιενχε Ρεσεαρχη Στατιον οφ Βειϕινγ Φορεστρψ Υνιϖερσιτψ Βειϕινγ tsss{vl
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Κεψ ωορδσ} ¦²¯¯¨ ¦·¬√¨ ©²µ¨¶·µ¼ ³µ²³¨µ·¼µ¬ª«·¶¶¼¶·¨° µ¨©²µ°~³¨µ©²µ°¤±¦¨ √¨¤¯∏¤·¬²±
t 林业政策绩效评价理论与方法
111 公共政策评价理论在中国的发展
公共政策分析与评价是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科 !综合性的新研究领域 ∀近年
来 o国外公共政策评价研究主要集中在以下几个方面 }政策评价的理论基础 !政策的评价标准 !政策评价的具
体方法以及政策评价活动的制度安排及其在不同国家的实用性 ∀在公共政策的影响评价内容方面 o逐步将
关注点放在公共政策的社会影响上k袁国敏 oussyl ∀美国 t||v年制定5政策绩效和结果法案6kŠ²√¨ µ±°¨ ±·
°¨ µ©²µ°¤±¦¨ ¤±§ • ¶¨∏¯·„¦·l后 o政策评价在所有部门进行 ∀韩国建立了一套规范政府政策评价行为的法律和
制度 ∀经过十多年的探索 o发达国家最终把政策评价的焦点集中在改善政策质量 o强调政策评价的根本目的
是改善政策质量 o即政策效能或有效性k³²¯¬¦¼ ©¨©¨¦·¬√¨ ±¨ ¶¶l !政策的效率k³²¯¬¦¼ ©¨©¬¦¬¨±¦¼l !政策的统合性
k³²¯¬¦¼¬±·¨ªµ¤·¬²±lk王瑞祥 oussvl ∀
由于特殊的体制背景 o中国的政策评价并没有引起重视 o政策根据领导者的偏好 o在一组备选政策方案
中 o选择其中的一种执行 o如果在社会实践中发生失误 o通过反馈信息去修正已经执行的政策 o或者重新选择
另一种政策 ∀这种决策方式称为/试误法0 o即通过在实践中的客观效果来决定政策好坏 o它往往给社会造成
巨大的危机和破坏k袁国敏 oussyl ∀长期以来 o中国政策实践过程还缺乏建立在科学基础上的机构和方法来
系统评价政策的执行情况及影响 ∀各级政府部门忙于制定政策和实施政策 o较少关注确保政策制定和实施
质量的机制 o以及政策实施后的效果 ∀
改革开放以来 o尤其是近 ts年 o我国公共政策评价研究的深度和广度在不断拓展 o研究水平也不断提
高 o研究成果对于推进我国科学决策和经济社会发展起到了积极作用 ∀但是在公共政策评价的规范性和效
率研究领域 o包括政策评价的理论体系 !制度体系 o特别是在评价方法体系的建立和完善方面 o研究成果还相
对滞后 ∀
当前我国的政策评价工作主要特点k王建容 oussyl是 }tl 以官方评价为主导 o还没有建立起以专业人员
为主体的专业政策评价机制 ~ul 评价标准上以价值判断为主 o十分重视意识形态和道德的纯洁性 ~vl 评价
方法上以定性分析为主 o定量方法用的比较少 ~wl 评价对象上以政策产出为主 o忽视政策影响的评价 o对于
更深层次的政策影响很少涉及 ~xl 学术机构的评价与决策相互分离 ∀
112 中国林业经济政策绩效评价状况
在国际上 o林业政策评价多以林业投资项目为对象而展开 ∀us世纪 ys年代开始 o林业投资项目的影响
评价受到林学家 !经济学家和社会学家的重视 ∀相对而言 o我国林业经济政策的评价始终落后于国内其他行
业 ∀林业政策评价研究的落后 o制约着林业政策科学的发展 o也是导致林业政策失误或政策绩效不高的重要
原因之一 ∀
在 vs多年的时间里 o我国林权政策变迁经历了土改时期的/分山分林到户0 !农业合作化时期的/山林入
社0 !人民公社时期的/山林集体所有 !统一经营0以及改革开放初期的/林业三定0k稳定山权林权 !划定自留
山和确定林业生产责任制lw个基本阶段 o林权政策的调整整体上是基于意识形态和政治意愿的需要 o较少
考虑到林业内在的生态 !经济和社会协调发展的需要 ∀在 w次林权政策变迁过程中 o对政策的产出和社会影
响客观科学的评价非常少见 o定量性的评价基本上没有开展 o即使有一些林业政策评价 o其出发点还是站在
维护政治意识形态的角度来肯定政策成绩 o对制约林业发展更深层次的分析还非常缺乏 ∀
始于 us世纪 |s年代末期的退耕还林工程和天然林资源保护工程的社会影响评价研究k林业重大工程
项目的社会经济效益监测l o开创了林业投资项目社会影响评价的新阶段 ∀目前关于林业工程政策影响评价
的研究分设生态效益指标 !经济效益指标和社会效益指标三大类别 ∀在社会效益指标的设置时 o有的学者将
经济和生态 u项内容纳入社会效益指标体系的框架 o例如 o支玲等kusswl对云南会泽县和清镇市的退耕还林
工程社会影响评价研究 ~有的学者将社会经济影响合并在一起进行影响评价研究 o例如周红等kussvl对贵
州省退耕还林工程社会经济影响研究以及于英等kussul类似性质的研究 ~更多的研究者将关注点放在经济
影响的评价上 o将经济收入和产业结构作为主要的评价指标 o例如 o徐晋涛等kussvl关于退耕还林可持续问
题研究 ~谢晨等kussul在研究退耕还林工程监测评价指标体系时 o还增加了影响工程的外部因素指标以及
县以下经济体的投入产出指标 ~张军连等kussul对补贴政策有效性分析基本上也是狭义的社会评价 ∀总体
上来看 o这些评价研究基本上属于工程项目的影响评价范畴 o其评价指标体系和评价方法借鉴了政策影响评
价的有用成分 o但其研究深度和广度还不足以代替林业政策的绩效评价 ∀
最近 o林权改革政策影响问题也引起了不少学者的关注 ∀朱冬亮等kusszl以福建农村实地调查数据为
基础 o对福建集体林权制度改革所取得的成效进行了初步的探讨和反思 ~刘璨等kussyl系统分析我国集体
林产权制度变迁及其绩效 o并讨论了与集体林产权制度密切相关的政策 ~李娅等kusszl采用参与式农村社会
调查法 o对江西省 v个典型案例村集体林区林权制度改革农民意愿进行了研究 ~孙妍等kussyl对江西林权
制度改革对林地规模化经营的影响问题进行了实证研究 ∀在研究深度和范围上 o由于数据获取难等原因的
