全 文 ：第 52 卷 第 1 期
2 0 1 6 年 1 月
林 业 科 学
SCIENTIA SILVAE SINICAE
Vol. 52，No. 1
Jan．，2 0 1 6
doi:10．11707 / j．1001-7488．20160114
收稿日期: 2015 － 09 － 29; 修回日期: 2015 － 10 － 26。
基金项目: 国家林业局 2015 年林业软科学研究项目“森林公园在建立国家公园体制中的地位及发展途径”(2015 － Ｒ30) ; 云南省哲学社
会科学创新团队项目“云南生态旅游本土化与创新研究”(212008)。
* 陈鑫峰为通讯作者。
中国森林公园的发展与管理*
赵敏燕1，2，3 陈鑫峰4
(1．中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101; 2．西南林业大学 昆明 650224;
3．中国科学院大学 北京 100049; 4．国家林业局森林公园管理办公室 北京 100714)
摘 要: 【目的】研究全国森林公园的发展历程和管理轨迹，为其健康可持续发展提供建议。【方法】首先，沿用
文献回顾、归纳总结的定性研究思路，介绍森林公园基本情况和行业管理动态;其次，采用定量描述方法，分析森林
公园时空发展规律。在时间上，划分发展阶段并总结特征，分析时代背景、指导思想变迁而引起的变化; 在空间上，
统计分析全国 31 个省(市、自治区)的森林公园旅游收入、旅游人数、社会就业人员等情况。【结果】1) 中国森林
公园发展历经试点起步(1980—1990 年)、快速发展(1991—2000 年)、规范发展(2001—2010 年)、质量提升(2011
年至今)4 个阶段，按国家级、省级、市(县)级分级管理，主要类型通常依据资源类型、旅游半径和林地权属来划分。
2) 森林公园行业管理指导思想的变迁:改革开放初期，作为国有林场的一种多种经营项目; 1998 年天保工程实施
以来，成为林业主体功能转换的一个重要选择; “十一五”(2006—2010 年)期间，国家级森林公园确定为“国家文
化和自然遗产地”、“国家禁止开发区域”，作为国家自然保护地体系的重要组成部分。3) 主要成就和贡献:行业管
理体系已基本成型，产业发展已初具规模，进入大众化旅游新阶段，强化了自然资源保护，支撑了森林旅游发展，促
进了生态文化传播，带动了区域经济增长。4) 发展瓶颈:法律位阶较低，限制了行业管理的力度;各地森林公园数
量结构不合理，市(县)级森林公园发展滞后; 各地森林旅游发展极不平衡，市场、投资和从业人员素质是 3 个重要
影响因素; 森林体验、森林养生等旅游产品欠缺，森林多功能利用效率较低; 森林公园的国际知名度和社会认可度
有待提高。【结论】总体上看，全国森林公园发展态势良好，但不同省份发展差异较大。因此，“五个相结合”原则
将是新时期森林公园发展趋势，即把森林公园功能作用与经济社会对林业的多元化要求相结合、把森林公园自身
发展阶段特殊性与国家发展战略的大背景相结合、把对资源严格保护与合理利用相结合、把生态林业发展与民生
林业发展需求相结合、把世界自然保护地发展珍贵经验与中国国情林情相结合，今后工作重点应集中在法制与标
准建设、资源普查、投资渠道、人才培养、国际交流等方面。
关键词: 森林公园; 森林旅游; 发展历程; 管理轨迹
中图分类号:S788. 2 文献标识码:A 文章编号:1001 － 7488(2016)01 － 0118 － 10
The Development and Management of Forest Parks in China
Zhao Minyan1，2，3 Chen Xinfeng4
(1 ． Institute of Geographic Sciences and Natural Ｒesources Ｒesearch，Chinese Academy of Sciences Beijing 100101;
2 ． Southwest Forestry University Kunming 650224; 3 ． University of Chinese Academy of Sciences Beijing 100049;
4 ． Forest Park Management Office，State Forestry Administration Beijing 100714)
Abstract: 【Objective】This study presents a review of the development history and management profiles of forest parks，in
order to provide suggestions for the healthy and sustainable development of forest parks in China．【Method】A literature
review and a qualitative analysis were conducted to explore basic information and management dynamics of the sector of forest
