全 文 ：第 ws卷 第 w期
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林 业 科 学
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关于森林生态效益补偿问题的探讨 3
费世民tl
k四川省林业科学研究院 成都 ytss{tl
彭镇华ul 周金星wl
k中国林业科学研究院 北京 tsss|tl
杨冬生vl
k四川省林业厅 成都 ytss{tl
摘 要 } 通过对国内外生态效益补偿现状的分析 o为进一步完善和建立森林生态补偿机制提供经验 o促进保护生
态环境和林业可持续发展 ∀深入分析建立森林生态效益补偿机制的必要性 !原则 !途径以及补偿标准等 o为进一步
完善我国森林生态效益补偿机制提供科学依据 ∀森林生态效益补偿资金的建立 o不仅为森林资源管护提供稳定的
资金来源 o更重要的是对森林生态效益价值的承认 o从根本上解决生态公益林建设的动力和机制问题 ∀
关键词 } 森林 o生态效益 o生态补偿 o机制
中图分类号 }≥zt{1xy 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kusswlsw p stzt p s|
收稿日期 }ussv p sz p su ∀
基金项目 }国家攻关专题/中国森林生态网络体系建设攀枝花试验点研究kussu…„xty„tz p s|l ∀
3 tl !ul !vl !wl为作者排序 ∀
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森林是陆地生态系统的主体 o具有保持水土 !防风固沙 !涵养水源 !改善环境 !净化空气等巨大的生态效
益 o已举世公认 ∀世界各国纷纷调整各自的发展战略 o把以经营 !培育和保护森林为主要对象的林业作为经
济发展格局中具有举足轻重地位的公益事业 o并被确定为优先发展和援助的领域 ∀为解决长期以来林业上
存在着/少数人负担 o多数人受益 ~贫困地区负担 o富裕地区享受 ~上游投入 o下游得利0等不合理问题 o我国新
实施的5森林法6中已明确规定 }/国家设立森林生态效益补偿基金 o用于提供生态效益的防护林和特种用途
林的森林资源 !林木的营造 !抚育和管理 ∀森林生态效益补偿基金必须专款专用 o不得挪作它用0 ∀这一规定
为我国建立健全森林生态效益补偿制度提供了法律依据 o从而在全国建立/社会林业 !社会办0的林业发展新
环境 ∀但目前森林生态效益补偿的资金筹措 !措施 !对象等机制尚不系统完善 o要从根本上提高森林的生态
功能 o减少和避免自然灾害 o确立森林陆地生态系统的主体地位 o维系生态平衡 o建立完善的森林生态效益补
偿机制 o无论对生态脆弱地区 o还是森林资源相对丰富地区 o均具有特别重要的战略意义 ∀
t 生态效益补偿的内涵
近几年 o关于生态效益补偿问题已成为公众社会和学术界讨论的热点 o但对生态效益补偿的内涵仍存在
争议k陆新元 ot||w ~侯元兆等 ot||x ~周晓峰等 ot||| ~李爱年 ousstl ∀主要有如下几种观点 }第一种观点认为 o
生态效益补偿是指为了控制生态破坏征收的费用 ∀在开发利用自然资源的过程中 o必然引起资源生态功能
丧失而造成生态破坏 ∀第二种观点认为 o生态效益补偿特指/为控制生态破坏 !遏制资源衰竭而征收的费用 o
它的征收范围是现行排污费没有覆盖到的 o对生态环境造成直接影响的各种行为 ∀0这容易混淆生态效益补
偿与资源补偿费的关系以及生态效益补偿与排污费的关系 ∀第三种观点认为 o我国类似生态效益补偿的主
要有资源补偿费 o如水资源费和矿山开发费等 ∀把生态效益补偿与资源补偿费视为同一种 ∀目前 o被大多数
人接受的是把生态效益补偿定义分为广义和狭义两种 ∀广义的生态效益补偿包括生态破坏的补偿和对生态
功能的补偿 ~狭义的生态效益补偿 o则专指对生态功能或生态价值的补偿 ∀生态效益补偿 o不单是为了控制
生态破坏 o而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿 ~具体包括对为保护和恢复生
态环境及其功能而付出代价 !做出牺牲的单位和个人进行经济补偿 ~对因开发利用土地 !矿产 !森林 !草原 !