限制 o学者们将眼光大多停留在某一个比较微观的案例 o或者将研究的视角放在宏观层面上 o这样的研究对
于推动林权制度改革有重要的价值 o但是还比较难以真实全面反映林权制度改革社会系统性的特点 ∀可以
说 o我国林业政策评价 o包括林权改革政策评价仍然是整个林业政策过程的一个比较薄弱的环节 ∀
u 集体林权制度改革政策及绩效评价
211 政策评价依据 !方法与指标体系
u1t1t 政策目标内容及评价依据 ussv年 o党中央 !国务院颁发的5关于加快林业发展的决定6 o对集体林权
vvt 第 ts期 孔凡斌等 }集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究
制度改革原则和主要措施给出了总体安排 ∀集体林权制度改革政策内容和目标是 }在保持集体林地所有权
不变的前提下 o将林地经营权交给农民 o使农民不仅具有经营的主体地位 o而且享有对林木的所有权 !处置
权 !收益权 o通过/明晰产权 !减轻税费 !放活经营 !规范流转0等措施 o建立一个适应社会主义市场经济要求 o
既能够兴林又能够富民的林业经营体制和林业发展的自组织机制 o从而带动林业的大发展和农民收入的快
速增长 ∀
本研究将集体林权制度改革定位在广义的理解上 o即将主体改革k明晰产权l和配套改革k减轻税费 !放
活经营 !规范流转l作为林权制度安排的有机整体 o并以扩展了的林权制度改革要素评价农户林业经济收入
增长绩效 ∀
从经济学意义上说 o集体林权制度改革实际上是林业经济利益在各主体之间分配格局的大调整 ∀改革
起点是通过资源用益权初始分配由公有向私有的转变 o保证经济收入的初始分配权利由资源终极所有权主
体直接向农户家庭私有主体k劳动者l的转移 o以此减少林业利益分配的中间环节 o降低农民获取林业收入的
交易成本 o提高农民林业经济效益 ∀相应地 o林权制度改革措施的最初出发点是保证农民经济利益的最大实
现 o以此将农民的经济行为诱致到持续经营森林资源的理性方向上 o并依靠林业微观主体的努力最终实现林
业的可持续发展 ∀从这个意义上说 o集体林业的大发展 o必须以农民森林财产权为保证 o以农民收入增长为
条件 ∀现代制度经济学认为 o经济效益往往是推动制度变迁的直接因素 ∀林权制度变迁过程中 o农民林业收
入增长绩效是推动林权制度改革的重要经济因素 ∀因此 o以农民经济收入增长为主要指标 o衡量林权制度改
革政策的初期成效 o是全面真实地评价林改对林业 !林区 !林农经济发展影响的重要开端 o是分析林权制度变
迁驱动力和整体绩效的一个重要视角 ∀
u1t1u 评价方法与指标体系 评价方法采用目标评价方法 o即对林改前后农民经济收入变化情况进行定量
对比 o并对农民收入增长背后存在的森林资源经营管理矛盾进行定性分析 ∀指标设计为 }tl 农民收入增长
评价指标 }总收入 !纯收入以及现金收入 ~ul 农民收入增长因素评价指标 }政府税费变化 !林产品价格 !森林
资源价格 ~vl 问题定性分析内容 }农民经济增长的实质及其可持续性问题 !农民收入增长与森林资源保护
问题 !林权分散化与森林规模经营管理问题等 ∀
212 集体林权制度改革对农民收入增长影响的实证分析
u1u1t 评价对象 !内容与数据来源 江西省是我国传统集体林区 o森林覆盖率位居全国第二 o也是林权改革
开始时间最早 o推进速度最快 o改革经验最为丰富 o影响最为广泛的省份之一 o以江西省为对象 o评价林权制
度改革政策的绩效具有典型意义 ∀ussy年 y ) z月 o江西省统计局组织开展了林改促进农民增收和劳动力转
移统计专题调查 o调查在全省 |u个有林改任务的县k市 !区l中全面开展 o按人均林地面积采取等距抽样方
式 o每个县分别抽取 v个样本乡镇 o每个样本乡镇分别抽取 |户样本调查户 o全省共抽取样本乡镇 uzy个 o样
本户 u w{w户 o并对崇义 !遂川 !铜鼓等 tu个林业重点县的林改成效进行了重点调研 ∀本文借鉴上述调查统
计数据 o对江西省林权制度改革政策对林农收入增长效率进行评价 o并结合对江西省赣州市林业重点县的典
型调查资料 o探索林业产权制度政策的经济增长机理及其存在的潜在风险 o最后提出相应的对策建议 ∀
u1u1u 农民林业总收入及结构性增长评价 对 u w{w户的调查数据显示 oussw年全省农民人均林业总收入
wsw1tx元 oussx年增加到 xu|1ty元 o增加 tux1st元 o增长了 vs1| h ∀ussy年预计增加到 y{u1{z元 o比 ussx
年增长 u|1s h o比 ussw年增长 y|1s h ∀进一步以表 t统计数据为依据 o将林权制度改革后农民林业收入增
长结构情况分析如下 }
tl家庭经营收入变化 由 ussw年的 vvy1yt元增加到 ussx年的 wuz1zy元 o增长 uz1t h ∀ussy年预计达
到 xux1tz元 o比 ussx年增长 uu1zz h o比 ussw年增长 xy1s h ∀从对家庭经营收入的贡献上看 oussy年全省农
民木竹产品出售及茶桑果收入占家庭经营收入的 xu h o对家庭经营收入增长的贡献率达 xw1v h o拉动家庭
经营收入增长 tx1u h ∀其中木竹产品出售收入占家庭经营收入的比重最大 oussw年木竹产品出售收入
yw1zw元 o占家庭收入的 uy1v h oussx年 |y1y|元 o比重上升到 vs1u h oussy年 tvx1vx元 o比重达到 vv1s h ∀
可见 o木竹产品销售收入和森林资源流转收入是全省农民增收的 u个重要增长点 ∀此外 o林果产品仍是林产
品收入的另一个重要来源 oussw年林果产品收入 ws1v{元 oussx年是 wv1uy元 o增长 z1u h ~ussy年林果产品
收入 wy1ys元 o比上年增长 z1z h o占林产品收入比重仍有 xx1u h ∀茶桑果收入增速加快 oussw年 o农民人均
茶桑果收入 {y1yz元 ~ussx年 tsv1xw元 o比上年增长 t|1x h ~ussy年 tuy1vs元 o比上年增长 uu1s h o比 ussw
