全 文 ：第 wu卷 第 {期
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林 业 科 学
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南方集体林区林权制度改革研究
徐秀英t 马天乐u 刘俊昌v
kt q浙江林学院 临安 vttvss ~u q南京林业大学 南京 utssvz ~v q北京林业大学 北京 tsss{vl
摘 要 } 系统分析南方集体林区存在的产权问题 o提出改革的主要内容 }tl林权明晰化 包括明确林地所有权主
体 o完善林地所有权的委托代理关系 ~构建经营权的委托代理关系 o明确所有者与经营者之间的权利与义务 ~科学
界定林地使用权和林木所有权主体 ∀ul林权的安全性 包括改革林地征用补偿制度 ~建立公益林征用k管制占用l
补偿制度 ~改革商品林采伐限额制度 ~改革不合理的林业税费政策 ∀vl林权的市场化运作 包括降低交易成本 ~
加强森林资源资产评估工作 ~提升林权交易需求的动力机制 ~激活林权交易市场的供给机制 ∀
关键词 } 南方集体林区 ~林权制度 ~林权安全性 ~所有权与使用权 ~委托代理关系
中图分类号 }ƒvsz1u 文献标识码 }„ 文章编号 }tsst p zw{{kussyls{ p stut p s|
收稿日期 }ussx p tt p tw ∀
Στυδψ ον Φορεστ Προπερτψ Ριγητσ Σψστεµ Ρεφορµ ιν Χολλεχτιϖε Φορεστ Αρεα οφ Σουτη Χηινα
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南方集体林区是我国的主要林区 o包括湖南 !湖北 !江西 !安徽 !浙江 !福建 !广东 !广西 !海南 !贵州 ts省
k区l o分布着我国 vz1tu h的森林面积 o保存着全国 tx1|z h的森林蓄积 ∀这些省k区l|s h的林业用地归属集
体所有 o{s h的活立木蓄积为集体或林农个体经营 ∀解放以后 o南方集体林区林权制度经过了几次大的变
革 o遗留下来许多问题 o这些问题很大程度上制约了森林的可持续经营和林业的可持续发展 ∀目前 o南方集
体林区林权制度已成为国内外学者研究的热点 o研究主要集中于林权制度历史变迁k陈根长 oussul o林权制
度存在问题 !改革方向和对策k戴广翠等 oussu ~张蕾等 oussu ~陈幸良 oussv ~李立清等 oussvl o近些年来南方集
体林区林权制度改革实践与成效k吕月良等 oussx ~范方礼等 oussxl ∀但很少从市场经济下对产权的 v个要
求k产权界定清楚 !产权的有效转让 !产权的法律保护l出发 o对南方集体林区的林权制度问题进行深入系统
地分析 o提出的改革内容也不全面 ∀南方集体林区林权制度的改革是一项复杂的系统工程 o改革必须从 v个
方面进行整体推进 o并且这 v方面的改革具有很强的相互关联性 ∀为了促进南方集体林区林业可持续发展
和市场经济体制改革的不断深入 o本文在阐述南方集体林区林权制度变革历史和现状的基础上 o从上述相互
关联的 v个方面对南方集体林区林权制度存在的问题进行深入分析 o并提出改革的主要内容 ∀
t 林权制度变革的历史和现状
111 林权制度变革的历史
t|xs年 y月 o5中华人民共和国土地改革法6实施后 o南方集体林区通过土地改革 o农民分得了个体所有
的山林 ∀us世纪 xs年代中后期进行了农业合作化运动 o先以农民互助合作的方式成立互助组 o而后通过将
土地和山林折价 o成立初级k农业生产合作l社 ∀在初级社阶段 o林地的所有权和使用权发生分离 o农户拥有
所有权 o初级社拥有使用权 ∀之后 o又从初级社过渡到高级社 o山林的所有权与使用权都归合作社集体所有 ∀
t|x{年 o开始了人民公社化运动 o将合作社的山林全部划归公社所有 ∀t|yu年 o通过的5农村人民公社工作
条例修正草案6确定了人民公社实行以生产队为基础的三级所有制 o划定少量自留山 o将少量的林地和林木