parks in China． In addition，a quantitative analysis was carried out to describe spatial patterns of forest park development．
Specifically，from the time dimension，development stages of forest parks were clarified and the characteristics of each stage
were summarized，and an impact analysis was conducted on changes in socio-cultural factors and development guidelines at
each stage． From the spatial dimension，a statistical analysis was conducted on tourism revenue，number of tourists，and
social employment of forest parks in a total of 31 provinces in China．【Ｒesult】1) China’s forest parks have gone through
four stages: the starting and experiment stage ( 1980 － 1990 )， rapid development stage ( 1991 － 2000 )， standard
第 1 期 赵敏燕等: 中国森林公园的发展与管理
development stage (2001 － 2010)，and upgrading stage (2011 till now) ． A three-level of national，provincial and municipal
(county) forest parks management system was used in China，and main types of forest parks are usually classified by
resource types，size of tourism area and forest ownerships． 2) The guidelines of sector management of forest parks have also
evolved． At the beginning of reforming and opening up，forest parks was considered as one of the business projects of the
state-owned forest farms． Then，the implementation of natural forest protection program since 1998 facilitated the function
transformation of forest parks． During the“eleventh-five year”(2006 － 2010) period，national forest parks were defined as
“national cultural and natural heritage”and“zone of national ban of development”． 3) A preliminary sector management
system for forest parks in China has been established，industrial development has been scaling up，and a new stage of public
tourism has come，strengthening the protection of natural resources，promoting the development of forest tourism and
dissemination of eco-culture，and driving the growth of regional economy． 4) Bottleneck problems of development were
identified，including low legal status limiting effective management and protection of forest parks，irrational quantitative
structure of forest parks due to imbalance among different places and slow development of forest parks at municipal(county)
level，poor professional background of staffs，lack of tourism products such as recreational and healthy activities in forest