wvt 林 业 科 学 ww卷
年增长了 wx1zv h ∀
表 1 林改前后农民林业收支情况变化(2004 ) 2006 年) ≠
Ταβ .1 Φορεστρψινχοµεσ ανδ παψµεντσ οφ φαρµερσ βεφορε ανδ αφτερ τηε χολλεχτιϖε
φορεστ προπερτψ ριγητσσψστεµ ρεφορµ (ΧΦΠΡΣΡ) (2004 ) 2006)
收支项目
Œ±¦²°¨¤±§³¤¼°¨ ±·¬·¨°Π¼∏¤± ussw ussx ussy
增长率 ´ 
Šµ²º·«µ¤·¨ ´Πh
增长率 µ ≈
Šµ²º·«µ¤·¨ µΠh
t q家庭经营收入 ƒ¤°¬¯¼¬±¦²°¨ vvy1yt wuz1zy xux1tz uz1s{ xy1su
木竹产品出售收入 Œ±¦²°¨ ©µ²° º²²§2¥¤°¥²²¶¤¯¨ yw1zw |y1y| tvx1vx w|1vx ts|1s{
育种 !育苗收入 Œ±¦²°¨ ©µ²° ¥µ¨ §¨¬±ª w1yt z1{s tu1vt y|1uv tyz1ux
林果产品收入 Œ±¦²°¨ ©µ²° ©µ∏¬·³µ²§∏¦·¶ yw1zs zv1zx {w1wz tv1|{ vs1xy
茶桑果收入 Œ±¦²°¨©µ²° ·¨¤¤±§ °∏¯¥¨µµ¼ {y1yz tsv1xw tuy1vs t|1wz wx1zv
u q工资性收入 • ¤ª¨ ¬±¦²°¨ uz1|y ws1sy xy1u| wv1uy tst1u|
企业及个人林业项目劳动所得
≤²°³¤±¬¨¶¤±§¬±§¬√¬§∏¤¯¶¬±¦²°¨ ©µ²°·«¨ ©²µ¨¶·µ¼ ³µ²­¨¦· tv1|z us1zw vt1t| w{1wz tuv1vx
v q资源流转收入 Œ±¦²°¨©µ²° µ¨¶²∏µ¦¨¶¦¬µ¦∏¯¤·¬²± uu1vv ws1uz x|1xs {s1vx tyy1xs
杉木林流转年均收入
„√¨ µ¤ª¨ ¤±±∏¤¯ ¬±¦²°¨ ©µ²° ≤«¬±¨ ¶¨ ƒ¬µ©²µ¨¶·¦¬µ¦∏¯¤·¬²± |1|v t|1tw ux1s{ |u1y{ txu1wx
松类林流转年均收入
„√¨ µ¤ª¨ ¤±±∏¤¯ ¬±¦²°¨ ©µ²° ³¬±¨ ©²µ¨¶·¦¬µ¦∏¯¤·¬²± u1ys w1zt y1wz {t1sy tw{1yy
阔叶树流转年均收入
„√¨ µ¤ª¨ ¤±±∏¤¯ ¬±¦²°¨ ©µ²° ¥µ²¤§2¯ ¤¨√¨ §©²µ¨¶·¦¬µ¦∏¯¤·¬²± s1s{ s1vu s1wv u|s1s| wut1x{
毛竹林流转收入 Œ±¦²°¨©µ²° ¥¤°¥²²¦¬µ¦∏¯¤·¬²± y1uw |1{v tx1tu xz1yy twu1ws
荒山流转收入 Œ±¦²°¨ ©µ²° ¥¤µµ¨± «¬¯¯¶¦¬µ¦∏¯¤·¬²± v1wz y1uy tu1wt {s1vy uxz1vu
w q林业生产费用支出 ƒ²µ¨¶·µ¼ ³µ²§∏¦·¬²± ¦²¶·¶ tux1{u tx{1|s t|u1tz uy1u| xu1zv
x q农民林业总收入 ƒ¤µ°¨ µ¶·²·¤¯ ¬±¦²°¨ ©µ²° ©²µ¨¶·µ¼ wsw1tx xu|1ty y{u1{z vs1|v y{1|y
y q农民林业纯收入 ƒ¤µ°¨ µ¶±¨ ·¬±¦²°¨©µ²° ©²µ¨¶·µ¼ uz{1vv vzs1uy w|s1zs vv1sv zy1vs
z q农民林业现金收入 ƒ¤µ° µ¨¶¦¤¶«¬±¦²°¨©µ²° ©²µ¨¶·µ¼ uxs1|v vxv1{{ w{v1xx wt1sv |u1zs
≠表中数据直接引用自5江西省林业产权制度改革与农民增收专题统计调查报告6 o江西省统计局 oussy年 {月 ∀ ⁄¤·¤¬±·«¨ ·¤¥¯¨¤µ¨ ¦¬·¨§
§¬µ¨¦·¯¼©µ²° ¶∏µ√¨ ¼ µ¨³²µ·²©¬¤±ª¬¬³µ²√¬±¦¬¤¯ ©²µ¨¶·µ¼ ³µ²³¨µ·¼ µ¬ª«·¶¶¼¶·¨° µ¨©²µ° ¤±§³¨¤¶¤±·¶¬±¦²°¨¬±¦µ¨¤¶¨ ¥¼ ¬¤±ª¬¬°µ²√¬±¦¬¤¯ …∏µ¨¤∏²© ≥·¤·¬¶·¬¦¶¬±
„∏ª∏¶·ussy q下同 ∀ ׫¨ ¶¤°¨ ¥¨ ²¯º q 增长率 Œ表示 ussx年较 ussw年增长率 ∀Œ±¦²°¨ªµ²º·«µ¤·¨ ´ € k§¤·¤¬± ussx p §¤·¤¬± usswlΠ§¤·¤¬± ussw ≅
tss q ≈增长率 µ表示 ussy年较 ussw年增长率 ∀Œ±¦²°¨ªµ²º·«µ¤·¨ µ € k§¤·¤¬± ussy2§¤·¤¬± usswlΠ§¤·¤¬± ussw ≅ tss q下同 ∀ ׫¨ ¶¤°¨ ¥¨ ²¯º q
ul 工资性收入增长 由 ussw年的 uz1|y元增加到 ussx年的 ws1sy元 o增长 wv1v h ~ussy年预计达到
xy1u|元 o比 ussx年增长 ws1xt h o比 ussw年增长 tst1v h ∀从工资性收入的构成看 oussw年农民从林业企业
及项目劳动收入 tv1|z元 o占工资性收入的 xs1s h ~ussx年增加到 us1zw元 o同比增长 w{1x h ~ussy年增加
到 vt1t|元 o同比增长 xs1w h ∀
vl 森林资源流转收入 由 ussw年的 uu1vv元增加到 ussx年的 ws1uz元 o增长 {s1w h ∀ussy年预计达
x|1xs元 o比 ussx年增长 wz1zx h o比 ussw年增长 tyy1{ h ∀其中 o杉木林流转收入量相对较高 o且年度间增
长速度快 o而阔叶林资源流转收入量很少 o但是增长速度最快 ∀
u1u1v 农民林业纯收入增长评价 根据对 u w{w户住户调查统计 oussw年全省农民人均林业纯收入 uz{1vv
元 ~ussx年为 vzs1uy元 o比 ussw年增加 |t1|v元 o增幅 vv1s h ~ussy年预计达 w|s1zs元 o比 ussx年增长
tus1ww元 o增幅 vu1x h o比 ussw年增加 utu1vz元 o增幅 zy1v h ∀
