全 文 ：收稿日期 : 2002211220
基金项目 : 国家科技部 973 前期研究项目 (2003CCB00300)资助
作者简介 : 杨正礼 (1960 —) ,山西万荣县人 ,博士 ,研究员 ,研究领域为农业生态与区域治理.3 本文是博士后研究工作基础上汇整而成的。在站期间曾得到合作导师彭镇华先生的悉心指导 ,得到“中国森林
生态网络体系建设研究”项目组同仁们多方关照和支持 ,在此深表谢意 !
林业科学研究　2004 ,17 (4) :512～518
Forest Research
　　文章编号 :100121498 (2004) 0420512207
我国退耕还林研究进展与基本途径探讨 3
杨正礼
(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 ,北京　100081)
摘要 :回顾了我国退耕还林实施现状 ,从思路与方略、封山育林、模式与技术、运行管理等方面进行了
研究进展综述 ,对国外退耕还林实践进行了借鉴性分析 ,并在试验研究、实地考察的基础上 ,提出了黄
土高原退耕还林的思路和“以封山育林为主 ,辅之以人工措施”的基本途径。
关键词 :退耕还林 ;封山育林 ;退耕还林基本途径
中图分类号 :S724 　　　文献标识码 :A
退耕还林还草 (下文简称退耕还林)是一项十分艰巨和复杂的系统工程 ,是一项在我国涉
及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程。退耕还林工程的实施范围主要处于
我国西部和中部地区 ,往往是水土流失最严重的生态脆弱区 ,也是最为贫困和落后的地区。对
退耕还林问题的研究概况及思路与途径进行分析和探讨 ,对科学选择相应的退耕还林战略 ,因
地制宜地进行区域生态恢复和建设 ,以及开展相关科学研究等都是非常必要的。
1 　我国退耕还林背景与进展
退耕还林和生态环境建设是我国世纪之交的重大战略决策 ,是西部大开发的重要内容。
国家对该项工程非常重视 ,1999 年 8 月 ,国务院做出了“退耕还林 ,封山绿化 ,个体承包 ,以粮
代赈”的方针 ,颁布了《关于开展 2000 年长江上游、黄河上中游地区退耕还林试点工作的通
知》,首先在西部四川、陕西、甘肃三省 174 个县启动了退耕还林试点工作 ;2000 年初 ,国家林业
局会同国务院西部地区开发领导小组办公室联合下发了《退耕还林还草工程建设检查验收办
法》(试行) ,9 月 ,国务院发布了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》;2002 年
国务院进一步根据退耕还林工程的实施状况 ,下发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若
干意见》(国发[2002 ]10 号) ,更加明确地指导和推动了我国退耕还林工作 ,退耕还林的省份增
加到 22 个 ,计划新增退耕还林面积约 227 万 hm2 ,宜林荒山荒地造林面积约 266 万 hm2 ,至此 ,
我国退耕还林工程全面启动。从 1999 年至 2001 年底 ,中国中西部地区共有 20 个省 (区、市)开
展了退耕还林还草试点 ,累计退耕还林还草 95114 万 hm2 ,宜林荒山荒地造林种草 75178 万
hm2 ,共完成退耕还林还草 170192 万 hm2 。退耕还林还草工程全面启动后 ,预计未来 10 a 的
这项浩大的生态工程总投资额将超过1 000亿元 ,在中西部1 100多个县实施后 ,将涉及约8 000
万农户 3 亿多人[1 ,2 ] 。
2 　我国退耕还林的研究概况
退耕还林问题的提出很早 ,但已无法考证准确开始时间。大规模地对退耕还林问题的探