parks leading to low efficiency of multiple uses of forest parks，and poor international reputation and social recognition of
forest parks． 【Conclusions】In summary，the development trend of forest parks from 1980 to 2014 was good． However，it
varied among different provinces． The“five-combination”principles are suitable for development of forest parks in the new
stage，including combination of the functions of forest parks with diversified socioeconomic needs，combination of forest park
development with national development strategy，combination of strict protection with rational utilization of forest resources，
combination of eco-forestry with people’s livelihood，combination of valuable international experience in protected areas with
national realistic conditions． Future work should be focused on establishing legal system and standards，resource inventory，
investment channels，personnel training，international exchanges．
Key words: forest park; forest tourism; development history; management records
森林公园是我国起步早、影响面宽的自然保护
地品牌之一。历经 1980 年以来 35 年的成长过程，
逐渐形成了以国家级森林公园为骨干，国家、省和市
(县)三级森林公园共同发展的格局，在加强森林资
源保护、普及自然科学知识、促进林区经济发展等方
面的作用不断加强，其重要性得到了各级政府及社
会的肯定(兰思仁等，2014)。但在如何可持续发展
与提高管理质量上仍存在不少问题。本文在梳理全
国森林公园的发展历程和管理轨迹的基础上，总结
其主要成就和贡献，分析其发展瓶颈问题，以期为未
来的健康可持续发展提供建议。
1 基本情况
1. 1 分级管理
1994年林业部颁布的《森林公园管理办法》规定，
森林公园分为国家级、省级、市(县)级三级，主要依据
森林风景的资源品质、区位条件、基础服务设施条件以
及知名度等来划分。国家级森林公园由林业部(现国
家林业局)审批，省级和市(县)级森林公园相应由省或
市(县)级林业主管部门审批。森林公园的撤销、合并
或变更经营范围，必须经原审批单位批准。
1. 2 主要类型
依划分依据差异，森林公园可划分为不同类型。
如按地貌景观可划分为 10 个基本类型:1) 山岳型
(如湖南张家界、山东泰山、安徽黄山、陕西太白山
国家级森林公园等); 2) 江湖型(如浙江千岛湖、湖
南南湾国家级森林公园等); 3) 海岸 － 岛屿型(如
山东鲁南海滨、福建平潭海岛、河北秦皇岛国家级森
林公园等); 4) 沙漠型(如甘肃阳关沙漠、陕西定边
沙地国家级森林公园等); 5) 火山型(如黑龙江火
山口、内蒙古阿尔山国家级森林公园); 6) 冰川型
(如四川海螺沟国家级森林公园); 7) 洞穴型(如江
西灵岩洞、浙江双龙洞国家级森林公园); 8) 草原
型(如河北木兰围场、内蒙古黄岗梁国家级森林公
园); 9) 瀑布型 (如福建旗山国家级森林公园);
10) 温泉型(如广西龙胜温泉、海南蓝洋温泉国家级
森林公园)(陈戈等，2001)。按旅游半径可划分为
城镇型、郊野型和山野型(兰思仁，2004)。按林地
权属可划分为:一是依托国有林场、国有林业局建立
在国有林地内的森林公园，这一类约占国家级森林
公园总数的 75%左右; 二是依托集体林地建立的森
林公园; 三是兼有国有和集体林地的森林公园。
1. 3 发展阶段
1949 年以前，中华民国政府在各地兴建森林公
园，并颁发了《各县设立森林公园办法大纲》。新中
国成立后，森林公园发展进入萌芽阶段，周恩来总理
911
林 业 科 学 52 卷
曾建议在贵阳近郊建立图云关森林公园。党的十一
届三中全会以来，中国森林公园开始真正起步，历经
了试点起步、快速发展、规范发展、质量提升 4 个发
展阶段(图 1)。
1. 3. 1 试点起步阶段 (1980—1990 年) 试点起
步阶段发展特点:发展速度缓慢，每年批建森林公园
数量较少; 省部联合建设，投入相对较大; 行业管