u1u1w 农民林业现金收入增长 根据对 u w{w户住户调查统计 oussw年农民人均林业现金收入 uxs1|v元 o
ussx年为 vxv1{{元 o增加 tsu1|x元 o增长 wt1s h ~ussy年将增加到 w{v1xx元 o比 ussx年增加 tu|1yz元 o增
幅 vy1y h o比 ussw年增加 uvu1yu元 o增幅 |u1z h ∀
213 林改促进农民增收机理分析
u1v1t 减轻林业税费政策与农民收入增长 江西省从 ussw年 |月 t日起 o全面实行了/两取消 !两调整 !一
规范0的减轻林业税费政策 ∀所谓/两取消0即取消木竹农业特产税 o取消市 !县 !乡 !村出台的所有木竹收费
项目 ~所谓/两调整0即调整育林基金平均计费价格 o调整集体林育林基金分成比例 ∀省 !市共让利 z h o全部
补助给乡镇 o即省 !市 !县k市 !区l !乡k镇l四级分成比例为 { h Βtx h Βzs h Βz h ∀所谓/一规范0即规范增值
税 !所得税征收范围 ∀从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木 !原竹取得的收入 o依法免征增值税 o暂免
征收所得税 ∀实施新政策后 o林农税费负担全面减轻k表 ul ∀ussx年全省林改政策性让利 z1xu亿元 o其中
xvt 第 ts期 孔凡斌等 }集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究
取消木竹农业特产税 t1yw亿元 o取消市 !县 !乡 !村自行收费 u1v亿元 o林业部门调整育林基金平均计费基价
让利 t1xz亿元 o规范增值税 !所得税征收范围让利 u1st亿元 ∀全省农民人均从林改政策性让利中直接增收
uv1x元 ∀据调查 ot °v tu ¦°的杉条木平均税费负担由林改前的 uvs1|t元 o下降到林改后的 zv1y元 o占销价
的比重由 xw1| h下降到 tx1v h ∀t °v ty ¦°的松原木平均税费负担由林改前的 usw1vz元 o下降到林改后的
zu1zu元 o占销价的比重由 w{1{ h下降到 ty1z h ∀t根 tΠv °的毛竹k Πηψλλοσταχηψσ εδυλισl平均税费负担由林
改前的 v1tz元 o下降至林改后的 t1su元 o占销价的比重由 wy1{ h下降到 ts1v h k表 ul ∀
表 2 林改前后林农税费负担变化情况 ≠
Ταβ .2 Ταξ ανδ φεε βυρδεν ον φαρµερσ βεφορε ανδ αφτερ ΧΦΠΡΣΡ
税费项目
פ¬¨¶¤±§©¨ ¶¨¬·¨°Π¼∏¤±
规格 ´
≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± ´
规格 µ
≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± µ
规格 ¶
≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± ¶
林改前
…¨ ©²µ¨ µ¨©²µ°
林改后
„©·¨µµ¨©²µ°
林改前
…¨ ©²µ¨ µ¨©²µ°
林改后
„©·¨µµ¨©²µ°
林改前
…¨ ©²µ¨ µ¨©²µ°
林改后
„©·¨µµ¨©²µ°
税费合计 ײ·¤¯ ·¤¬¨¶¤±§©¨ ¶¨ uvs1|t zv1ys usw1vz zu1zu v1tz t1su
t1 农林特产税 „ªµ¬¦∏¯·∏µ¨ ¤±§©²µ¨¶·µ¼·¤¬ vx1|s ) vz1su ) s1yv )
u1 育林基金 ƒ²µ¨¶·§¨ √¨ ²¯³° ±¨·ƒ∏±§ |x1{t zt1yy {{1sy zs1z{ t1uz t1ss
v1 植物检疫费 °¯ ¤±·´ ∏¤µ¤±·¬±¨ ©¨ ¶¨ t1|{ t1|w t1|{ t1|w s1tu s1su
w1森工企业管理费 ƒ²µ¨¶·¬±§∏¶·µ¼ °¤±¤ª¨ °¨ ±·©¨ ¶¨ x1xu ) x1xu ) s1tv )
x1 县级收费 ≤²∏±·¼ ¦«¤µª¨¶ wt1tz ) vt1su ) s1vx )
y1 乡镇收费 ײº±¶«¬³¦«¤µª¨¶ ux1st ) us1xu ) s1uz )
z1 村组收费 ∂¬¯¯¤ª¨ ¦«¤µª¨¶ t|1su ) tw1t| ) s1t| )
{1 其他收费 ’·«¨µ¦«¤µª¨¶ y1xs ) y1sy ) s1ut )
税费比例 °µ²³²µ·¬²± ²©·¤¬¨¶¤±§©¨ ¶¨Πh xw1|s tx1vs w{1{s ty1zs wy1{ ts1v
≠规格 ´ }以 t °v tu ¦°杉条木测算 ~规格 µ以 t °v ty ¦°松原木测算 ~规格 ¶ }以 t根 tΠv °毛竹测算 ∀ ≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± ´ }≤¤¯¦∏¯¤·¬²±¶º¬·«
t °v ²©©¬µº²²§¬± §¬¤° ·¨¨µ²©tu ¦° ~≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± µ }≤¤¯¦∏¯¤·¬²±¶º¬·«t °v ²©³¬±¨ ²¯ª¶¬± §¬¤° ·¨¨µ²©ty ¦° ~≥³¨¦¬©¬¦¤·¬²± ¶ }≤¤¯¦∏¯¤·¬²±¶º¬·«¤¥¤°¥²²¬±
§¬¤° ·¨¨µ²©tΠv ° q
u1v1u 主要木竹销售价格上升与农民收入增长 在对杉木k Χυννινγηαµια λανχεολαταl !松木 !阔叶树 !毛竹 w
种江西省最主要的木竹产品在改革前后的销售价格调查分析的基础上 o按照每个树种的不同规格 !不同径级
的木材价格进行分类整理 o并以此为依据综合测算各类木竹产品的平均销售价格 o得到表 v和表 w统计
结果 ∀统计表明 o在林改政策推进期间 o全省各地木竹销售价格呈现出全面上涨的发展趋势 ∀其中 o杉原木 !