讨和研究是随着我国西部大开发的启动而开始的 ,与我国水土保持、生态治理等工作的开展是
密切相关的。
211 　关于退耕还林思路与方略
退耕还林面临许多问题的挑战。选择怎样的退耕还林方略、途径和技术模式 ? 如何有计
划、有步骤、科学高效地推行和实施 ? 如何有效地动员千千万万的广大群众参与进来 ? 如何解
决退耕区农民群众的温饱问题、致富问题及保证退耕地不复垦 ? 这些是科技界十分关注和研
究的热点问题。许多专家学者[3～11 ]在退耕还林策略和思路方面的观点很多 ,对政府进行宏观
决策起到了一定的参谋作用。其主要倾向性结论可归纳为如下几点 : (1)退耕还林必须按自然
地带性规律和适地适树的原则进行。(2)生态效益必须与经济效益相结合。很多专家提出退
耕还林必须坚持生态效益优先原则 ,否则 ,生态环境建设就难以保证 ,就等于空谈 ;有的则认
为 ,植被恢复是长期的任务 ,必须给农民提供生存和发展两个基本条件 ,黄土高原生态建设如
果没有经济效益作基础 ,生态效益无论如何是上不去的 ,即便上去也不会持久 ;多数同志赞同
将两者有机地结合起来 ,但究竟如何结合 ,还是缺乏宏观试验依据 ,不能得到多数专家的认同。
(3)退耕还林要与基本农田建设、发展产业、移民、舍饲等相结合。温饱问题是造成滥垦、滥樵
和植被破坏的直接原因 ,粮食问题解决不好 ,即便是国家有一定的粮食和现金补贴 ,退耕地还
是有被复垦的危险。所以 ,在绝大多数地区 ,应保证建立一定面积的基本农田 ,通过集约化经
营提高产量 ,切实解决群众的吃饭问题。有的学者提出退耕还林还要与区域产业结构调整、能
源问题、生态移民问题等结合起来 ,只有这样才能使退耕还林工作落到实处。(4) 要建立相应
的退耕还林政策和法规支撑体系 ,形成一套有效的管理体系 ,逐步由领导群众向依靠群众转
变 ,将退耕还林事业变成千千万万群众的事业。
212 　关于封山育林问题
由于人口增加 ,土地垦殖度增加 ,生态破坏加剧 ,生态学家、农林科学家、水土保持专家等
科技工作者首先较早地对封山育林问题予以关注 ,并对其技术方法进行了不断总结和试验研
究。封山育林是退耕还林的重要手段和技术 ,也是我国自古至今山丘等荒地进行还林或植被
建设的一种传统方法。一些学者认为“禁”字在汉语中有林前出告示之意 ,说明我国古代就有
很强的山林保护意识。实际上老百姓对封山育林的好处是知晓的 ,但因保护困难和生活所迫 ,
封山育林并未能真正体现出其效益。
新中国成立后 ,党和政府历来重视封山育林工作。20 世纪 50 年代 ,林垦部向全国正式发
出“开展封山育林”的号召 ,封山育林的研究工作也随之开展起来。早期研究集中在文献分析
上 ,主要限于对封山育林的水保效益、管理办法等的研究[12 ] 。由于新中国建立后群众温饱问
题、发展经济问题成为摆在党和国家领导人面前的急迫任务 ,加上文化大革命的影响 ,封山育
林工作一度陷入瘫痪。20 世纪 70 年代末、80 年代初我国组织进行了大规模的国土资源调查 ,
严重的生态环境问题引起了政府和人民群众的极大关注 ,封山育林工作和研究也随之恢复和
活跃起来。这一阶段 ,大家首先对封山育林的生态效果和经济效果等进行了大量分析 ,对森林
315第 4 期 杨正礼 :我国退耕还林研究进展与基本途径探讨
的解危效能进一步认同 ,得出封山育林是恢复和增加植被覆盖率的基本途径 ,也是一种行之有
效的植被恢复手段[12～19 ] 。陈全龙等[20 ]还对陕西省飞播造林的成就、经验和潜力进行了分析 ,
对封山育林的地位予以充分的肯定。焦菊英等[21～23 ]还对植被恢复前景开展了研究。
213 　关于退耕还林模式与技术
退耕还林模式与技术问题的相关报道较少。目前主要以常规植被建造技术用来作为退耕
还林工程的技术支撑 ,实际上主要集中在人工次生林的建设上。国家林业局[24 ] 对各省区退耕