理较弱，影响力较小。1980 年 8 月，林业部发出了
《关于风景名胜地区国营林场保护山林和开展旅游
事业的通知》，着手组建森林公园和发展森林旅游;
1981 年，林业部召开森林旅游试点座谈会，选定北
京松山、云蒙山林场，广东流溪河、南昆山、大岭山林
场，山东泰山林场，湖南张家界、南岳林场等作为首
批试点(俞晖等，2003)。自 1982 年湖南张家界国
家级森林公园建立之后，又先后建立了浙江天童、千
岛湖，陕西楼观台，安徽琅琊山等国家级森林公园，
多已发展成为著名的旅游目的地。截至 1990 年底，
全国森林公园总数为 27 处，其中国家级森林公园
16 处。
图 1 1982—2014 年国家级森林公园批建数量统计
Fig． 1 Quantity statistics of approved National Forest Parks from 1982 to 2014
1. 3. 2 快速发展阶段(1991—2000 年) 快速发展
阶段发展特点:经济、生态和社会效益的带动作用逐
渐显现;批建数量短期内猛增;建设质量和管理水平
亟待跟进。由于第 1 阶段的试点实践，森林公园建设
与森林旅游发展受到社会各界认同。1992 年林业部
在大连召开了森林公园及森林旅游工作会议，要求凡
森林环境优美、生物资源丰富、自然和人文景观较集
中的国营林场，都应建立森林公园。由此森林公园建
设速度明显加速，仅 3 年就批复建立 218 处国家级森
林公园，加上各省批建的省级森林公园，截至 2000 年
底已达到 1 078 处，其中国家级森林公园 344 处(国家
林业局，2013)。森林公园数量迅猛增长，但“量”与
“质”发展不同步，给森林公园后期发展带来了一定
负面影响(李世东等，2007)。
1. 3. 3 规范发展阶段(2001—2010 年) 规范发展
阶段发展特点:确立森林公园的首要任务是保护，工
作重心由批建森林公园转向提升建设质量和管理水
平，各地建设呈现出良好发展态势。这一阶段森林
公园建设和森林旅游发展工作引起了党中央、国务
院高度重视，在《中共中央国务院关于加快林业发
展的决定》(中发［2003］9 号)、《中共中央国务院关
于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发
［2008］10 号)、《国务院关于加快发展旅游业的意
见》(国发［2009］41 号)等重要文件中，都对建设森
林公园、发展森林旅游提出了明确要求 (国家林业
局，2014)。
1. 3. 4 质量提升阶段(2011 年至今) 质量提升阶
段发展特点:森林公园发展进入新常态，注重以满足
国民休闲需求为导向，行业管理能力得到不断提升，
积极接轨国际保护地体系。具体体现在政策与法制
体系建设、规划与标准化建设、森林风景资源保护、
人才培训、宣传推介到示范建设、国(境)内外交流
合作等方面:先后颁布《国家级森林公园管理办
法》、《国家级森林公园总体规划规范》;结合国家生
态文明建设和新型城镇化发展要求，启动编制《全
国城镇森林公园发展规划(2016—2025 年)》，辽宁
平顶山、浙江雁荡山、湖北潜山国家级森林公园以及
贵州甘溪省级森林公园获得“国家生态文明教育基
地”称号，吉林龙湾群国家森林公园入选世界自然
保护联盟 ( International Union for Conservation of
Nature，IUCN)首批全球最佳管理保护地绿色名录;
举办首届中国国家森林公园国际论坛，形成了《长
沙共识》;举办首届海峡两岸森林公园与森林旅游
论坛;参加首届亚洲公园大会和第六届世界公园大
会;首届两岸林业论坛、亚洲解说研讨会的举办加强
021
第 1 期 赵敏燕等: 中国森林公园的发展与管理
了我国森林公园与国(境)外的交流与合作(国家林
业局，2015)。
1. 4 发展规模
截至 2014 年底，全国森林公园总数达 3 101 处
(含国家级森林旅游区 1 处) (图 2)，规划面积达
1 778. 7 万 hm2。其中，国家级森林公园 791 处、国
家级森林旅游区 1 处，面积 1 226. 1 万 hm2; 省级
1 428处，面积 430. 3 万 hm2; 市(县)级 881 处，面积
122. 3 万 hm2。目前，森林公园数量最多的省份是广
东，共有 532 处; 面积最大的是吉林省，达 240. 062
万 hm2(国家林业局场圃总站，2015)。
图 2 1980—2014 年国家级森林公园数量统计
Fig． 2 Quantity statistics of National Forest Parks from 1980 to 2014
2 发展理念
森林公园行业管理指导思想在 30 多年中发生
过几次大的转变，每一种指导思想都是在特定国情、
林情下产生的，每一次转变都标志着森林公园发展
走上了一个新台阶。
2. 1 作为国有林场的一种多种经营项目
1982—1997 年，森林公园定位为国有林场的一
种多种经营项目。20 世纪 80 年代，中国林业发展
刚从计划经济体制中走出来，发展森林旅游的目的
是为当时僵化的国有林场经营管理模式探索新的发
展方向(兰思仁等，2014)。到 90 年代，在邓小平同
志南巡讲话后，国家做出了大力发展第三产业的决
定，旅游业的巨大作用被社会所认可，而林业正面临