杉条木 !松原木 !松条木和阔叶树木材平均销售价格依次分别上涨 xs1wu h ow|1su h owv1x| h owu1{t h 和
wt1ys h o毛竹平均销售价格上涨了 z|1wz h ∀
表 3 林改前后主要木材销售价格增长情况(2004 ) 2006 年)
Ταβ .3 Σαλε πριχεσ γροωτη οφ τηε µαιν ωοοδ βεφορε ανδ αφτερ ΧΦΠΡΣΡ (2004 ) 2006)
径级
⁄¬¤°¨ ·¨µ¦¯¤¶¶Π
¦°
杉原木
ƒ¬µ¯ ²ª¶Π
k¼∏¤±#°pvl
杉条木
ƒ¬µ·¬°¥¨µΠ
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松原木
°¬±¨ ²¯ª¶Π
k¼∏¤±#°p vl
松条木
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k¼∏¤±#°pvl
阔叶材
‹¤µ§º²²§·¬°¥¨µΠ
k¼∏¤±#°pvl
平均值  ¤¨± xs1wu w|1su wv1x| wu1{t wt1ys
 { xz1vy xz1tv wu1|t w|1|y ww1zv
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ty ∗ us ww1sw wv1|| wy1wt ww1vv v{1uy
 uu wt1xy wu1sz vw1{y vt1sv vz1uy
表 4 林改前后毛竹销售价格变化情况(2004 ) 2006 年)
Ταβ .4 Σαλε πριχεσ γροωτη οφ βαµ βοο βεφορε ανδ αφτερ ΧΦΠΡΣΡ (2004 ) 2006)
径级
⁄¬¤°¨ ·¨µ¦¯¤¶¶Π
¦°
ussw年价格
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k¼∏¤±#¦∏¯°ptl
ussx年价格
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ussy年价格
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k¼∏¤±#¦∏¯°ptl
增长率 ´
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增长率 µ
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ws1s z1s{ |1|v tt1{s ws1ux yy1yy
u1v1v 森林资源流转价格与农民收入增长 分别对杉木林 !松类林 !阔叶林 !毛竹林及荒山等不同类型资源
流转价格的调查统计数据分析表明 o平均流转价格杉木林上涨了 tsz1|z h o松类林上涨了 tus1s h o阔叶林上
yvt 林 业 科 学 ww卷
涨了 |z1|{ h ~毛竹林年均租赁价格上涨了 vs|1wu h o流转价格上涨了 vuy1vu h ~荒山年均租赁价格上涨了
uxz1y| h o流转价格上涨了 uzv1vv h k表 x和表 yl ∀
表 5 林改前后林分流转价格变化情况(2004 ) 2006 年)
Ταβ .5 Πριχε χηανγεσ οφ φορεστ χιρχυλατιον βεφορε ανδ αφτερ ΧΦΠΡΣΡ (2004 ) 2006)
林龄
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杉木林
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松类林
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阔叶林
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平均值  ¤¨± t yt|1xx t zwz1|x t w|y1zs
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表 6 林改前后毛竹林 !荒山流转价格变化情况
Ταβ .6 Χιρχυλατιον πριχε χηανγεσ οφ βαµ βοο φορεστσ ανδ βαρρεν ηιλλσ βεφορε ανδ αφτερ ΧΦΠΡΣΡ
类别
• ¶¨²∏µ¦¨ ¦¤·¨ª²µ¼
价格 °µ¬¦¨Πk¼∏¤±#«°pul
ussw ussx ussy
增长率 ´
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毛竹林 ≠ …¤°¥²²©²µ¨¶· t zts v vys z u|s |y1w| vuy1vu
荒山  …¤µµ¨± «¬¯¯¶ u sux x tzx z xys txx1xy uzv1vv
≠流转期为 ts年 ∀ ≤¬µ¦∏¯¤·¬²± ³¨µ¬²§¬¶ts ¼¨ ¤µ¶q 流转期为 vs年 ∀ ≤¬µ¦∏¯¤·¬²± ³¨µ¬²§¬¶vs ¼¨ ¤µ¶q
v 问题讨论与政策建议
311 政策性让利与农民林业收入增长
减免林业税费 o是林权制度改革政策中的一项十分重要的措施 o其直接目的是为了提高农民林业收入 ∀
实践证明 o减轻税费后农民获得了比过去更多的经济收入 ∀同时 o笔者在对江西省赣州市部分林业重点县林
业基层工作站 !乡镇以及农户调查中发现 o林业税费减免后农民所获得的额外经济收入在农户间分布并不均
衡 ∀调查显示 o在林权制度改革初期 o政策性让利中的相当一部分实际流向到竹木经营者手中 o农民只得到
了少部分的政策性让利 o也就是说农民并不是让利政策的最大经济收益者 ∀这种现象产生的主要原因有 }一
是大多数农户没有从事竹木经营经验 o在信息获取和经商能力不对称的情况下 o在丧失了部分政策性让利 ∀
山区农民长期生活在相对闭塞的乡村 o他们在缺少获取市场信息的必要渠道 o还来不及掌握获取价格信息基