还林地区分类、模式分类、技术模式和目前采用的实用技术等进行了总结和介绍 ,张勇等[25 ] 编
写了《退耕还草实用技术》。陈全龙等[26 ]总结出了半退半耕式、林粮结合式、乔灌结合式、林草
结合式及经济林、丰产林等模式和技术 ;唐克丽等[27 ] 对退耕还林的坡度问题进行了研究 ;朱清
科[28 ]对退耕还林中的农林复合系统等技术问题进行了深入研究 ;师江澜等[29 ] 对黄土高原退耕
还林适地适树 (草)问题进行了研究 ;刘建军等[30～31 ]对黄土高原退耕地植被演替和人工恢复途
径进行了调查研究 ,提出了该区域退耕还林的技术途径 ;杨正礼[32 ] 对黄土高原退耕还林的目
标、思路、方略与模式进行了较为全面和深入的研究 ,提出了退耕还林应采取“以封山育林为
主 ,辅之以人工措施”的基本模式 ,构建并提出了 56 种退耕还林技术模式。以上研究虽然还相
当有限 ,但对科学指导退耕还林工作必将起到积极的支撑作用。
214 　退耕还林的运行情况及管理机制
退耕还林工程无现成经验可以借鉴 ,各地正在积极探索和总结。国务院西部开发办公室
对各地好的具体做法进行了高度总结 ,归纳为 5 条基本经验[2 ] :一是解决好农民当前生计和长
远发展问题 ,其做法是把退耕还林和农民吃饭、增收以及地区经济发展结合起来 ;二是把退耕
还林和生态移民结合起来 ,对居住在生态地位重要、生态环境脆弱、已丧失基本生存条件地区
的人口实行生态移民 ;三是把退耕还林和农村能源建设结合起来 ;四是把退耕还林与封山禁
牧、舍饲圈养结合起来 ;五是把退耕还林和农田基本建设结合起来 ,保证农民的基本口粮田 ,巩
固退耕还林成果。
我国退耕还林问题的全面研究是近年才开展起来的 ,多以总结前人试验研究成果为主 ,或
在生态建设实践中总结和提升出来 ,对指导退耕还林工作具有很好的指导意义。但由于退耕
还林工作是一项崭新的事业 ,理论上的研究还很薄弱 ,许多研究工作尚处于起步阶段。根据目
前的现状 ,还须在以下方面开展或强化研究 : (1) 须尽快强化相关理论研究。目前尚缺乏对退
耕还林工作的整体性研究 ,其思路和方略还不很清楚 ,目标还不明确。(2) 从宏观布局上如何
处理好退耕还林与基本农田建设、能源建设、产业结构调整、生态移民、禁牧舍饲等的关系 ? 如
何进一步提高量化和系统化水平 ? (3)按照地域分异规律和景观斑块特征 ,构建和提出退耕还
林的思路和方略 ,用于指导退耕还林实践 ; (4) 通过试验研究提出退耕还林地域模式和技术途
径 ,并根据立地条件提出相应的技术模式和相应的技术体系 ,包括特殊条件下运用新材料、新
技术提高林草存活率的技术等。
3 　发达国家退耕还林实践背景和启示
一个多世纪以来 ,世界范围内农业良种化、经营集约化的水平不断提高 ,农产品从相对过
剩到绝对过剩 ,加上农业利益比较低下 ,退耕还林就成为必然发生的事物。20 世纪 30 年代以
来 ,美国实施了一系列压缩耕地面积的计划 ,通过退耕和种树种草 ,已经把数百万公顷农田变
415 林 　业 　科 　学 　研 　究 第 17 卷
成了森林、牧场或公园。美国著名的谢南多亚国家公园 ,就是 1936 年由弃荒农田改建恢复林
地而成的[33 ,34 ] 。欧洲退耕还林则是以自发方式出现的。从 1956 —1983 年 ,欧洲共同体国家农
业用地减少了 1 100 万 hm2 ,占总耕地的 8 % ,森林覆盖面积则增加了 15 %[35 ] 。到 2000 年 ,英
国可能有 300～400 万 hm2 农田因粮食过剩而无需耕种。在法国 ,由于农产品的大量过剩 ,农
场主的经济收入减小 ,加之政府采取配额生产和轮流休耕制度 ,一些相对贫困地区的农民大量
流向城市或富裕地区 ,农村开始出现人烟稀少和土地荒芜现象。农民对土地的依赖性急剧减