“两危”困境(可采资源危机和经济危机)，亟需调整
林区长期单一木材生产的产业结构。在这种背景
下，森林的多种功能逐步受到重视，国有林场凭借着
资源优势，自然成为了森林公园发展的主要依托
(罗芬等，2014)。
2. 2 作为林业主体功能转换的一个重要选择
1998 年特大洪灾以后，党中央、国务院从全国
经济社会可持续发展的战略高度，做出了实施天然
林资源保护工程(天保工程)的重大决策，国有林区
森工企业由采伐森林向营造林转变。进入 21 世纪，
国家确立了以生态建设为主的林业发展道路，林业
由林产品的主要供给者转变为国土生态安全的保卫
者。为了在加强资源保护的同时实现林区长久发
展，也为了满足日益增长的走进森林、体验自然的国
民精神文化需求，建立森林公园、发展森林旅游自然
成为林区发展路径的一个重要选择。2003 年，党中
央、国务院做出了《关于加快林业发展的决定》(中
发［2003］9 号)，强调要努力发展好森林公园，突出
发展生态旅游等新兴产业。在这一时期，森林公园
真正融入了经济社会发展大局，发展森林公园得到
了各级政府的关注和重视，其作用得到了社会各界
普遍认可。
2. 3 作为国家自然保护地体系的重要组成部分
“十一五”(2006—2010 年)期间，追求可持续
发展进一步成为世界各国的共识。中国在经历了长
期经济高速增长后，面临着环境快速恶化、资源快速
消耗等一系列严重问题，追求绿色发展和经济社会
的协调可持续发展已成为十分迫切的战略选择，而
推出国土主体功能区划分是实现可持续发展的重要
举措。在这一时期，我国林业由传统林业向现代林
业转变，进入了全面实施以生态建设为主的林业发
展新时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发
展第十一个五年规划纲要》中，国家级森林公园被
列入“国家禁止开发区域”。2007 年，国家级森林公
园在国家发展和改革委员会牵头编制的《国家文化
和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》中被确定为
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林 业 科 学 52 卷
“国家文化和自然遗产地”。这一定位在《中华人民
共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲
要》、《国家主体功能区规划》及《“十二五”国家文
化和自然遗产地保护规划》中得到了延续和深化。
作为“国家禁止开发区域”和“国家文化和自然遗产
地”，要求国家级森林公园依法实施强制性保护，严
格控制人为因素对自然和文化遗产原真性、完整性的
干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。
2011 年，国家林业局颁布了《国家级森林公园管理办
法》，进一步明确了资源保护是森林公园的首要任务，
并确立了保护、教育、游憩 3 大主体功能。党的十八
届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改
革若干重大问题的决议》在加快生态文明制度建设中
提出建立国家公园体制，林业部门作为国家自然生态
资源的重要管理者，在承接国家战略和对接国际体系
发展中肩负着更加重要而艰巨的任务。
3 行业管理
与美国等很多发达国家相比，我国森林公园发
展起步较晚，全国森林公园行业管理体系是在 20 世
纪 90 年代后才逐步建立并成型的。
3. 1 管理机构设置
1992 年，林业部成立了“森林公园管理办公
室”，引导、指导全国森林公园发展的各项行业管
理。1995 年，林业部在国有林场和林木种苗工作总
站专门设置了“森林公园和森林旅游管理处”，进一
步强化了对全国森林公园和森林旅游的行业管理。
在此期间，各省、自治区、直辖市林业厅 (局)、各森
工(林业)集团都新设置或明确了森林公园和森林旅
游工作的主管处(室)，大部分地市(县)林业主管部
门也相应明确了责任机构。这种行业管理架构一直
延续至今，而且很多省(区)还进一步加强了森林公
园和森林旅游管理机构的设置。如对分布在各地的
森林公园，特别是国家级森林公园，都按要求设立了
管理机构(管理处、管理局、管委会等)，行使日常管理
职责;在国有林场基础上建立的森林公园，大部分是
与国有林场实行“一套人马、两块牌子”管理。2011
年，经中央机构编制委员会办公室批复同意，国家林
业局国有林场和林木种苗工作总站加挂了“国家林业
局森林公园保护与发展中心”牌子，体现了进一步加
强森林公园行业管理的重要性，目前该“中心”下设
森林公园管理处和森林旅游管理处，承担全国森林公
园建设与森林旅游发展等管理工作。
3. 2 制度化建设
1994 年，林业部颁布了《森林公园管理办法》;
2011 年，国家林业局颁布了《国家级森林公园管理
办法》。这 2 部部门规章是当前全国森林公园行业
管理的基本依据。多年来，林业主管部门先后出台
了多个规范性文件，如《国家级森林公园设立、撤
销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理
办法》(2005 年)、《国家级森林公园监督检查办法》
(2009 年)等，还就森林公园管理、国家级森林公园