本技能的情况下 o在与长期从事竹木经营主体的交易谈判中经常处于弱势地位 ∀因此 o在多数情况下 o农户
仍以较低的价格成交出卖自己的山林 o从中得到了部分政策性让利 ∀竹木经营者利用市场价格和收购价格
之间的巨大差异 o获取了大部分的政策性让利 ∀二是多数山区农民家庭经济状况不佳 o他们在获得了林木经
营权和处分权后 o迫切希望通过出卖林木和林地资源迅速获取现金收入以缓解家庭经济困难 o在交易谈判过
程中处于明显的不利地位 o失去了部分政策性让利 ∀三是交易方式简单陈旧 ∀一些农户由于缺少劳动力和
前期经济投入能力 o无法完成大面积的森林采伐作业 ~而且在现行的木材采伐指标审批和分配机制下 o农户
要获得采伐许可证的成本相对较高 o申请采伐小面积林木许可手续的交易成本更高 ∀农户为了减少繁琐的
手续和避免劳动力短缺 o通常是将自家的一片山林估价给竹木经营专门机构和个人 o由后者组织采伐并包办
各种林木采伐行政许可手续 ∀在这一过程中 o农民缺少必要的资源评估技术 o也缺少专门评价机构的技术支
持 o对税费减免政策以及竹木市场价格变动情况又不能及时了解和掌握 o在交易过程中失去了讨价还价的技
术支撑 ~木材经营商还尽量有意识地采用/信息欺诈0策略 o恶意低估和少估林木质量和数量 o致使农民在
/不知情0的情况下失去了自己的利益 ∀上述几种现象在改革初期是比较普遍的现实 ∀在传统林业大县和林
业重点县 o林改后木材交易活动空前活跃 o而驱动这一空前活跃现象的主体力量主要是木材经销商人 ∀深层
次看 o木材交易空前活跃的经济根源是木材收购价格和市场价格之间的巨大差价 o以及由此带来的木材经营
的巨大利润 ∀在这一繁忙的社会生态中 o最大的获利者绝对不是农户而是木材商人 ∀由此 o林改政策成就了
一批竹木经营大户和/暴发户0 ∀
针对上述问题 o建议 }一是要尽快推进林产品交易信息平台建设 o尤其是要尽快建立面向乡镇 !村和农户
zvt 第 ts期 孔凡斌等 }集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究
的林产品市场交易信息中心 o让农民能及时掌握林业税费政策的经济意义和林产品市场价格信息 ~二是强
化基层林业工作站面向农户的技术培训和服务功能 o切实加强对农民的竹木经营基本技能和森林资源评价
技术方法的培训 o提高农民的林业技术水平 !自我决策和维权能力 ∀通过这些措施 o才有可能保证林业税费
减免促进农民林业收入增长目标的最大实现 ∀
312 竹木价格增长 !森林资源保护经营与农民林业收入持续增长
林权制度改革后的竹木价格快速上升是农民林业收入增长的直接因素 o而驱动林木价格上升是政策和
市场两大因素交互作用的结果 o其中林产品市场的形成和供求关系的变化则是主要的因素 ∀竹木价格的增
长 o一方面对于提高林业经营者尤其是农民林业收入的增长发挥着积极的作用 ~另一方面竹木价格的持续
上升又对森林资源质量提升和保护带来了潜在的威胁 o进而影响农民林业经济收入的持续增长 ∀
可以从木材生产需求和森林经营管理之间的矛盾关系角度 o分析木材价格增长条件下森林保护面临的
现实困难 ∀首先 o木材价格的增长刺激了采伐木材的冲动 ∀在让利政策与社会商品物价上涨因素的乘数效
应作用下 o木材经营活动可以比较容易地获得/暴利0 ∀在利益的驱动下 o阶段性的木材采伐冲动得到了空前
的激励 ∀其次 o我国集体森林资源经营粗放 !林地生产力低 o资源存量和质量均难以承受过量的采伐 ∀事实
上 o中国集体森林资源问题是长期历史的产物 o集体林分到农户后这一问题在短期内不可能得到解决 o而以
家庭为主的林业经营组织形式进一步增加了解决问题的难度 ∀
林权制度改革最直接的目的是提高农民林业经济收入 o要在短期内快速达到目的就需要扩大采伐规模 ∀
这里不妨将采伐规模的扩大又区分为制度理性和非制度理性 u种形式 o制度理性形式是适应市场 !资源生态
条件和规范的采伐选择行为 o即在不破坏森林资源消长平衡条件下的以经济收益最大化为目标的采伐森林
行为 o其前提条件是可采伐森林资源储备量足够维持突发性的采伐需求 ~非制度理性形式通常是在高额利
润的经济理性驱动下 o不考虑森林生态平衡和实际可采资源总量约束的破坏性 !非制度性k也有形式上的制
度性l采伐行为 ∀当前 o集体森林资源木材生产能力尚不具备制度理性采伐的前提条件 o因此 o要扩大采伐规
模就只有采取非制度理性采伐 ∀不难想象 o林木采伐数量的非制度理性增加 o意味着森林资源保护面临着重
大挑战 ∀
笔者通过实地调查发现 o导致森林资源非制度理性采伐行为的具体情况比较复杂 }一是农民在获得集体
林经营权和处分权后 o对政府政策的稳定性仍存在疑虑 o在预期不稳定的情况下 o农民希望尽快采伐或转让
林木获得经济收入 ∀在拥有林地面积小 !分布不集中但现有资源条件比较好的农户中 o多数人更希望快速出
让或非法采伐林木 ∀二是主体改革过程中 o由于各种原因导致林业部门没有及时将新的林权证书发放到农
户手中 o许多林地实际上处于主体法律地位未定状态 o致使在历史上存在产权纠纷的林地上发生了一定程度
的乱砍滥伐现象 ~分山到户的商品林林地上也不同程度地出现了/拔大毛0砍大树现象 o残留下来的林木多
数是未成林的中 !幼 !小树木 o林相残破 o林分质量进一步降低 ∀这一现象在有的地方还相当严重 ∀三是按照
政策规定 o一些在 us世纪 |s年代通过承包经营k协议山l !租赁经营或股份合作造林已形成林分的林地经营
权必须重新分给农民个人 o这一规定直接导致了砍伐协议山森林现象的发生 ∀协议山上的森林资源质量普
遍都比较好 o且多数林分正处于中龄 !近熟龄阶段 ∀林改期间 o原协议经营主体和集体组织k村集体l为了规
避分山政策 o防止农民家庭分割协议山收益 o就想方设法从当地林业行政管理部门取得林木采伐许可证 o并
在新的林权证书发放之前砍伐或变卖森林 o由此出现成片采伐迹地 ∀在少数地方 o甚至出现村集体领导和木
材经营商人合谋 o采用补签虚假承包或租赁经营合同方式突击出卖山林 o非法侵占和处分集体森林资源 o并