使用权下放给了农户 ∀t|{t年 o5中共中央 !国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定6k中发≈t|{t ut
号l的颁布 o在集体林区实施了以/稳定山权林权 o划定自留山和落实林业生产责任制0为主要内容的林业/三
定0政策 ∀广大农民分到了自留山 o承包了责任山 o各地开始涌现出一批承包荒山造林的专业户 !重点户 o多
种经济成分的林业初显端倪 ∀t|{x年 o中共中央国务院又颁布了5关于进一步活跃农村经济的十项政策6 o
在集体林区取消木材统购 !开放木材市场 !允许林农和集体的木材自由上市 !实行议购议销 o这进一步调动了
森林经营者的积极性 ∀鉴于林业/三定0政策的不彻底 o南方集体林区照搬农业的做法 o实行了/分林到户0和
/两山并一山0 o加上配套政策和资源管理没能跟上 o导致一些地方出现了滥砍滥伐林木 o森林资源损失严重 ∀
对此 ot|{z年中共中央国务院发出了5关于加强南方集体林区森林资源管理 o坚决制止乱砍滥伐的指示6k中
发≈t|{z us号l o提出要/严格执行年森林采伐限额制度0/集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得
再分0/重点采材县 o由林业部门统一管理和进山收购0 ∀us世纪 |s年代初 o随着我国市场经济体制改革的
深入 o各地开始探索林权改革的新路子 o林权的市场化运作不断涌现 ∀新5森林法6kt||{ o以下同l和5森林法
实施条例6kusss o以下同l的颁布 o为林权的市场化运作提供了政策和法律依据 o使南方集体林区的林权制度
改革更加活跃 ∀
112 林权制度现状
林权制度是对林权所包含的权能的界定 !主客体的设定 !确立和保护的一系列行为规范k张春霞 ot||wl ∀
南方集体林区林权制度现状如下 ∀
t1t1t 林权主客体的设定 林权客体是林权权利人所指向的对象 o林权主体是依法享有林权的权利人 ∀根
据我国5森林法6和5森林法实施条例6等法律的相关规定 }林权的客体包括森林 !林木和林地 ~我国森林和林
地所有权主体是国家或者集体 o林地使用权和林木所有权的主体是国家 !集体 !个人 ∀在南方集体林区 o大多
数森林 !林地的所有权为集体所有 o林地使用权和林木所有权主体是集体 !公民个人 ∀
t1u1u 林权权能的界定 林权是一种复合性权利 o从纵向看 o包括对森林 !林木和林地的所有权 !使用权 !收
益权和处分权 ∀在南方集体林区 o林业/三定0形成了林权制度的基本框架 o实现了林地所有权与使用权的分
离 o在所有权与使用权分离的情况下 o所有权与使用权成为产权中的基本权利 o其他的权利将在所有者与使
用者之间进行分配 ∀同时 o目前南方集体林区林权在林地集体所有的情况下 o实现了林业经营形式的多样
化 o林权具有经营形式体现产权归属的特点k陈幸良 oussvl ∀从横向看 o它包括森林 !林木的采伐利用权 o林
上 !林中 !林下资源的采集利用权 o森林景观的开发利用权 !补偿权 !收益权 !流转权 !抵押权 !担保权和品种权
等k陈根长 oussul ∀
t1u1v 林权的保护 5森林法6第三条规定 }森林 !林木 !林地所有者和使用者的合法权益 o受法律保护 o任何
单位和个人不得侵犯 ∀ 5森林法6及其5森林法实施条例6主要规定了 u个方面的制度 }一是规定国家保护承
包合同规定的各有关方面的权利和义务 o未经发包方和承包方协商一致 o不得随意变更或者解除造林合同 ~
二是通过政府登记 !发证进行保护 ∀
u 林权制度存在的问题
211 林权界定不明晰
u1t1t 林地所有权主体不明确 o所有者与代理者间的委托代理关系扭曲 tl林地所有权主体不明确 虽
然5宪法6kt|||l和5土地管理法6kt||{ o以下同l都规定 }/农村和城市郊区的土地 o除法律规定属国家所有即
uut 林 业 科 学 wu卷
全民所有外 o属集体所有 ∀0这个/集体0太笼统 o是指乡 !村 o还是村民小组不够明确 ∀同时 o5土地管理法6 !