林地管理、国家级森林公园行政许可实施情况检查
等下发了多个通知。1994 年，林业部组织成立了
“中国森林风景资源评价委员会”。2009 年，国家标
准化管理委员会批准成立了“全国森林公园标准化
技术委员会”。目前，森林公园的专业标准主要有
《森林公园总体设计规范》(LY /T 5132—95)、《中国
森林公园风景资源等级评定》( GB /T 18005—
1999)、《国家级森林公园总体规划规范》( LY /T
2005—2012)、《森林人家等级划分与评定》( LY /T
2086—2013)等。与此同时，地方法规建设也取得
显著成效，先后有湖南、四川等 11 个省(区)颁布实
施了《森林公园管理条例》。
4 主要成就和贡献
4. 1 强化了自然资源保护
建立森林公园并加强管理，使大量珍贵自然资
源得到了有效保护，成为国家自然保护地体系的重
要组成部分，国家级森林公园也因此被确定为“国
家禁止开发区域”、“国家文化和自然遗产地”。森
林公园中目前已有 13 处列入世界遗产地保护范围，
14 处纳入世界地质公园保护范围。为进一步加强
重要森林风景资源保护的针对性和科学性，国家林
业局 2006 年下发了“关于组织编制《国家重要森林
风景资源保护目录》的通知”(林场发［2006］150
号)，要求各地开展森林风景资源调查与评价，将林
业区划范围内具有稀有性、典型性和突出普遍价值
的森林风景资源纳入重点保护范围，实行分类管理，
强化对遗产资源的保护。在 2012 年出台的《国家级
森林公园总体规划规范》中，对“重要森林资源”提
出了专门的保护与培育要求，并将相关资源划入
“核心景观区”管理。经多年努力，各地森林公园对
生物、地文、水文、天象、人文 5 大类 35 亚类的森林
风景资源，逐步明确了重点保护对象和保护范围，各
种管理和保护措施的针对性和科学性日益增强，如
生物资源包括四川龙苍沟、湖北大老岭、江西阳岭的
亚热带常绿阔叶林，云南西双版纳、海南尖峰岭等的
热带雨林，四川瓦屋山、贵州百里杜鹃等的杜鹃花
(Ｒhododendron)景观，重庆雪宝山、红池坝的亚高山
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第 1 期 赵敏燕等: 中国森林公园的发展与管理
草甸，江西铜钹山的红豆杉( Taxus)景观，贵州习水
的桫椤 ( Alsophila ) 景观，广西大瑶山的福建柏
(Fokienia hodginsii)景观等; 水文资源包括浙江铜
铃山壶穴、湖南神农、广东南岭九重山等瀑布群景
观，江西陡水湖、广东新丰江湖泊森林岛屿景观等;
地文资源包括广西八角寨丹霞、湖南张家界石英砂
岩峰林、湖南天台山花岗岩石柱、贵州龙井天坑、贵
州凉风垭喀斯特石芽与溶洞等; 人文资源包括新疆
哈日图热格岩画与草原石人等。
4. 2 支撑了森林旅游发展
森林公园建设有力地促进了森林旅游发展。
2014 年全国森林公园共投入建设资金 457. 7 亿元，
拥有旅游步道 7. 81 万 km，旅游车船 3. 47 万台
(艘)，接待床位 85. 28 万张，餐位 153. 73 万个，职工
总数达 16. 97 万人，导游人员 1. 78 万人，初步形成
了“吃、住、行、游、购、娱”配套发展的服务体系。长
期以来，依托森林公园的森林旅游一直是全国森林
旅游的主体，如 2014 年全国森林公园共接待游客
7. 1 亿人次(占当年全国森林旅游游客总量的 78%
和国内旅游总人数的 19. 5% )，旅游直接收入 572. 1
亿元 (占当年全国森林旅游直接收入 825 亿元的
69. 3% )，各省中接待游客量最多的是广东(1. 33 亿
人次)(图 3)，但直接收入最高的是浙江(144. 5 亿
元)(图 4)。
图 3 2014 年全国各省(市、自治区)森林公园旅游人数
Fig． 3 Provincial tourist arrivals of forest parks of China in 2014
TJ:天津 Tianjin; XZ:西藏 Tibet; NX:宁夏 Ningxia; HI:海南 Hainan; QH:青海 Qinghai; NM:内蒙古自治区 Inner Mongolia; SH:
上海 Shanghai; GS:甘肃 Gansu; XJ:新疆 Xinjiang; GX:广西 Guangxi; BJ:北京 Beijing; YN:云南 Yunnan; JL:吉林 Jilin; HL:黑
龙江 Heilongjiang; SN:陕西 Shaanxi; HE:河北 Hebei; AH:安徽 Anhui; HB:湖北 Hubei; LN:辽宁 Liaoning; SX:山西 Shanxi;
FJ:福建 Fujian; HA:河南 Henan; SC:四川 Sichuan; GZ:贵州 Guizhou; HN:湖南 Hunan; SD:山东 Shandong; JS:江苏 Jiangsu;
ZJ:浙江 Zhejiang; CQ:重庆 Chongqing; JX:江西 Jiangxi; GD:广东 Guangdong．下同。The same below．
图 4 2014 年全国各省(市、自治区)森林公园旅游收入
Fig． 4 Provincial tourism revenues of forest parks of China in 2014