水 !野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能 o或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿 ∀
u 建立森林生态效益补偿机制的必要性
2 .1 建立森林生态补偿机制是生产实践的迫切需求
森林的生态效益之所以要补偿 o是因为生态效益是森林的外部经济效益 o即不通过市场交换使其它经济
主体受益 o国外也将其称为公共商品 o对这种公共商品就应有特殊的价值计量方法和补偿措施 ∀森林生态补
偿就是对森林生态效益的一种价值回报 o是商品经济价值规律的客观要求 ∀在我国林业发展战略中将/建立
完备的林业生态体系0作为林业的首要奋斗目标 ∀而目前生态环境恶化和林业资金匮乏的矛盾日益突出 o建
立森林生态补偿机制是我国林业实现跨越式发展的迫切需要 o将使我国林业建设步入一个新的阶段 ∀
2 .2 建立森林生态效益补偿机制 ,是国家实施可持续发展战略的基本要求
过去由于人类对自然资源掠夺性开发和以牺牲环境为代价的经济增长 o造成森林资源锐减和环境退化 ∀
据统计 o全世界每年约有 t zss万 «°u 森林被砍伐 o每天有 tss个物种灭绝 ∀世界观察研究所估计 o每年各洲
损失 uws亿·的表土 ∀我国的环境状况也令人担忧 o洪涝灾害严重 o荒漠化扩展 ot||v年发生在我国西北地
区的沙尘暴造成直接经济损失 x亿元k国家环境保护总局 ot||{l ∀加强生态环境的保护和建设 o是国家实施
可持续发展战略的基本要求 o目前正在实施的天然林资源保护工程和退耕还林工程 o即使是在国家规定的建
设任务完成以后 o还需要相应的机制来保证生态环境保护工作的长期坚持和建设成果的长期巩固 ∀为此 o建
立和完善生态效益补偿机制 o提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道 o是国家生态环境保护与建设方针得
以长期 !稳定实施的关键 ∀
u qv 建立森林生态效益补偿机制是实施生态公益林体系建设的重要保证
根据林业分类经营的要求 o生态公益林是以发挥生态效益为主的防护林 !特种用途林 ∀它的建设以满足
国土保安和改善生态环境的公益事业需要为目的 o是一项服务于社会 !受益于全民的公益事业 o其本身基本
上不产生直接经济效益 ∀实施生态补偿机制 o可以弥补国家财政拨款的不足 o保证公益林建设的可持续性 o
从根本上改变森林生态效益长期无偿享用 o森林的经营者只有投入而无回报的这种不合理的状况 ∀比如说 o
长江中下游经济发达的地区和部门对中上游贫困县 !森工企业 !国营林场 !自然保护区和其他森林所有者的
资金补给 o不再是单纯的/扶贫0 o更不是/恩赐0 o而是一种社会分工和利益互补 ∀
u qw 建立生态补偿机制是一些贫困 ) 生态脆弱区走出恶性循环的另一个必要条件
贫困地区多为生态脆弱区 o是急需生态治理的重点地区 o目前由于普遍存在着/出力区0和受益区的/区
域错位0现象 o需要实行生态补偿政策 ∀第一 !贫困 ) 生态脆弱区的贫困 ) 人口生存压力很大 o没有外力支持
是难以有力量改善生态环境的 ∀而/受益区0大多是经济发达地区 o它们有能力出力帮助/出力区0的生态恢
复与建设 ∀第二 !外部性较大的生态脆弱区的生态环境具有较大的公共物品性质 o不仅出力区而且受益区的
生存与发展也建立在这个公共物品的健在基础上 ∀随着地区之间生态环境的密切关系越来越被人们所认
识 o随着贫困 ) 生态脆弱区中那些生态外部性较大的地区越来越为人们所重视 o建立生态补偿机制k特别是
跨行政区划的l将成为一些贫困 ) 生态脆弱区走出恶性循环的另一个必要条件k洪尚群 ousst ~周跃等 o
usstl ∀
uzt 林 业 科 学 ws卷
v 国内外生态效益补偿的现状
3 .1 国外发达国家森林生态效益补偿的经验
在国外 o许多国家 o尤其是经济发达国家 o森林资源丰富 o他们非常注意发挥森林生态效益的作用 o重视
对生态环境的投入 ∀其林业发展走政府与市场结合道路 o通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿费等
办法 o解决了营造森林及保护森林经费不足的问题 o使森林经营进入一种良好循环 o森林覆盖率维持高水平 o
有效地促进了生态环境的改善k王永安等 ot||{ ~吴水荣等 ousst ~陈钦等 ousstl ∀
v qt qt 政府投入对林业的扶持 森林生态功能是多方面的 o其受益对象是全方位的 o可以说是全社会的 o对
国家而言 o国家对林业的扶持是对森林生态效益最大的补偿 ∀
美国 !巴西和哥斯达黎加是 v个成功地实施了生态效益补偿政策的国家 o其经验 }政府是生态效益的主
要购买者 ∀美国政府选择了/由政府购买生态效益 !提供补偿资金0来提高生态效益 ∀美国国有林和公有林
由国家林务局和州林业部门做预算报联邦和州议会批准执行 o国家投入额度不断增加 ∀英国 !法国国有林收
入不上缴 o用于发展林业 o不足部分再由政府拨款或优惠贷款 ∀奥地利政府林业的扶持力度很大 o奥地利林
业是高投入的林业 o联邦政府每年的林业投入达 xs亿先令 ∀德国国有林实行预算制 o由州议会审议后 o财政
拨款 ∀前苏联国家对林业的投入占国有林经营支出的 zs h ∀日本对林业实行5特别会议法6 o保证林业产业
投入 o规定国有林每年收入 o包括林产品销售收入 !业务收入 !杂务收入等 o全纳入5特别会议6管理范围 o并以
此作为林业各项支出的基本资金 ∀