5民法通则6kt|{yl中规定 }/集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有 o由村农业生产合作社等农业集
体经济组织或村民委员会经营管理 ∀已经属于乡k镇l农民集体经济组织所有的 o可以属于乡镇农民集体所
有 ∀0从这里可以得出所有权主体代表是乡村行政组织或乡村集体经济组织 ∀政社分开说明它们是 u个独立
组织 o而法律规定的所有权主体代表却是 u个 o这显然违反产权界定的原则 ∀ul所有者与代理者间的委托代
理关系扭曲 集体林地所有权是一群人共同占有财产的产权形式 o这种产权具有以下特征 }≠集体成员对财
产拥有完全平等 !无差异的权利 ~必须以集体行动的方式行使各项权利 o即关于如何行使对资源的各种权
利的决定必须由一个集体做出 ∀所有权属于各个成员组成的集体而不属于该集体的各个成员 ∀为了保持集
体产权的基本规定的同时使所有权能够实际运作 o惟一的途径是建立某种代理组织k刘世锦 ot||sl ~但是 o在
存在代理组织的条件下 o可能产生所有者目标与代理者目标之间的矛盾 ∀现实中 o南方集体林区一般由村民
委员会充当林地所有权主体代表 ∀按照5村民委员会组织法6kt||{l规定 }村民委员会是村民自我管理 !自我
教育 !自我服务的基层群众性自治组织 o行使林区社会管理的某些职能 o部分代表国家利益 o接受上级国家行
政机关的领导和监督 ∀因此 o以村民委员会作为农村土地产权主体的代理人 o存在着作为代理者的非经济化
目标与所有者经济化目标之间的差异 o代理者不能对来自政府方面的侵权行为进行约束 o甚至也不愿意约
束 ∀同时 o这种由村民委员会充当代理人 o委托人缺乏对代理人有效的监督和约束 o代理人的机会主义行为
存在 o代理人目标不断偏离初始委托人的意志k赵峰 oussul ∀林地集体所有实际上成了/村干部0的小团体所
有 o有的甚至成了个别村干部的个人所有 o造成了农村集体土地的/内部人0控制 ∀
u1t1u 代理者与经营者的委托代理关系尚未建立 o林地所有者与经营者间的责权利关系不清 由于林业
不能象工业企业那样通过制定实施劳动定额对劳动者进行激励 o在集体劳动情况下 o生产者偷工减料 !/磨洋
工0等机会主义倾向等不可避免 o从而使集体经营面临高昂的监督成本 ∀因此有必要建立经营权的委托代
理 o即集体林地的代理人进一步将林地使用权委托给经营者 o实现所有权与使用权的分离 o建立恰当的责权
利关系 o以降低监督和惩戒成本 ∀目前 o在南方集体林区 o代理者与经营者的委托代理关系尚未建立 ∀在5农
村土地承包法6kussv o以下同l出台之前 o责任山的经营者与所有者之间责权利关系长期以来没有明确的法
律界定 o只是在相关的政策中指出责任山是承包性质 o一般靠合同来界定 ∀但实践中 o有些地方当时没有签
定合同 o对所有权与使用权之间边界没有明确的规定 ∀目前 o虽然5农村土地承包法6已经出台 o该法中的第
二章专门对家庭承包的发包方和承包方的权利和义务做出了规定 o但这些规定过于粗糙 o对林地的适用性较
弱 ~况且 o也规定发包方应与承包方签定书面承包合同 o明确双方的权利和义务 ∀然而 o林地所有权与使用权
之间的权利边界是不清晰的 o尤其是农户得到的使用权具有哪些权利 !应承担什么义务不明确 o使农户生产
缺少一种合理的预期 ∀并在实践中出现了代理人干预财产的经营权的现象 o如在南方集体林区的部分乡村 o
林业/三定0时承包到户的责任山 o由于婚嫁 !生死导致的家庭人员的变动不定期地进行了调整 o使使用权具