按照合同设定的期限提前采伐集体所有林木 o由此也形成了部分成片采伐迹地 ∀
林权制度改革期间 o地方政府k尤其是乡镇政府和县级林业行政管理部门l可支配资源非常有限 o在集中
了几乎全部力量推进主体改革时 o根本无法同时兼顾森林资源采伐和流通管理 o客观上放松了对非法采伐和
运输木材等违法行为的查处和打击力度 ∀地方政府在林权制度改革具体工作中还面临着现实的困难 }基层
单位人力资源不够 o相当多的干部对林权制度改革政策的不理解 o税费减免政策实施后林业收入减少而带来
的经济压力 o还要额外付出巨大的工作成本等等 ∀这些现实的困难直接导致地方政府主观上并不愿意主动
推动林权制度改革 o甚至在有些地方采取弄虚作假 !变相抵制和借机拖延等被动应付的态度和做法 o也在很
大程度上影响地方政府林业行政执法的效率 ∀从现行管理体制来看 o各级林业管理部门的职能转变和工作
方式还无法满足林权制度改革后新形势的要求 o他们在面对千家万户林业主体和活跃的竹木交易市场时显
{vt 林 业 科 学 ww卷
得无所适从 ∀在很多的地方 o林业行政管理部门认为针对农户家庭小规模零星采伐行为的监管不仅难度大
而且成本高昂 o罚款收入难以弥补执法成本 o所以通常采取放弃监管的态度 o导致这部分林木采伐管理处于
失控状态 ∀林权制度改革后 o家庭小规模零星采伐方式非常普遍 o并有可能成为林区木材采伐的主要形式 o
政府放松对家庭小规模零星采伐行为的监管 o将有可能导致严重的后果 ∀此外 o还有少数地方因为担心林业
收费政策的最终取消 o心存尽量多收和提早应对的想法 o对乱砍滥伐行为放任自由或恶意/寻租0 ∀
林权制度改革后 o以家庭为主的林业经营模式下的集体森林资源经营质量面临着新的问题 ∀如上所述 o
us世纪 |s年代的协议山上的森林资源被采伐之后 o集体组织再将这些采伐迹地分给农户 o而农户间个体间
对经营林地的态度并不一致 o有的农户愿意自己投资造林营林或者转让林地经营权 o有的农户则因各种原因
不愿意从事林业生产 o也不愿意转让林地给他人造林营林 o造成迹地更新造林难以如期完成 o有的地方实际
上已经出现了林地/抛荒0现象 ∀对有林地经营 o由于农户分散决策的多样性 o很难形成完全一致的经营意
见 ∀农户之间不同的经营策略和投入强度 o加大了林地统一经营和高质量林相形成的难度 o将会导致森林资
源整体经营水平下降 ∀
从地方政府治理能力角度分析 o集体林分山到户后 o林业行政管理部门对森林质量监管成本大幅度提
高 o在工作经费有限的情况下 o其监管能力必然要下降 ∀此外 o林权制度改革强调农民主体性 o这一主体性在
现实中就是农民林业经营策略选择的自主性和自由性 ∀农民摆脱了过去集体组织的管束 o获得了自由和完
全的林业财产权利 o但是他们同时也部分地失去了集体组织这一连接上级政府组织和农民自身之间经济和
政治关系的纽带 ∀因此 o上级政府林业部门也因这一连接纽带的阶段性缺失而部分地失去了对农民所有的
低质量林地改造和采伐迹地更新质量的调控权力 ∀
综上分析可以预见 o如果现存的过度采伐森林的激励机制得不到有效的改变 o相关配套的监督管理措施
不能及时到位 o我国集体森林资源经营水平和森林资源质量实际状况将有可能呈现继续下滑的趋势 ∀为此 o
建议各级政府要高度关注改革过程中出现的局部乱砍滥伐现象以及家庭经营林地质量可能下降的问题 o采
取有力措施遏止森林非制度理性砍伐行为和林地质量下降的趋势 }一是严格森林资源采伐许可证制度 o从源
头控制森林资源采伐数量 ~二是要强化林产品运输环节的监督检查力度 o加大对非法竹木运输行为的打击
力度 ~三是要尽快建立采伐迹地更新造林保证金制度 o要求各类主体在申请林木采伐许可证时 o必须根据所
申请的采伐面积 !采伐林分类型 !采伐林分质量向林业行政管理机关缴纳不同数量的迹地更新造林保证金 o
并规定限期更新造林时间和造林质量 o对更新造林不及时 !造林质量不符合要求的林地经营权所有者除扣除
保证金外 o还要施以相应的行政处罚 ~四是要进一步加强基层林业检查站 !林业工作站队伍建设 o保证林业
执法机构有足够的资源和能力应对复杂的林政管理局面 ∀
313 农民林业收入持续增长与森林规模化经营
林权制度改革是一种经济激励机制的制度安排 o其对经济增长的作用过程同样可以用经济增长和投资
回报理论加以解释 ∀从经济政策的边际效益规律来看 o林权制度改革政策对农民经济收入增长的边际效益
将随着时间的推移而难以避免地逐步递减 ∀从一定的时间尺度上衡量 o政策本身并不能当然地带来农民林
业收入持续快速增长 o这是因为林权制度各项改革措施只是农民林业收入持续增长的必要条件 o还不是充分
条件 ∀从现实情况分析 o受资源有限约束和林政监管机制适应性调整的影响 o改革政策在完成初始林业经济
利益分配之后 o其对农民收入增长的促进作用将明显减弱 ∀尽管在改革开始的 v年时间里 o农民林业收入增
长迅速 o但是这一增长主要是依靠林产品市场价格的上升而非可采伐资源的增加 ∀在高额利益的驱动下 o农
民较快地将分到手的自有林木和林地所有权出卖 o获得了比在集体产权条件下多得多的林业经济收入 ∀对
于农民来言 o经济收入的增长是改革政策最直接 !最重要 !最实际的效益 o也是农民愿意参加和推动改革的经
济动因 ∀农民林业经济收入能否持续增长是衡量改革政策成功与否的重要指标 o也是关乎森林可持续经营
的关键问题 ∀显然 o目前我们还不能以农民家庭一次性k短期性l林业收入增长来预测农民林业收入持续增
长和森林持续经营的前景 ∀
分山到户后 o农民林业收入能否持续增长在很大程度上取决于农民长期经营森林的态度选择 o而农民态
度选择的因素非常复杂 ∀总体上看 o农民长期经营森林积极性最容易受到其林地经营面积 !林地生产力和林
产品价格 v个因素的影响 ∀林地长期生产力决定于农民的投入强度 o投入强度则取决于农民的投资意愿 ∀
从笔者实地调查情况分析 o农民对于林产品市场价格均持乐观态度 o但是对投入劳力 !资金到林地的态度却
|vt 第 ts期 孔凡斌等 }集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究