v qt qu 对非国有林 o政府通过对林业的补贴进行森林生态效益补偿 奥地利对退耕还林 !森林抚育 !高山
造林 !森林的改善给予特别关注 o并把投入与对生态的改善紧密结合 ∀为了创造更多的接近自然状态的森
林 o奥地利鼓励小林主不生产木材 o只要其经营的森林达到接近自然林状态 o可得到政府给予的相当于木材
生产收入额的补贴 ∀英国对私有林主营造针叶林 o补贴 tss英镑#«°pu o阔叶林 uxs英镑#«°pu o抚育补助 ux
∗ xs¤ov英镑#«°pu¤p t ∀法国建有国家森林基金 o由政府主持 o从受益团体直接投资 o建立特别用途税及发行
债券 v种方式开辟林业资金来源渠道 ∀新西兰国会制定的5鼓励造林法6规定 o小土地所有者造林 o政府一律
补助造林费用之 tru o即 yss新元#«°pu ∀芬兰对营林 !森林道路建设及低产林改造提供低息贷款 o由财政贴
息 ∀
v qt qv 减免森林资产税收 通过减免森林资源税收政策来进行森林生态效益补偿 o增加林业投入 ∀法国政
府规定 o私人造林地免除 x ¤地产税 o按树种分别减免林木收入税 ts ∗ vs ¤o森林资产可减免 zx h的财产转移
税 ∀芬兰更新造林 tx ¤不缴纳所得税 o国有林只向地方缴纳少量财产税 o森林面积在 uss «°u以下不计税 ∀
德国企业 !公司 !家庭营林生产一切费用可在当年收入税前列支 o国家仅对抵消营林支出后的收入征收所得
税 o同时对合作林场减免税收 ∀日本政府在税收方面给予森林所有者充分照顾 o有的减税 o有的免税 ∀巴西
让税造林形成了造林更新投资基金 ∀
v qt1w 对森林生态效益直接受益的部门征收补偿费 在加拿大 o森林公园 !植物园 !狩猎场 !自然保护区等
以森林为主体的旅游部门 o必须在其门票收入中提取一定比例补偿费给育林部门 ∀另外 o从 |s年代开始 o一
些西方国家为了保护自然生态环境 o实现可持续发展 o其经济合作发展组织ks∞≤⁄l成员国已陆续制定了多
种措施来实现税制绿色化 o欧盟也在其成员国内部推行二氧化碳税等 o来实现生态效益补偿 ∀日本为了解决
缺水问题 o充分发挥森林涵养水源作用 o建立了水源林基金 o对水的使用者收费补偿河流上游的林主这种形
式已经成功地运作了 tss多年 ∀美国对在西部 tt个州的国有林区征收放牧税 o并将其中的一部分用于牧场
的更新 !保护和改良 ∀哥伦比亚从 t|zw年开始对污染者和受益者收费 o到现在已经积累了大量的资金 o最近
从电力部门转移了 t qx亿美元给当地环境机构用于重新造林和流域管理 ∀
v qt qx 国外对生态效益补偿已制度化 !法律化 日本森林法明确规定 o国家对于保安林森林所有者要加以
适当补偿 o以保证其收益不至于因此而降低 ~国家也要求保安林的受益团体和个人承担一部分甚至全部的补
偿费用 ∀原德意志联邦共和国黑森州森林法规定 }如林主的森林被宣布为防护林 !禁林或游憩林 o或者在土
地保养和自然保护区范围内 o颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施 o因而不利于林主无限制地经
营其林地 o则林主有权要求赔偿 ∀瑞典森林法也规定 o如果某块林地被宣布为自然保护区 o那么该地所有者
vzt 第 w期 费世民等 }关于森林生态效益补偿问题的探讨
的经济损失将由国家给予充分补偿 ∀
实践证明 o上述补偿制度为生态公益林的建设提供了资金来源 o提高了林农培育森林的积极性 o促进了
生态公益林的发展 o对于生态环境的改善至关重要 o并取得了显著的效果 ∀
3 .2 国内森林生态效益补偿概况
在国内 ous世纪 {s年代后期以来 o有关森林生态效益补偿方面的文件 !政策相继出台 ∀t|{|年正式提
出森林生态效益补偿的政策思路 ot||u年 o国务院批准国家体改委5关于一九九二年经济体制改革要点的通
知6 o文件明确提出 }/要建立林价制度和森林生态效益补偿制度 o实行森林资源有偿使用0 ∀t||u年 o中共中
央办公厅 !国务院办公厅转发外交部 !国家环保局5关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报
告6中提出 }/按照资源有偿使用的原则 o要逐步开征资源利用补偿费 o并开展对环境税的研究0 ∀t||v年 o国
务院5关于进一步加强造林绿化的通知6指出 }/要改革造林绿化资金投入机制 o逐步实行征收森林生态效益
补偿制度0 ∀t||w年 v月 ux日国务院第 ty次常务会议讨论通过的5中国 ut世纪人口 !环境与发展白皮书6
中也要求建立森林生态效益补偿使用制度 o实行森林资源开发补偿收费 ∀t||x年森林生态效益补偿的政策
思路写入5林业经济体制改革总体纲要6 ∀t||y年 t月 ut日 o中共中央 !国务院5关于/九五0时期和今年农村
工作的主要任务和政策措施6再次明确/按照林业分类经营原则 o逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态
公益林建设投入机制 o加快森林植被的恢复和发展0 ∀t||z年 o财政部和原林业部向国务院呈报5森林生态
效益补偿基金征收管理暂行办法6及有关协调情况的报告 ∀t||{年 w月 u|日 o九届全国人大常委会第二次
会议通过的5森林法6修正案明确规定 }/国家设立森林生态效益补偿基金 o用于提供生态效益的防护林和特
种用途林的森林资源 !林木的营造 !抚育 !保护和管理 ∀森林生态效益补偿基金必须专款专用 o不得挪作他