321
林 业 科 学 52 卷
4. 3 促进了生态文化传播
森林公园是普及自然科学知识、传播生态文明
理念的理想场所。为进一步发挥森林公园的国民教
育功能，国家林业局 2007 年下发了《关于进一步加
强森林公园生态文化建设的通知》(林场发［2007］
109 号)，明确指出“森林公园是我国林业生态文化
体系建设的重要阵地”，要求各地“将生态文化建设
作为森林公园建设的一项长期的根本性任务抓紧、
抓实、抓好，使森林公园切实担负起建设生态文化的
重任，成为发展生态文化的先锋”。在 2012 年出台
的《国家级森林公园总体规划规范》中，将“生态文
化建设”作为独立章节纳入国家级森林公园的总体
规划范畴。多年来，森林公园在传播生态文化、提高
国民生态保护意识中发挥了越来越重要的作用，一
大批森林公园已成为大中小学生的科普基地、爱国
主义教育基地、夏(冬)令营基地，成为科研人员的
试验基地和艺术爱好者的创作基地，多处森林公园
还被国家林业局、教育部和共青团中央共同命名为
“国家生态文明教育基地”。近年来，国家林业局森
林公园管理办公室进一步加大了对森林公园生态文
化建设的引导和支持力度，大力推进森林体验与森
林养生事业发展，举办“国家级森林公园生态文化
建设研讨会”、“国家级森林公园解说员培训班”，并
对各地森林公园的生态文化解说加大了指导和支持
力度。同时，各地森林公园不断加强生态文化基础
设施建设，不断推出丰富多彩的生态文化活动，如甘
肃、北京先后与德国、韩国合作建设“森林体验中
心”，浙江省推出“走进森林公园亲子系列活动”，湖
南省推出“藏文于山”生态文化活动，河北省实施
“森林科普进万家”宣传活动等(陈鑫峰，2015)。
4. 4 带动了区域经济增长
森林公园大多位于经济相对落后的大山区、大
林区，森林旅游发展与农民、农村、农业发展的关系
十分密切。我国共有 832 个贫困县，其中 52%分布
有各级森林公园，国家级森林公园就达 227 处，占国
家级森林公园总数的近 29% ; 森林旅游的发展，实
现了从 “砍树”到“看树”、从“卖山头”到“卖生
态”、从“卖木材”到“卖景观”、从“把林产品运出
去”到“把城镇居民引进来”的历史性转变，许多地
区通过建设森林公园、发展森林旅游获得了显著经
济效益。据不完全统计，2014 年全国森林公园共带
动创造社会就业岗位 79. 3 万个，其中，山东、浙江、
河北每省创造就业岗位都超过了 5 万个(图 5); 依
托森林公园开展的森林旅游共创造社会综合产值近
6 000 亿元。另据不完全统计，我国森林公园发展已
使 3 000 多个乡、15 000 多个村、近 3 000 万农民受
益，直接吸纳 60 多万农村人口就业。如天津市蓟县
毛家峪村有 72 户 256 人，依托九龙山国家级森林公
园发展农家院的年人均纯收入超过 5 万元，家家都
住别墅，户户都有轿车; 福建省依托森林公园大力
推进“森林人家”建设，就业人数达近5 000人，餐位
总数超过 1 万个，接待床位 1 700 余张，年接待人数
60 万人次，年旅游收入超过 4 600 万元; 山东省森
林公园建设和森林旅游发展已辐射带动了 420 多个
乡镇，3 300 多个村庄，近 430 万人口受益，使 980 多
个村脱贫致富，森林公园直接吸纳农业人口 16. 23
万人就业，间接转移农村劳动力 40 多万人(国家林
业局，2015)。
图 5 2014 年全国各省(市、自治区)森林公园旅游就业人数
Fig． 5 Provincial tourism employees of forest parks of China in 2014
5 发展中存在的问题
经过 30 余年发展，我国森林公园行业管理体系
已基本成型，景区体系已基本具备，产业发展已初具
规模，以森林公园为主要依托的森林旅游业已进入
大众化旅游的新阶段。尽管如此，我国森林公园发
421
第 1 期 赵敏燕等: 中国森林公园的发展与管理
展还依然面临不少问题。
5. 1 法律位阶低，限制了行业管理的力度
森林公园管理在《森林法》中没有相关条款，也
没有一部专门行政法规，蓬勃发展的森林公园事业
依然面临着法律基础薄弱的尴尬局面。目前，森林
公园行业管理主要依据林业部门规章，而部门规章
往往难以处理森林公园保护与发展中的诸多复杂
问题。
5. 2 各级森林公园数量结构不合理
各级森林公园的数量呈现中间大、两头小的结
构(图 6)，国家级、省级、市 (县)级分别占总量的
26%，46%，28%，这不利于森林公园稳定健康发展。
其原因一是对发展市(县)级森林公园重视不足，忽
视了市(县)级森林公园在林业服务新型城镇化建
设、满足城镇居民日益增长的休闲需求、弘扬生态文
化中的重要作用，目前只有 17 个省(市)开展了市
(县)级森林公园批建，其中仅广东省占全国市(县)
级森林公园总数的近 50% (图 7); 二是大量国家级
和省级森林公园的批建可能削弱了各地申报建立市
(县)级森林公园的积极性。
图 6 2014 年全国森林公园数量与面积结构
Fig． 6 Structures of quantity and area statistics of
forest parks of China in 2014
图 7 2014 年市(县)级森林公园数量统计