弱 ,农民弃耕现象严重[35～37 ] 。日本正反两方面的经验更值得借鉴。日本曾突出以木材生产为
中心 ,用材林比例达 50 %以上 ,使大批的天然林受到破坏 ,加上人工林树种单一 ,致使林地退
化 ,生态功能下降。至第二次世界大战期间 ,日本到处是光山秃岭 ,属于生态严重恶化的国家
之一。二战后 ,日本政府和人民意识到破坏森林的严重后果 ,大力提倡种草种树等战后重建的
绿色行动 ,营造和保护绿色家园。20 世纪 50 年代重点进行了防灾保安林建设 ,60 年代重点是
水源涵养林 ,70、80 年代注意力逐步集中到卫生保健林和风景林的建设上 ,进入 90 年代 ,把森
林作为“绿色和水”的源泉。经过几十年的建设 ,使日本现今森林覆盖率高达 70 % ,赢得了“绿
色王国”的美誉[36 ] 。
显然 ,解决农产品过剩问题是发达国家退耕还林的基本背景和直接动因 ,农业的利益比较
低下才是退耕还林的根本原因。日本是一个人多地少但资金雄厚的国家 ,退耕还林的目的则
直接是为了生态环境建设。在还林草的方式上 ,发达国家多实施一系列的保护计划 (CRP) ,基
本上采取封育和自然恢复的办法 ,使其在数十年初步恢复成森林或森林草原状态。只有在退
耕后以营建公园等人工绿地为主要目的时 ,才投入大量资金和人力予以建设。在政策和管理
机制上 ,各国政府对退耕还林几乎都给予高额补贴 ,保证退耕还林的顺利进行。澳大利亚对退
耕还林者补助达 5～20 美元·hm - 2 ,还发 15 美元·hm - 2的造林补助金 ;英国政府与长期退耕还
林者签署协议书 ,每年付给农民 125 英镑·hm- 2的补偿金 ,为期 30 a ;美国政府在 20 世纪 50 —
60 年代 ,推行一种自愿退耕计划 ,它鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地 ,“存入”土壤银
行 ,银行付给一定的补助。这种对退耕农场主实行补贴的政策使得他们比耕种土地更有利可
图 ,因此退耕迅速扩大 ,从 1961 —1972 年 ,退耕的土地达到了退耕前总耕地面积的一半以上 ;
1985 年食物保障法又增加了一个“保护性储备计划”,在 1990 年年底以前 ,全国计划停耕 1 622
～1 825 hm2 的严重水土流失的耕地 ,采取自愿的方式 ,通过签订为期 10 a 合同 ,免交全部地
租 ,补贴全部退耕或土壤保护费用的 50 %[37～41 ] 。
通过上述分析 ,发达国家退耕还林工作对我国有如下启示 : (1) 发达国家与我国退耕还林
的背景和基本目的不同 ,应加以区别分析。我国退耕还林是在人多地少、经济欠发达的基础上
进行的 ,直接目的是解决水土流失问题 ,改善西部生态环境 ,保障生态与经济社会的协调发展。
发达国家退耕还林的基本背景多是以经济的高度发展为前提 ,直接动因往往是为了解决农业
现代化生产所带来的农产品过剩问题 ,其次才是为了解决现代化所带来的农村生态环境问题。
(2)发达国家的退耕还林经济基础较为雄厚 ,是在大体上实现了国家现代化的基础上进行的 ,
城市化水平、农业科技水平、劳动生产率水平均较高 ,退耕还林涉及的问题较少 ,目标相对较为
单一。我国退耕还林中的经济基础和科技基础较为薄弱 ,退耕还林实施过程中担负着改善生
态环境、发展地方经济的双重任务。退耕还林必须兼顾生态和经济双重目标 ,寻找生态与经济
的结合点 ,使生态环境与区域经济协调发展。因此 ,退耕还林中必须加大科技含量 ,在恢复生
515第 4 期 杨正礼 :我国退耕还林研究进展与基本途径探讨
态的同时 ,要解决好粮食生产和区域经济发展问题。(3) 虽然发达国家市场发育健全 ,生产要
素在部门间的流动较为容易 ,但退耕还林的实施仍然得到了政府的扶持 ,采取了自愿的方式 ,