用 ∀具体办法由国务院规定0 ∀usst年 t月财政部明确表示/同意设立森林生态效益补偿资金 o主要用于提
供生态效益的防护和管理0 ∀这标志着经过 ts多年的艰苦努力 o中国森林生态效益补偿资金专项已正式纳
入财政预算 ∀这是我国林业生态建设中的大事 o是国家重视生态环境建设的重大举措k王永安等 ot||{ ~郑礼
法等 ousst ~陈钦等 ousst ~吴水荣等 ousstl ∀
usss年以来 o我国以法律形式把 vs h的森林划为生态公益林 o建立了相应的森林生态效益补偿资金政
策 o并将其纳入国家公共财政预算 ∀usst年财政部和国家林业局选择了 tt个省区的 yx{个县k单位l和 uw
个国家级自然保护区作为生态效益补助资金的试点 o从而正式拉开了中国实施生态效益补偿政策的序幕 o涉
及 t vvv qv万 «°u 重点防护林和特种用途林 ∀广东 !福建和浙江等地方财政也拿出一定的配套资金 o进行地
方公益林补偿试点 ∀到目前为止 o在 uu个省级单位 o实施了在天然林保护工程费用中列支公益林造林费和
管扩费 ~在 uw个省区 o国家为退耕还林支出的费用 {s h用于营造公益林 o大部分带有森林补偿性质 ~在 x个
省区的防沙治沙工程中列支的造林费 o种苗基本是补助生态林的 ∀这不仅标志着中国政府充分认识到森林
植被对于全国的生态功能的巨大价值 o还标志着中国在跨区域生态补偿方面跨出的第一个巨大步伐 ∀
随着社会主义市场经济体制的逐步建立与不断发展 o我国已有一些省 !区对生态环境建设引起了重视 o
并相继出台了有关的政策和规定 ∀
广东省 t | | w年在全国率先以立法形式决定对全省森林实行生态公益林 !商品林分类经营管理 ~t||{
年 o该省确立了由政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿的制度 o在5广东省森林保护管理条例6中明
确规定 o各级政府每年应从地方财政支出中安排不低于 t h的资金用于造林 !育林 !护林 !生态公益林建设和
林业科技教育 ~t|||年 t月出台了5广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法6 o规定各级政府每年财政
安排的林业资金中 o用于生态公益林建设 !保护和管理的资金不少于 vs h ~禁止采伐的公益林 o省政府对生
态公益林经营者的经济损失给予补偿 ~由省财政按每年每公顷 vz qx元给予补偿 o不足部分由市 !县给予补
足 ∀辽宁省经过省人大立法程序 o以正式文件下发 o实施征收水资源费 o并从水资源费中划出一部分列为扶
持水源涵养林和水土保持林建设资金 ~从 t|{{年开始 o对省内采矿 !造纸工业企业 !药材 !蚕茧收购企业等和
拥有直接开发水资源 !自备水工程的企事业单位 !机关 !团体 !部队和集体 !个体企业等征收林业开发建设基
金和水资源费 o决定从征收的水资源费中 o每年拿出 t vss万元 o用于水源涵养林和水土保持林的建设 o促进
了全省林业的发展 ∀新疆在全区范围征收补偿费已开始实施 o在5关于加快林业改革和发展的决定6中规定
了森林生态效益补偿基金的征收范围和标准 o主要包括机关 !团体 !企事业单位的职工 o按月工资总额的一定
wzt 林 业 科 学 ws卷
比例征收 o石油 !矿产部门按产量征收 o由林业主管部门安排用于生态公益林建设与保护以及野生植物保护 ∀
广西壮族自治区每年由财政从水电经费中拨出 tss万元用于水源涵养林和水土保持林建设 ∀陕西耀县规定
水利和水保部门每年从征收的水资源费中提取 ts h拨交林业部门用于营造水源涵养林 ~内蒙古的临河和吉
林省的长春等地 o对受益于防护林的农田 o征收 z qx ∗ tx元#«°pu¤p t的防护林生态补偿费专款用于农田防护
林的抚育管理和更新改造 ∀河北省承德地区是北京 !天津水源林区 o每年提供引滦入津工程 |y qw h的水源 o
密云水库 xy h的水源 o通过自发协商 o北京每年从财政补偿该地区丰宁县 tss万元 o天津从财政每年补偿丰
宁县 ws万元 ∀四川省的青城山风景区从 {s年代中期 o市政府决定从其门票收入中拿出 ux h交给林业部门 o
用于护林防火 ∀t|{{年至 t||t年 tt月底 o林业部门从门票收入中共分到 xs万元k陈雪莲等 ousss ~郑礼法
等 ousst ~陈钦等 ousst ~吴水荣等 ousstl ∀
目前 o我国的森林生态补偿制度建立工作正在稳步推进 o围绕天然林保护和退耕还林政策中已有一些直
接的或间接的生态补偿政策或做法 o它们的实践给完善和进一步建立生态补偿机制提供经验 o对保护生态环
境和促进可持续发展起到了积极作用 ∀森林生态效益补偿资金的建立 o不仅为森林资源管护提供稳定的资
金来源 o更重要的是对森林生态效益价值的承认 o从根本上解决了生态公益林建设的动力和机制问题 o对中
国林业和生态建设产生了广泛而深远的影响 ∀
显然 o生态效益补偿机制的建立并非易事 o还有许多问题值得研究 }ktl补偿原则问题 ~kul补偿标准问
题 o涉及补偿的依据 !效益补偿 !价值补偿 !成本补偿等以及森林生态效益计量评价的理论基础和计量模型的
确定 o以便得出令人信服的研究成果 ~kvl森林生态效益补偿范围 ~kwl征收对象和补偿办法 ~kxl森林生态效
益补偿基金的征收和使用管理 ∀由于机制不完善 o补偿不能完全依理 !依法进行 o部门行政色彩浓 o导致了补
偿不到位 o或者补偿受益者与需要补偿者相脱节的问题 ∀为此 o国家需要建立完善的 !统一的生态效益补偿