出现了很大差异 o这一差异与林地规模存在高度的关联性 ∀通常情况下 o农民拥有的森林资源面积越大 o其
经营森林的积极性越高 o相反 o农民经营林业的积极性降低 ∀笔者在调查采访中了解到 o农民家庭在拥有林
地面积约 w «°u 以上 o且林地条件比较好 !集中连片的情况下 o绝大多数农民都愿意投资投劳经营林地 ~当拥
有林地面积约 u1x «°u以下时 o农民的投资积极性开始逐步降低 o面积下降到约 s1z «°u 以下的时候 o几乎没
有农民愿意额外投入资金和劳动力经营森林 o其拥有的森林资源基本上保持在自然状态 ∀实际上 o在多数集
体林区 o单一家庭能够分到集中连片 !面积能够超过 w «°u 森林资源的情况并不多见 ∀
除了林地规模因素外 o农民家庭收入水平 !收入来源结构 !劳动力数量等因素也是影响农民投资林业意
愿的不确定因素 ∀当农户的家庭收入来源越广 !收入数量越多而且林业收入占家庭收入比重小的时候 o农民
就越不愿意长期经营林地 o即使在家庭劳动力较充裕的情况下 o多数农民宁愿选择外出打工 o也不愿意将更
多的劳力投在林地上 ∀
通过对比农户采伐林木和投资林地 u个方面的态度差异 o可以发现 o分山到户后 o农户砍伐林木获取经
济收益的积极性空前高涨 o家庭林业经济收入增长幅度大 o但是家庭林业生产费用支出增长率并没有与收入
增长率保持一致 o而是明显地落后于后者k表 tl o说明在林地权属被过度分散后 o农民短期收获欲望明显增
强而长期投资经营林地意愿并没有同步增长 ∀
在对农民林木和林地流转的动机和态度调查显示 o在林木和林地市场流转价格上升的环境下 o农民出卖
山林主要是看中眼前相对高的经济收入 ∀即便如此 o也不是所有的农户都愿意出让自己刚刚到手的林地和
林木 ∀对于一些家庭经济条件好的农户来说 o林地和林木是属于自己的家产 o变卖家产既违背了守护祖产的
传统家庭道德观念 o也没有现实的经济紧迫性和必要性 ∀所以 o这些家庭始终不愿意转让自己的林地资产 o
哪怕是小片林地 o也都选择让林地自然发展 o而不愿意出让给他人 ∀其实 o在广大的农村地区 o由于受传统相
对保守观念和思维方式的长期影响 o农民将林地和林木看成/祖产0的思想观念十分普遍 ∀林权制度改革后 o
农民第一次真正地获得了近乎完全产权的森林资源 o使得这一观念得到了进一步强化和固定 ∀农民自我经
营或者任林地资源/闲置0的偏好 o在相当程度上加剧了林地规模化经营的难度 ∀不仅如此 o分山到户后 o传
统共有产权下的集体森林资源村级管理机制和监督影响力迅速消减 o外部干预农户林业生产方式的能力显
著下降 o依靠行政手段推动林地集中经营可能会遭遇/政府失灵0的困境 ∀
林地和农地最大的区别在于产品生产周期以及产品市场替代性的差异 ∀由于农业生产技术标准相对成
熟以及粮食产品的不可替代性 o农地分散经营有利于农产品产量的增长 o而且在特定的历史阶段 o家庭经营
形式为主的小农经济可以减少集体经济下的/偷懒0行为 o提高农业劳动生产率 o进而有效解决农业产品短缺
和农民收入问题 ∀但是 o林地并不具备或不完全具备农地经营的这些特征 ∀相反 o由于林地经营存在地形地
貌复杂 !作业难度大 !林地经营周期长 !资金占有量大而周转速度慢 !自然生态和市场风险以及营林环节投资
回报率低等先天缺陷 o决定了林业经营不可以简单照搬农地家庭经营形式 o而且对于多数农民来说 o分散经
营林业可能并不是一条有效解决农民家庭收入增长问题的最佳路径 ∀也就是说 o建立在家庭经营基础上的
/小林经济0模式非但不能有效平衡森林资源增长和农民林业收入持续增长之间的矛盾 o而且有可能加剧农
民/私人经济理性0和政府/公共利益理性0的/激励不相融0 o进而导致集体森林生态系统功能的整体下降 ∀
世界各国林业发展实践已经证明 o规模化 !集约化 !组织化经营是现代林业的重要标志 o也是林业产业化的必
然要求 ∀可以说 o在现代林业产业体系中 o如果没有林地规模化整合作为基础 o就不可能有真正的林业投资
规模化 !集约化 o相应也就不可能有林地高效持续产出能力 o林产工业的发展也就失去了可持续的原料供应 o
林业产业化和现代化进程将不可避免地受到影响 ∀
林权改革后出现林地产权破碎化和林地规模化集中社会经济成本不断扩大的问题 o需要引起改革者的
高度关注 ∀一如中国其他制度变迁一样 o集体林权制度改革是政府推动农民参与的制度变迁过程 o尽管这一
制度变迁有其内在的现实必要性和一定的经济合理性 o但是并不能绝对地认为人们对这一制度变迁的选择
就是当然的/制度理性0 o相反 o从中国集体林权制度数次改革的/制度非理性0教训中 o我们似乎感觉到了集
体林权变革自身的异常复杂性和风险性 ∀毕竟 o政治家的改革热情不能代替林业自身的发展规律 o集体林权
制度改革需要政治意志的大胆推进 o更需要理性和科学的谨慎态度 ∀笔者认为 o集体林权制度的改革不能超
脱中国集体林业生产力和生产关系发展现状 o不可以忽视山区农村固有的思想道德观念和行为选择偏好 o不
能背离现代林业发展的根本要求 ∀政府部门针对上述问题 o认真研究并采取相应的政策激励和约束机制 o充
swt 林 业 科 学 ww卷
分发挥政府规制与激励功能 o鼓励和引导企业 !乡村组织和农民积极协调行动 o尽快建立和大力扶持适应集
体林业发展规律的各类农村林业专业合作和服务组织 o努力将分山到户后诱发的林业逆规模化的消极影响
降低到最低程度 ∀
参 考 文 献
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周 红 o缪 杰 qussv q贵州省退耕还林工程阶段性评价研究 q贵州林业科技 ovtkwl }wy p xs q
朱冬亮 o肖 佳 qussz q集体林权制度改革 }制度实施与成效反思 ) ) ) 以福建为例 q中国农业大学学报 }社会科学版 okvl }{t p |t q
k责任编辑 徐 红l
twt 第 ts期 孔凡斌等 }集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究