取得了很好的效果。这反映了依靠政策调动退耕还林积极性的必要性。我国则不然 ,一是没
有政府的补贴群众还不可能“自愿”进行 ,二是国家还缺乏雄厚财力予以无条件的支持。因此 ,
在策略上应“多条腿走路”,把补贴、宣传教育和政府组织有效地结合起来。(4) 发达国家退耕
还林往往采用自然恢复为主的策略和方法 ,恢复成本较低 ,恢复后植被的生物多样性和稳定性
较高 ,但恢复所需的时间相对较长。我国应从中汲取一些有益的东西 ,采用人工恢复与自然恢
复相结合的方法。
4 　我国退耕还林思路与基本途径
411 　退耕还林思路
作者认为我国退耕还林应当从中国现实生态社会经济条件实际出发 ,以中央相关方针政
策为依据 ,以恢复生态学、生态经济学、林学、农学、区域发展等科学原理为指导 ,将退耕还林、
温饱自给工程及产业结构调整等作为一个有机整体 ,坚持生态优先 ,生态建设与经济发展相结
合 ,以建设美好的生态环境和提高全国自我发展能力为目标和动力 ,以植被恢复为突破口 ,在
切实搞好科技支撑、政策配套和做好群众工作的同时 ,分阶段、分区域、多机制、多模式、因地制
宜地开展退耕还林。
412 　退耕还林基本途径
我国退耕还林应坚定地贯彻实施两大基本对策 ,即在退耕还林坡地及荒山荒坡 ,实施“以
封山育林为主 ,辅之以人工措施”,在标准化基本农田实施“优质高效集约型生产”。通过两大
对策的实施 ,在大面上初步形成粮食自给、生态改善的基本格局。就退耕还林工程而言 ,“以封
山育林为主 ,辅之以人工措施”是基本途径 ,而农田优质高效集约化生产是重要保障。
在退耕还林及荒山荒坡地带 ,实施“以封山育林为主 ,辅之以人工措施”的基本途径。“以
封山育林为主”是实施这一途径的前提和基础 ,“辅之以人工措施”是进一步体现封山育林效果
和加快植被恢复的重要条件和手段。两者互为条件 ,相互促进 ,构成一个有机整体。退耕还林
中实施该途径符合自然规律 ,投资少 ,效益高 ,具有较强的科学性和可行性。尽管我国各区域
在自然条件、立地类型、植物种类等方面有较大差异 ,但在策略上都完全可以实施“以封山育林
为主”这一基本途径。在森林及森林草原地带 ,一般年降水量在 400～2 000 mm ,实施这一途
径 ,在数十年乃至于 10 a 内使植被恢复达到较好的状态完全是可能的。即便是在干旱半干旱
草原地带 ,虽然不可能形成大面积的森林 ,自然恢复草灌也有一些难度 ,至少是非常缓慢的 ,但
结合封育、飞播等适量人工措施 ,植被恢复也是完全可能的。
下面以地处我国干旱半干旱地区的黄土高原为例进行简略分析。
黄土高原是我国典型的水土流失地区 ,也是退耕还林的重点地区 ,年降水量一般在 200～
600 mm ,多年的生态建设实践中出现了很多通过封山育林而使植被得到恢复的实例。子午岭
林区为黄土高原目前唯一保存完整的天然次生林区 ,它是在经历了明、清朝人为破坏形成裸露
的丘陵景观后 ,自 1862 年开始弃耕还林 ,才形成了目前这样山青水秀的景象[11 ] ;陕西五丈原林
场年降水量约 700 mm ,封山育林 28 a ,森林覆盖率由原来的 1616 %提高到 67 %[12 ] ;窦芳[15 ] 对
三北地区封山育林的效果进行了总结分析 ,在降水量多在 300～500 mm 的三北地区 ,封山育林
615 林 　业 　科 　学 　研 　究 第 17 卷
可有效恢复植被 ;宁夏贺兰山降水量 200～420 mm ,封山育林草 5 a (1995 —2000 年) ,植被覆盖
度由原来的 3510 %增加到 4412 % ,而且还在逐年提高 ,对照区植被却有下降趋势[16 ] ;包头市固
阳县年降水量 300 mm 左右 ,大青山封山育林后的植被比未封育地明显好转 ,尤其是在阴坡效