机制 o才能确保在公平 !合理 !高效的原则下 o实现生态环境保护与建设投入的制度化 !规范化 !市场化 ∀
w 关于建立森林生态效益补偿机制的原则与途径
4 .1 建立生态效益补偿原则
森林作为一项公益性事业 o以无形的生态功能服务于社会 o按照等价交换的原则 o我国森林生态效益补
偿总体的原则应是实行/谁受益 !谁投入0的原则 o走/取之于社会 !服务于社会0的道路 ∀具体来说 }
w qt qt 国家扶持为主的原则 过去我国林业取得了巨大的发展 o主要依靠对森林包括天然林的采伐 o国家
预算内安排的有限补助资金 o以及广大农民的投工投劳和林业职工的艰苦奋斗 ∀今后林业发展的资金不能
再靠对森林资源掠夺式采伐 o农民的投工投劳也应有所减少k因为加重农民负担l o特别是天然林资源保护区
多为少数民族地区 o人口稀少 o经济落后 o大多为贫困地区 o地方政府很难为林业生态工程建设投入大量资
金 o国家作为生态环境建设和可持续发展的组织和指导者 o应该肩负起主要责任 o承担主要建设资金 ∀因此 o
针对目前我国林业生态工程现状 o森林生态效益补偿应以国家财政扶持为主 ∀世界各国凡是确认公益性森
林都保持了一定的投入 ∀
w qt qu 宏观调控 !良性循环的原则 森林生态工程建设区实行森林保护和禁伐政策 o直接影响到当地林业
职工的收入及当地经济发展 ∀特别是天然林资源保扩工程建设区 o原来多以/木头财政0为主 o实施禁伐后 o
地方经济和农民收入遭受严重损失 o付出了巨大代价 o尽管国家给予了一定的财力支持和补偿 o仅作为当地
林业部门进行天然林保护和生态公益林建设的维持费用 ∀因此 o国家应采取宏观调控政策 o对这些地方实行
资金倾斜 o调动受益地区对天然林保护区进行帮扶和援助 o调整产业结构 o振兴当地经济 o促进这些地区的经
济发展与生态环境建设和保护的良性循环 o巩固生态环境建设成果 ∀生态补偿既应该是全国范围 !东中西部
共同参与的 o又应该是流域内 !省区内的 o还应包括局部自身的补偿 ∀在资金使用上可以向生态保护的重点
地区如西部山区进行倾斜 o利于保护地区与受益地区的共同发展 ∀这与当前西部大开发的/大力发展中西部
地区经济 o缩小中西部经济与发达地区经济差距共同发展0战略方针是一致的 ∀
w qt qv 直接受益 !法定补偿的原则 科学研究表明 o森林生态的总价值是其立木价值的几倍至几十倍k因
不同类型的森林而异l ∀就拿森林的涵养水源来说 o我国现在森林的总蓄水能力为 t uvs亿·o仅此一项其环
境价值为 z qx万亿元 o而全部木材价值仅 u qx万亿元 ∀森林破坏的原因是人们要木材 o因此要保住森林 o就
xzt 第 w期 费世民等 }关于森林生态效益补偿问题的探讨
必须使林木的所有者能获得在正常情况下生产木材所得的同等收益k温作民 ot||| ~洪尚群 ousss ~郑礼法等 o
usst ~陈钦等 ousstl ∀根据/谁受益 o谁负担0的市场经济原则 o可将森林生态效益分解成比较容易操作的若
干项目 o分别实施 }
森林蓄水 !保土 !防淤 !延长水库和堤坝工程使用寿命 o受益方是水电水利部门 ~
森林提供稳定优质的水源 o减免水旱灾害 o保障农业生产 o受益方是农业部门 ~
森林减缓河湖泥沙淤积 o确保江河水量稳定并使之具有风景观赏价值 o受益方是水运和旅游部门 ~
森林提供洁净的淡水 o受益方是城镇居民和工矿企业 ~
森林保护生物多样性 o保持陆地生态平衡 o受益方是全社会 , ,
鉴于森林的生态效益是不具商品属性的特殊商品 o无法通过市场交换实现价值补偿 o若想使其公益性使
用价值得以持续 o只有依靠政府立法 o通过税收形式收取 o分配给森林的所有者或主管部门 ∀直接受益的部
门 !行业 !单位或个人 o通过制定相关政策和法律 o强制缴纳森林生态效益补偿费 o由地方财政征收 o建立地方
森林生态效益补偿基金 o达到公益林建设与管护项目 o实行由省林业主管部门统一核算 o分级使用和管理的
体制 ∀
w qt qw 分类补偿 !重点突出的原则 森林生态效益补偿费使用分配 o应与林业生态工程建设区区别对待 o
划分补偿等级 o对重点工程区进行重点扶持 o实行补偿倾斜 ∀特别是天然林资源保护工程 o应列为森林生态
效益补偿的重点 o并在补偿标准上予以重点倾斜 ∀
依据上述原则 o国家应通过立法 o建立一种森林生态效益补偿的长期政策和机制 o为生态保护和建设提
供强有力的政策支持和稳定的资金渠道 o使/在开发中保护 o在保护中开发0思想得以长期 !稳定实施 ∀
4 .2 建立生态效益补偿机制的途径
根据国内外森林生态效益补偿的经验与做法 o森林生态效益补偿的资金来源主要依靠国家财政扶持k投
入 !补贴 !减免税收l和相关地区 !部门 !行业等对生态效益的补偿 ∀财政扶持资金可以通过建立森林生态效
益补偿基金从有关政府性基金k专项收费 !附加l收入和社会公众的政府税收中提取 o机关地区 !部门行业等
对生态效益的补偿资金可以从地方财政 !部门 !行业的收入中提取k王宏祥等 ot||x ~陈钦等 ot||| ~周晓峰等 o
t||| ~黄世典 ousss ~徐信俭等 ousss ~洪尚群等 ousst ~温作民等 ousst ~郑礼法等 ousst ~吴水荣等 ousstl ∀
w qt qt 国家财政无偿扶持 财政对其资金扶持方式 o首先是国家财政专项补助费 ~其次是国家事业费拨
款 ~再次是国家计委基建投资 o主要按照年度计划项目管理方式 o落实到具体的生态林建设工程项目上 o包括