有不稳定性 ∀
u1t1v 林地使用权和林木所有权主体法律上提法不一 o缺乏科学性 根据5森林法6有关规定 o在南方集体
林区 o属于集体所有的林地 o林地使用权和林木所有权主体的规定是 }集体 !公民个人 ∀同时5土地管理法6和
5农村土地承包法6也对林地使用权主体进行了规定 o承认/个人0 !/农户0 !/单位0 !/家庭0等拥有林地使用
权 ∀关于林地使用权和林木所有权主体的设定 o在现行相关法律中存在的问题主要有 }tl作为确认林地使用
权基本法律的5森林法6 o对林地使用权主体的设定已不能反映实践中已经出现公司法人拥有林地使用权和
林木所有权的情况k顾善松 ousswl ~ul对林地使用权主体有多种称谓 o法律用语缺乏一定的科学性 o如5土地
管理法6中称/单位和个人0 o5农村土地承包法6中称/家庭0或/农户0 ∀
212 林权缺乏安全性
u1u1t 集体林地所有权受到国家行政征用权的侵犯 5土地管理法6规定 }/国家为公共利益的需要 o可以
依法对集体所有的土地实行征用 ∀集体所有的土地 o必须先行征用转为国家所有后才能转让 ∀0但我国相关
法律对何为/公共利益0没有做出明确说明 o导致实践中由于工程建设项目需要等原因征用林地现象严重 ∀
同时 o政府征用林地的补偿范围过窄 o补偿费偏低 ∀补偿范围仅限于被征地客体有直接关联的经济损失 o没
有把被征地农民的生存权与生活权损失纳入补偿范围 ∀补偿的标准完全和林地在市场中的价值无关 o补偿
标准偏低 ∀另外 o国家征用林地后 o由国家再出让给各土地使用者 o巨大的集体土地资产转入了地方政府的
vut 第 {期 徐秀英等 }南方集体林区林权制度改革研究
财政收入 ∀一方面造成了农民被征地后生活无保障 o另一方面政府利用征用权剥夺了本来属于被征地农民
的利益 ∀
u1u1u 林木处分权 !收益权的残缺 tl采伐限额制度导致林木处分权残缺 t|{t年落实林业生产责任制
以来 o一直强调/谁造谁有0 o可以说林木的产权是清晰的 o但由于采伐限额制度的存在 o林业经营者无法按经
济利益最大化目标对自己所有的财产进行处分k宋元媛等 oussvl ∀因此从产权角度看 o森林采伐限额制度是
对经营主体处分权的侵犯 o是政府行政权力对公民财产权的侵犯 o是产权残缺的重要体现 ∀ul林业税费负担
过重侵害了林权权利人的收益权 林业税费负担过重是公认的事实 o除国家规定的税费外 o各地按照自己的
需要又增加了名目繁多的费种 ∀如江西省在林改前 o林业税费负担平均占木竹市场销售价的 xy h o其中经
国家和省批准的税费占 x| h o未经批准的占 wu h ∀除掉这些税费和人力成本 o林农实际得利不到木竹销售
价的 ts h o如果再考虑造林成本 o林农还要赔本 ∀自从 ussw年 |月 t日启动林改 o林业税费改革全面铺开 o
原来不合理的林业收费共减了 z1xu亿元k聂娟 oussxl ∀但从整个南方集体林区来看 o还存在着林业税费负
担过重的情况 ∀
u1u1v 公益林产权缺乏安全性 t||y年 o我国将森林资源按照其主导利用功能人为地划分为公益林和商
品林 o公益林是禁止商业性采伐的 o这种行为实际上对森林经营者的利益构成了事实上的限制与损害 ∀从财
产保护的角度来看 o对森林经营者进行必要的补偿成为必然 ∀为此 o5森林法6明确规定 o国家设立森林生态
效益补偿基金 ~但规定只是原则性的 o没有明确规定补偿的标准 o同时具体的管理办法尚未出台 ∀各省为了
加强生态公益林的建设纷纷推出了一系列政策 o如早在 t||{年广东省出台了5广东省生态公益林建设管理