果较好 ,封山育林 10 a 左右方可使植被成林或接近成林[18 ] ;在年降水量仅 200 mm 左右的腾格
里沙漠南缘 ,包兰铁路两侧约 1 km 的宽度内 ,围栏封育仅 4～5 a ,草灌覆盖度就达到了 40 %以
上 ;盐池柳堡乡封育飞播 5 a 后 ,黑沙蒿群系的覆盖度达到 60 %以上 ,初步形成了能抗风蚀的
土壤植被结壳[4 ] ;陈全龙等[20 ]对陕西省飞播造林的成就、经验和潜力进行了分析 ,对封山育林
的地位予以充分的肯定。另外一些关于黄土高原植被恢复前景的研究[21～23 ] 表明 ,在自然封育
的条件下 ,黄土高原大部分地区的植被有效盖度可以达到 80 %以上。
在自然封育和恢复的同时“辅之以人工措施”常常能加速恢复和提高恢复质量。如盐池柳
堡乡封育加飞播 ,草灌植被恢复到 60 %以上 ,比完全自然恢复的林草覆盖度高出 20 个百分
点[4 ] ;黄龙山是黄土高原的“绿色明珠”,是陕西封山育林最早的地方之一 ,其中就采用了人工
点播、种子播种、栽植母树等人工措施 ,很好地促进了成林[42 ] ;邹厚远等[43 ]的研究表明 ,宁夏固
原弃耕地从香茅草群落恢复演替到长芒草原生植被需要 40～50 a 时间 ,通过补播沙打旺 (As2
tragalus adsurgens Pall)等 ,就可在 10 a 左右达到这一状态。包晓斌、李俊清等[44 ,45 ] 对黄土高原
天然林和自然恢复也都进行了研究和分析 ,指出封山育林不失为一种恢复植被的基本措施 ,而
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Advances in the Research on Returning Farmland to Forestry or
Pasture in China and the General Approaches
YANG Zheng2li
( Institute of Agriculture Resources and Regional Planning ,Chinese Academy of Agriculture Sciences ,Beijing 　100081 ,China)
Abastract :The background and history of Returning Farmland to Forestry or Pasture (RFFP) both in China and
foreign countries were studied. The advances in the research on thoughts and strategies , hill2closure for forestry ,
models and technologies , management circumstance in RFFP were carried out . Based on the experiments in over
20 stations and on2the2spot observation , the strategy that took hill2closure for forestry firstly and the artificial
methods secondly was put forward as the general approaches for China’s RFFP.
Key Words :Returning Farmland to Forestry or Pasture ;hill2closure for forestry ;general approaches of RFFP
815 林 　业 　科 　学 　研 　究 第 17 卷