对各种生态环境保护与建设项目 !生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目 o以及生态移民项目
的支持 ∀
w qu qu 森林生态效益补偿基金 鉴于生态效益与社会效益的公共产品性 o相关的经济主体有责任对享受
的林业效益以货币资金的形式子以补偿 o即建立森林生态效益补偿基金 ∀森林生态效益补偿基金可以通过
以下措施进行筹集 }ktl财政补助 ~kul税收附加 o税收实质上是国家参与国民收入分派的一种重要方式 ∀森
林生态效益补偿的税收附加 o在分配中的实质就是社会生产k消费l单位或个人由于得益于生态环境的改善 o
而向国家支付的环境成本 ∀国家则运用它改善生态环境 o为社会提供更好的生态环境服务 ∀以税收附加形
式征收森林生态效益补偿资金用于生态林建设 o体现了生态林生态效益全社会受益 !全社会负担的原则 ∀
w qu qv 由受益者承担生态林建设费用 对于以发挥某种生态功能为主要目的的小型林业生态工程 o其收
益对象明确且较少的 o可以采用这种办法 o从而体现/谁受益 o谁补偿0的原则 ∀其中又可分为 }ktl向受益者
收取补偿费 首先 o从水 !电费收入中提取 ∀如广东 !辽宁 !四川 !湖南 !新疆 !安徽等省已制定了区域性政策 o
从水利及企业征收一定数额的公益林生态效益补偿费 o用于水源涵养林的建设 ∀其次 o从旅游收入中提取 ∀
专款用于弥补风景区上游的森林资源管护资金不足 ∀kul由受益者直接投资生态林 ∀如 t||{年实施的绿色
通道工程 o以山西省为例 o省 !地 !县分别承担 ys h !us h !us h o省级投资部分由交通承担 ws h o林业承担
us h ∀
w qu qw 发行国债 通过发行国债筹集所需资金 o相当于向未来借钱 o并用未来的财政收入来还债 ∀从理论
上讲 o林业生产周期长 o营造生态林对后人有利 o可见生态林具有/时间外部经济性0 o即生态林的生态效益具
有长期效果 o后代人也从中受益 ∀因此 o后代人承担一部分费用也是合理的 ∀随着社会经济的发展 o人们收
yzt 林 业 科 学 ws卷
入水平提高 o未来人们对生态环境要求也将提高 o那时人们愿意且国家有能力还债 ∀
w qu qx 接受捐助 可以通过公益性部门筹集该项基金 o基金的来源主要是接受国际组织 !外国政府 !单位 !
个人和国内单位 !个人的捐款或援助 ∀ 5中国 ut世纪议程 ) ) ) 林业行动计划6也规定 }/以国内外捐赠款为主
要来源 o建立5中国 ut世纪议程 ) ) ) 林业行动计划6发展基金 o用于资助那些对国内外有重大影响的可持续
发展活动 o如消除贫困 !防治荒漠化 !建设防护林体系 !治理环境污染 ∀0如日本资助改善我国东北和华北的生
态环境 ∀目前已有一些国际组织对我国保护森林资源提供资金援助 o如 Š∞ƒ和 • • ƒ等 ∀另外可以通过设
立生态彩票 o通过社会募集资金捐助 ∀
w qu qy 收缴全民义务植树绿化费 全国人大五届四次会议做出5关于开展全民义务植树运动决议6 o规定每
个公民每年都要参加义务植树 o但每年都有一部分人没有参加 ∀因此 o要认真贯彻执行该项决议 o如果不愿
意参加或有事无法参加的 o应交纳全民义务植树绿化费 o即/以金代劳0 ∀
w qu qz 开征生态税 近年来 o西方各国陆续开征了各种生态税种 o不少国家建立了一整套生态税制 o逐步引
入生态税制已成为传统税制改革的一个重要方向 ∀此外 o亚洲国家新加坡 !印度 !韩国等以及走向市场经济
的东欧国家如波兰 !匈牙利也都不同程度的采取了生态税收政策 ∀课征具有生态功能和环境保护功能的生
态税 o可以有效地解决生态资源物质补偿和价值补偿的双重关系 o运用财政手段及其衍生的政策工具 o消除
市场在生态环境问题上存在的外部不经济现象 o把/外部成本0有效的体现在价格中 o从而将可持续发展和生
态环境保护变为一种具有内在商业价值的制度安排 o保证自然资源与生态环境的可持续发展 ∀
还有生态融资 !争取世行和亚行等国际金融组织和政府间的优惠贷款投入西部生态建设项目 !中央财政
贴息支持西部生态建设项目贷款 !允许山林抵押贷款以及对于退耕还林补贴的年限予以延长 o扩大生态移民
和扶贫移民的规模和支持西部水电开发项目等 o进行间接补偿 ∀
x 森林生态效益补偿的标准
补偿标准是森林生态效益补偿的核心问题 o关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力 ∀但由于森林生
态效益具有无形性和多效性k森林具有保持水土 !调节气候 !美化环境和保护生物多样性等多种功能 o且各功
能之间相互交叉重叠l o是典型的公共物品 o要对其进行准确计量 o并作为生态效益补偿依据仍有一定的困
难 ∀
目前 o建立公益林补偿制度的理论依据主要有 }马克思的劳动价值论一 ) 把森林作为/社会公共商品0
k孔繁文等 ot||w ~张秀媚 ot|||l !生态环境价值论 ) ) ) 给森林生态效益以货币为尺度进行定量计算k张帆 o
t||| ~温作民等 ousstl !科思定理方案 ) ) ) 森林资源环境的受益者通过谈判等形式达成各方面可以接受的协
议的方式对所获得的良好生态环境进行补偿k聂华 ousst ~宋晓华等 ousstl以及庇古税 ) ) ) 通过经济手段或
者补偿或者征税的方法解决森林资源的外部性问题k郑礼法等 ousst ~陈钦等 ousst ~吴水荣等 ousstl ∀在实
践中有专家提出/三方面价值0 }ktl固有的自然资源价值 okul固有的生态环境价值 o即自然要素对生态系统