和效益补偿办法6 oussx年浙江省出台了5浙江省森林生态效益补偿基金管理办法6k试行l o这些办法明确了
补偿的范围 !标准和对象 o资金的使用 !申拨和核算等内容 ~但是 o从目前规定的补助范围和补偿标准来看 o补
偿标准明显偏低k王冬米 oussul ∀
213 林权的市场化运行受阻
u1v1t 交易成本高 tl交易信息和中介组织匮乏 o导致较高的信息搜寻成本 目前 o南方集体林区缺乏集
中的林权交易场所 o信息服务短缺 o导致过高的信息搜寻成本 ∀同时 o为林权市场化运作提供各种服务k委托
代理 !法律咨询等l的中介机构还相当匮乏 ∀ul交易规则缺乏 o使契约实施中的成本增加 近年来 o我国比较
重视森林 !林木 !林地使用权流转制度的建立与完善 o如5森林法6明确了森林 !林木 !林地使用权可以转让 o但
森林资源转让具体的法律法规尚处于空白 ∀南方各省市为了推动林权交易市场的健康发展 o制定了各种地
方性政策 ∀如福建省和江西省分别于 t||z年和 ussw年出台了5福建省森林资源转让条例6 !5江西省森林资
源转让条例6 ∀但从大部分省区来看 o至今未出台相关的管理条例 o使森林 !林木 !林地的流转处于无章可循
的状态 ∀
u1v1u 森林资源资产价格评估制度尚未建立 林业部与国有资产管理局分别于 t||y和 t||z年联合发布
了5森林资源资产评估技术规范6和5关于加强森林资源资产评估管理若干问题的通知6 o对森林资产评估的
内容和方法做了原则规定 ∀近年来 o森林资产评估在南方集体林区各地有不同程度的实践 o出台了一系列评
估办法 o成立了一批森林资产评估机构 ∀如福建 !四川 !广东等省先后成立了一批资产评估机构 o出台了一系
列森林资产评估管理办法 ∀但大部分地区森林资产价格评估制度尚未建立 o尤其是集体林产权变动的评估
尚未开展 o致使交易单位无法得到专业机构的评估服务 o交易定价不合理 o尤其是林地价格的确定有很大的
主观性和随意性 ∀
u1v1v 林权交易供给与需求乏力 tl林权市场需求乏力 造成林权市场需求乏力的主要原因有 }≠ 林业
风险防范机制尚未建立 o森林资源的抵押贷款制度不完善 ∀首先 o从我国林业保险的实践来看 o发展一直较
为缓慢 ∀其次 o森林资源抵押贷款制度不完善 o林业信贷受阻 ∀根据5中华人民共和国担保法6kt||xl规定 }
林木资产可做贷款抵押物 o依法承包的并经发包方同意的荒山 !荒沟等荒地使用权可以成为抵押物客体 ∀
5农村土地承包法6规定 }只有通过招标 !拍卖 !公开协商方式取得的荒山使用权具有抵押权 ∀也就是说 o有林
地的使用权没有抵押权 ∀同时金融部门基于资金的安全性和森林资源资产评估制度的尚未建立 o普遍不接
受林木和林地资产做抵押 ∀在没有完善的林业风险防范机制和森林资源抵押贷款制度的情况下 o林地使用
权k林木所有权l的交易因巨大的经营风险和资金的短缺而需求乏力 ∀ 社会化服务体系不健全 ∀以林业专
业合作经济组织作为林业社会化服务体系的重要组成部分已成为林业发展的必然趋势 o为此 o南方集体林区
wut 林 业 科 学 wu卷
各地十分重视发展各类林业专业合作经济组织 o但从总体上看 o林业专业合作经济组织发展还相对缓慢 o规
模较小 o服务功能单一 ∀ul林权市场的有效供给不足 林权市场的有效供给不足主要体现为农户不愿转让
林地使用权 ∀主要原因有 }≠山区二 !三产业落后 o城市化水平低 o农村劳动力转移困难 ∀林权的流动和相对