Fig． 7 Quantity statistics of county forest parks in 2014
5. 3 各地依托森林公园开展的森林旅游发展极不
平衡
森林旅游发展水平与各地经济发展水平密切相
关，其中，旅游市场、投资和从业人员素质是 3 个重
要影响因素(黄秀娟等，2015)。从总体上看，经济
发展水平较高、人口分布较密集的东部省区明显领
先;占全国各级森林公园总数不到 1%、排名前 30
位的国家森林公园接待游客量超过了全国森林公园
游客量的 20% (黄秀娟等，2011)。很多森林公园
建设水平低、服务能力差、市场营销不到位，其森林
旅游发展水平与拥有的丰富森林风景资源不相称，
与其周边城镇居民旺盛的森林旅游需求不相称。发
展不平衡导致全国一小部分森林公园经常愁于节假
日的人满为患，而相当大部分森林公园则门可罗雀，
森林风景资源利用效率极低。
5. 4 旅游产品与富集资源不匹配
森林公园旅游产品开发和设计偏重观光型旅游
产品，类型单一，品牌意识模糊，尤其资源相似公园
的产品开发极其类似，大量游客“说走就走”现象普
遍。究其根源，一是产品定位缺乏科学支撑，在一些
经济发达国家，普遍采用可接受改变的极限理论
( limits of acceptable change，LAC)和游憩机会谱理
论( recreation opportunity spectrum，ＲOS)，这可用于
森林公园解决资源保护与利用及提升游客高质量游
521
林 业 科 学 52 卷
憩体验的问题，其实质是制定游客森林游憩体验机
会目标，进行环境容量接受的公园分区并制定相应
标准，构建游客体验与实质环境的桥梁(程希平等，
2015)。二是森林资源与人文资源融合不足，包括
民族文化、历史文化等内涵，尤其在“吃、住、行、游、
购、娱”6 大元素上的发掘不到位，导致旅游产业链
不健全，社区参与难度大、项目少，富民惠民效果不
突出，制约了森林公园经济、社会效益的充分发挥
(盛俐等，2009)。
5. 5 国际知名度和社会认可度有待提升
森林公园体系是我国自然保护地体系的重要组
成部分，但由于国际交流与合作较少等，与自然保护
区、风景名胜区等其他保护地品牌相比，森林公园的
国际知名度和社会认可度还相对较弱。
6 结论与建议
6. 1 结论
森林公园作为我国自然保护地体系的重要组成
部分，历经了试点起步(1980—1990 年)、快速发展
(1991—2000 年)、规范发展(2001—2010 年)、质量
提升(2011 年至今)4 个发展阶段，形成了以国家级
森林公园为骨干，国家、省和市(县)三级森林公园
共同发展的格局。森林公园行业管理指导思想在
30 多年中发生过几次大的转变，改革开放初期作为
国有林场的一种多种经营项目，天保工程实施以来
成为林业主体功能转换的重要选择之一，“十一五”
期间国家级森林公园被确定为“国家文化和自然遗
产地”、“国家禁止开发区域”。目前，全国森林公园
行业管理体系已基本成型，产业发展已初具规模，在
强化自然资源保护、支撑森林旅游发展、促进生态文
化传播、带动区域经济增长等方面发挥了重要作用。
森林公园的未来发展面临着更多挑战，例如法律位
阶较低、中央投资引导不足、从业人员素质偏低、菱
形数量结构不可持续等问题，究其原因是各地森林
旅游发展极不平衡，市(县)级森林公园发展滞后;
普遍存在重开发轻保护、重眼前轻长远利益现象;
森林体验、森林养生等旅游产品欠缺，森林多功能利
用效率较低; 同时森林公园的国际知名度和社会认
可度有待提高。
6. 2 发展建议
为推动全国森林公园的健康快速发展，必须尽
快克服影响森林公园发展的一些突出问题。森林公
园行业管理应按“五个结合”原则逐步深化，即把森
林公园功能作用与经济社会对林业的多元化要求相
结合、把森林公园自身发展阶段特殊性与国家发展
战略的大背景相结合、把对资源严格保护与合理利
用相结合、把生态林业发展与民生林业发展需求相
结合、把世界自然保护地发展珍贵经验与中国国情
林情相结合。
新时期下，森林公园行业应进一步做好以下工
作:一是强化森林公园行业管理的行政地位，积极争
取把各级森林公园行业管理机构纳入行政管理系
列，国家林业局成立“森林公园管理局”或“国有林
场与森林公园管理局”; 二是推动森林公园的立法
进程，修订《森林法》增加森林公园建设管理的相关
内容，争取出台《森林公园管理条例》，积极推动地
方性法规建设，进一步完善相关政策和标准; 三是
加强森林等自然资源保护与利用的基础调查与研
究，启动森林等自然资源的普查工作，清楚掌握资源
基本情况和分布特征，研究制定利于提高保护性利
用水平的政策和技术措施; 四是建立稳定可靠的投
资渠道，包括中央和社会投资渠道; 五是完善人才
队伍管理制度，开展各类专项人员培训及课程开发，
如森林旅游解说员、森林人家服务人员、森林自然教
育指导师、养生指导师等; 六是学习国际先进经验
和做法，如德国“近自然林业”和美国“新林业”的理
念与做法，运用 IUCN《最佳保护地管理绿色名录》
的理念和评价标准，合理设置森林公园的内部机构，
建立特许经营制度，严格限制游客数量 (逐步开展
网上订票)，强化生态教育功能，建立社区共建制
度等。
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