的功能性价值 okvl人类劳动投入所产生的价值k国家环保局自然保护司 ot||xl ∀
森林生态效益评价是森林生态效益补偿的基础 o也是森林生态补偿研究中的难点 ∀从国内外研究现状
来看 o与建立森林生态效益补偿机制相关的研究主要集中于生态系统服务功能内涵及其生态效益价值评估
方法和理论等方面k侯元兆等 ot||x ~周晓峰等 ot||| ~•²¥¨µ·ot||| ~赵景柱等 ousssl ∀当前 o对森林生态效益评
价方法大致可分为成本法 !意愿支付法 !市场替代法和能值分析法 w类k侯元凯 ot||y ~粟娟等 ousss ~郑礼法
等 ousst ~陈钦等 ousst ~吴水荣等 ousstl ~森林生态效益价值大小取决于森林生态产品供求状况及公众的支
付意愿和能力 ∀从实践需要的角度出发 o对森林生态效益价值的计量和补偿应遵循逐步实施和分类指导的
原则 ∀从计量角度来说 o应按照森林所发挥的主导效益来核算其生态价值的大小 o不要求全面精确计算森林
所发挥的所有效益的价值 ∀从补偿角度来说 o应从部分补偿逐步向完全补偿逼近 ∀
目前 o中国的森林生态效益补偿标准过于单一化 o今后应引入竞争机制来确定切合各地实际情况的补偿
标准 ∀有些学者认为补偿标准要基于生态环境效益的改善量来制定 o也有学者认为由于效益的改善量难以
确定 o所以建议根据各地的社会 !经济 !环境条件确定补偿标准 ∀南京林业大学的温作民教授提出中国南北
方地区的自然生态条件差异较大 o总体而言南方开展生态保护的机会成本比北方要高 o因此 o对南北方地区
zzt 第 w期 费世民等 }关于森林生态效益补偿问题的探讨
的补偿标准应有所差异 ~同时 o提出按生态质量补偿的观点 o因为森林生态效益在相当程度上取决于森林的
生态质量 o并非简单地等同于森林面积 ∀再者 o制定森林生态质量价格可有效地引导有关单位注重生态建设
的质量 o而不是盲目地追求生态建设的数量 ∀
在我国目前公益林森林生态效益补偿资金十分短缺的情况下 o森林生态补偿资金的使用应作两个大的
考虑 ∀一是 o将有限的资金集中投向生态重灾区 o并按生态建设质量的好坏决定补偿标准的高低 ~而不应大
面积平均使用财力 o更不宜仅按面积固化补偿标准 ∀二是 o划出部分资金在各省建立 t ∗ u个森林生态建设
示范区 o以便为今后全国范围内的森林生态建设提供技术体系与管理体系的指导 ∀
y 关于建立和完善森林生态效益补偿机制的建议
森林生态效益补偿问题已得到社会各界的广泛重视 o并且成为森林资源管理研究和实践中迫切需要解
决的问题之一 o我国在这方面的理论研究远不能满足林业发展的需要 o严重滞后于林业生产实践 ~我国建立
森林生态效益补偿机制的条件正在逐步成熟 o但其理论体系尚需进一步研究 ~森林生态效益补偿的标准 !方
法的研究已经开始起步 o但已有的研究离实际需要还有一定的差距 ~多数学者仅仅从某一方面进行理论与方
法上的探讨 o现实中缺乏系统的研究 ∀
国家生态效益补偿机制应建立在法制化的基础上 ∀首先 o需要加强生态保护立法 o为建立生态效益补偿
机制提供法律依据 o这是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证 ∀另一方面 o为了确保能长期 !稳定地通
过政府间的财政转移支付 o来加强对贫困地区生态环境保护的支持 o也需要在法律给予明确规定 ∀其次 o需
要制定专项自然生态保护法 o对自然资源开发与管理 !生态环境保护与建设 o生态环境投入与补偿的方针 !政
策 !制度和措施进行统一的规定和协调 o以保障生态效益补偿机制很好地建立 ∀第三 o需要通过立法确立生
态环境税的统一征收 !管理制度 !规范使用范围 ∀
生态效益补偿机制应是多层次的 ∀一是在全国范围内 o发达地区有必要 !有义务加大对中 !西部重要生
态功能区域资金和技术上的支持 ~二是下游地区对上游生态保护地区积极进行必要的补偿 o这可以是跨省
的 o也可以是省内跨市 !县的 ~三是局部地区不同行业 !不同生态要素或自然资源开发单位之间的补偿 ∀建议
加大国家在西部地区 o特别是少数民族地区的投资力度 o运用/财政转移支付0 !/项目支持0等形式 o尽快出台
有关产业扶持政策 o有计划 !分步骤地在环境重点建设地区进行项目实施 ∀
建立以生态林业理论为指导的森林资源核算体系 o使补偿标准科学化 ∀改革在/木材利用0原则指导下
的传统森林资源核算体系 o转向以森林的经济效益为主 o逐步把森林资源消耗的价值 !林业生产经营活动所
引起的生态 !社会效益部分 !林业经济活动环境资源 !环境质量的消耗等纳入森林资源核算体系 ∀
建议加强科学研究力度 o尽快对森林生态效益补偿进行专项研究 o开展补偿对象 !范围 !标准以及征收对
象等问题的研究 ∀比如 o森林生态效益具有非排斥性和非排它性 o其产权边界和效用边界难以确定 o以致于
受益和征收对象难以确定 o必须进行深入研究 ∀
建议建立森林生态效益监测体系和评价体系 o通过生态环境研究者与经济学家的联合努力 o尽可能令人
信服地进行定量的环境生态影响评价 o作为生态补偿机制建立的基础 ∀
参 考 文 献
陈 钦 o陈春婵 o陈贵松等 q试论公益林生态效益的补偿措施 q林业经济问题 ousst outkul }{v p {y
陈 钦 o黄和亮 q试论林业外部性及补偿措施 q林业经济问题 ot||| ot|kvl }t| p us
陈 钦 o刘伟平 q建立公益林生态效益补偿制度的理论依据 q林业经济问题 ousss okwl }utw p uty