集中的前提是 o不断提供新的就业机会 o减少农业人口 ∀减少农业人口应主要依靠山区二 !三产业的发展和
城市化水平的提高 ∀目前 o山区工业企业规模小 !效益差 !吸收劳动力能力低 ∀工业发展的滞后性直接制约
了山区第三产业的发展和城市化水平的提高 ∀ 意识形态的作用与社会保障制度不完善 ∀农民不愿放弃土
地 o一方面是由于/土地就是命根子0的观念在农民心中的根深蒂固k熊红芳等 ousswl ~另一方面是由于农村
社会保障制度的不完善 o农村k尤其是山区l社会保障是我国社会保障制度最薄弱的环节 ∀山区农民基本被
排除在社会保障体系之外 o广大山区农民只能把土地作为安身立命的基础 ∀
v 林权制度改革的主要内容
311 林权明晰化
v1t1t 明确林地所有权主体 o完善林地所有权的委托代理关系 委托代理理论认为 }当所有者目标与代理
者目标不一致时 o究竟是接近于所有者目标还是代理者目标 o取决于代理组织的效率 ∀代理组织的效率与产
生 !调整 !评价 !监督代理者的方式有关 ∀如果通过反映全体所有者意愿的适当方式产生代理者 o当代理者不
称职时能将其按所有者意愿加以调整 o代理者就不能过多地偏离所有者目标 ∀准确的评价 !严格而经常的监
督有助于代理者按照所有者的利益行事 o评价 !监督代理者 o往往需要建立所有者常设代表机构履行职能 o以
避免由所有者集体行动过多引起的高额费用k刘世锦 ot||sl ∀在南方集体林区 o首先应确定集体的范围 o考
虑到村民小组地域范围较小 o不便于对土地的统筹安排 o而乡一级范围太大 o很难有效运作 ∀同时 o目前大多
数地方是由村一级组织行使与土地所有权有关的土地发包等权利 ∀因此 o集体林地所有权集体的范围界定
在村 ∀其次可选择社区性k村l土地股份合作社作为所有权主体代表 ∀
tl社区性k村l土地股份合作社的股份设置 请专门的森林资源评估机构对集体的林地资源进行科学合
理的评估 o并折算成若干股份 o将股权按照村现有的人口界定给个人 o发给股权证书 o股权的初始配置主要体
现公平 ∀林地资源股权界定给农户后 o农民获得了证券化 !价值化的土地所有权 ∀把农民集体所有的林地资
源所有权量化到农民身上 ∀
ul社区性k村l土地股份合作社的组织管理 这种社区性k村l土地股份合作社 o社内实行股东大会制 o按
照一人一票的原则进行决策 ∀在股份合作社中设置权责明确 !相互制衡的股东大会 !董事会和监事会 ∀通过
土地股份合作社内部董事会 !总经理 !监事会等机构的组建 o建立起规范的林地委托代理机制 o有效地克服村
民委员会作为所有权代理情况下的行政权力干预 o消除行政权力对产权剥夺的制度根源 ∀
v1t1u 建立经营权的委托代理关系 o明确林地所有者与经营者之间的权利和义务 k村l土地股份合作社
作为代理人将林地委托给经营者使用 ok村l土地股份合作社为委托主体 o经营者为代理者 o作为委托主体拥
有林地的终极所有权和重大的决策权 o作为代理者的经营者拥有法人财产权 o即对林地具有占有 !使用 !收益
和处置的权利 ∀委托代理关系的建立必须签定委托代理协议 o明确双方的权利和义务关系 ∀同时双方权利
的设定为林权的市场化运作提供前提 o某些权利还需要通过建立和改革相关的制度来保障 }
tl林地所有者的权利和义务 主要权利包括 } ≠初始分配权 ∀首先 o对商品林而言 o这种权利是指林地
所有者对林地使用权k林木所有权l具有发包 !出租 !拍卖 !入股的权利 o初始分配应坚持/因地制宜0的原则 ∀
其次 o是生态公益林的流转权 ∀对尚未落实经营主体的公益林 o赋予所有权主体可以流转的权利 o但一般不