陈雪莲 o周润巧 q广东省森林生态效益补偿制度建立与实践浅析 q中南林业调查规划 ousss oktl }vw p vz
戴明忠 o唐志刚 o王 波等 q区际环境关系及其调控 q重庆环境科学 ousst okvl }| p tu
邓家荣 o洪尚群 o施顺生 q生态补偿应融入环境影响评价中 q云南环境科学 ousst okul }t p v
郭玉文 o孙翠玲 o单卫东 q关于森林生态功能评价的探讨 q环境与开发 ot||z otuktl }tv p ty
国家环保总局自然保护司编著 q中国生态环境补偿费的理论与实践 q北京 }中国环境科学出版社 ot||x }xs p {z
洪尚群 q生态补偿制度的探索 q环境科学与技术 ousst okxl }ws p wv
洪尚群 q论/谁受益 o谁补偿0原则的完善与实施 q环境科学与技术 ousss okwl }ww p wz
洪尚群 o叶文虎 o陈国谦等 q区域非均衡增长与协调发展新思考 q生态经济 ousst okwl }| p tu
{zt 林 业 科 学 ws卷
侯元凯 q森林生态环境价值计量问题浅析 q林业经济 ot||y okwl }xw p x{
侯元兆 o王 琦 q中国森林资源核算研究 q世界林业研究 ot||x o|kvl }xt p xy
黄世典 q公益林效益的补偿 q生态经济 ousss oktl }tt p tw
金德凌 q森林资源资产核算的新思潮 ) ) ) 环境会计 q林业经济问题研究 ousss ok{l }utz p ut|
靳爱仙 q生态公益林补偿机制研究 q林业资源管理 ot|||k特刊l }ust p usy
孔繁文 o戴广翠 o何乃蕙等 q森林环境资源核算及补偿研究 q林业经济 ot||w okwl }vw p vy
粟 娟 o蓝盛芳 q评估森林综合效益的新方法 ) ) ) 能值分析法 q世界林业研究 ousss otvktl }vu p vy
李 忠 q关于森林生态效益实现价值补偿的调查与思考 q林业资源管理 ot|||k特刊l }utu p ut{
李爱年 q关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善的建议 q中国软科学 ousst oktl }vs p vw
陆新元 q关于我国生态环境补偿收费改革的若干构想 q中国环境报 ot||w
聂 华 q对森林资源价值核算的几点商榷 q林业经济问题 ousst okwl }uuu p uuw
宁 哲 o孙 恒 q林业生态效益的计量与实现 q东北林业大学学报 ousss ou{kvl }xx p xy
宋晓华 o郑小贤 o杜鹏志等 q公益林经济补偿的研究 q北京林业大学学报 ousst ouvkvl }vs p vw
苏月中 q自然资源价值核算浅析 q统计教育 ousst okul }tu p tw
王宏祥 o张健民 q关于建立森林生态效益补偿制度的研究 q中国林业报k第 zw{期l ot||x p s| p su o第 v版
王永安 q公益林区划 !经营和补偿探讨 q林业资源管理 ot|||k特刊l }vy p wu
温作民 q森林生态资源配置中市场失灵及其对策 q林业科学 ot||| ovxkyl }tts p ttw
温作民 o费 勇 q森林生态环境维护税的理论设计与实施对策 q林业科学 ousst ovzktl }tsz p ttt
吴水荣 o马天乐 o赵 伟等 q森林生态效益补偿制度进展与经济分析 q林业经济 ousst okwl }us p uv
吴水荣 o马天乐 o赵 伟 q森林生态效益补偿政策进展与经济分析 q林业经济 ousst okwl }us p uv
徐启权 q对建立生态效益补偿机制的再思考 qussu ouukxl }vsx p vsz
徐信俭 o范立敏 q关于建立生态效益补偿基金的思考 q林业经济 ousss okwl }xx
徐信俭 o范立敏 q关于建立森林生态效益补偿基金的思考 q林业经济 ousss okwl }xw p xz
于璞和 q日本防护林法律研究 q林业资源管理 ot||z okwl }ys p yv
张秀媚 q浅谈建立森林生态效益补偿制度的理论依据 q林业经济问题 ot||| okxl }ww p wy
张 帆 q环境自然资源经济学 q上海 }上海人民出版社 ot||| }uw| p uxs
张龙生 q研究与探索建立森林生态补偿制度是保护环境的必由之路 q林业经济 ousst okttl }us
张耀启 q森林生态效益经济补偿问题初探 q林业经济 ot||z okul }zs p zy
张建国 q福建森林生态效益计量与评价 q生态经济 ot||w okyl }ts p ty
赵鸣骥 o刘 洁 o孙德宝 q尽快建立森林生态效益补偿制度 q林业经济 ousst okxl }ty p us
赵景柱 o肖 寒 o吴 刚 q生态系统服务的物质量与价值量评价方法的比较分析 q应用生态学报 ousss ottkul }u|s p u|u
郑四渭 q森林环境计价方法及实现方式 q统计研究 ousss okyl }yt p yw
周晓峰 o蒋敏元 q黑龙江省森林效益的计量 !评价及补偿 q林业科学 ot||| ovxkvl }|z p tsu
朱德明 q确立资源有偿使用的环境经济政策 q生态经济 ot||w okyl }vt p vz
•²¥¨µ·≤²¶·¤±½¤k陶大立译l q全球生态系统服务与自然资本的价值估算 q生态学杂志 ot||| ot{kul }zs p z{
|zt 第 w期 费世民等 }关于森林生态效益补偿问题的探讨