采取社区家庭成员平均承包的方式分配公益林地 o流转的规模应较大 ∀通过公益林的流转可以落实更好的
经营管理者和获得更多的资金 o促进公益林的建设和保护 ∀初始分配权的设立为林地使用权k林木所有权l
一级市场发育提供产权基础 ∀ 收益权 ∀即收取承包费和租金的权利 o这是所有权的经济实现形式 ∀ ≈ 使
用监督权 ∀就是指所有权主体有权监督经营主体开发利用 o对经营者履行合同的情况进行检查 ∀ …违约处
置权 ∀是指林地经营者若违反合同规定 o对林地改变用途或对林地破坏 !撂荒可以收回的权利 ∀  林地发展
权 ∀就是商品林林地转变为商业性建设用地的权利 o林地发展权的设立为经营性建设项目征用林地的市场
化提供前提 ∀ ¡补偿权 ∀包括征用林地的补偿权和公益林的补偿权 o补偿权需要依靠建立公益林征用补偿
制度和改革林地征用补偿制度作保障 ∀这些权利的取得是以承担相应的义务为代价 o主要义务有 } ≠ 依法
xut 第 {期 徐秀英等 }南方集体林区林权制度改革研究
抵制政府部门对林农的行政侵权和对农民的乱收费的义务 ~  为经营者提供生产 !技术 !信息等服务的义
务 ~ ≈有进行林业基础设施建设 o改善林业生产条件的义务 ~ …有不得非法变更 !解除合同的义务 ∀
ul林地经营者的权利和义务 林地经营者得到的应是林地使用权和林木所有权 o主要权利有 } ≠ 林地
长期的占有使用权和林木所有权 ∀ 处置权 o包括林木的采伐权 o森林 !林木 !林地使用权k包括公益林的林
地使用权l的流转权 !抵押权 ∀林木采伐权需要通过改革采伐限额制度来保障 ∀流转权是指林地使用权k林
木所有权l人可以再次转让的权利 ∀包括由林农k或其他经营者l经营的生态公益林 o赋予可以交易 !转让的
权利 o以实现生态公益林补偿及建设 !管护的市场化 ∀流转权的设立为林地使用权k林木所有权l二级市场提
供产权基础 ∀抵押权是指林地使用权 !林木所有权都具有抵押贷款的权利 ∀ ≈ 品种权和收益权 ∀品种权是
指林木新品种发明人可申请新品种保护 o在保护期内享有独享权 ∀收益权包括林地使用权和林木所有权转
让获得收益的权利 o木材采伐和林产品收获所获收益的权利 ∀收益权的落实需要通过改革不合理的林业税
费政策来保障 ∀ …林地使用权的续展权 ∀是指林地使用权期限满前一年或半年 o使用权人可以申请续期 o没
有特殊事由 o应予以批准k李胜兰等 ousssl ∀  补偿权 ∀包括林地征用时获得林木补偿的权利 !自愿交回林
地的补偿权和公益林补偿权 ∀补偿权同样需要依靠建立公益林征用补偿制度和改革林地征用补偿制度来保
障 ∀主要义务有 } ≠向集体上缴承包费或租金的义务 ~ 有履行合同的义务 o主要是按期进行开发利用 !不
能任意撂荒和改变用途的义务 ∀
v1t1v 科学界定林地使用权和林木所有权主体 应根据社会发展的需要和实际情况 o在立法上科学界定
林地使用权和林木所有权主体 ∀ 5森林法6应根据现实中早已出现的公司法人或其他组织拥有集体林地使用
权的情况 o对相应的条款进行修订 ~同时用科学统一的称谓 ) ) ) 自然人 !法人或者其他组织来代替现在多部
法律中的多种称谓 ∀无论是/个人0 !/单位0 o还是/家庭0 !/农户0 !/农村集体经济组织成员0都可以归入自然
人 !法人或者其他组织中k刘宏明 ousswl ∀
312 林权的安全性
v1u1t 改革林地征用补偿制度 tl以立法的方式明确 /公共利益0的概念和范围 既然/公共利益0是法定
的行使征地权的前提条件 o那么这一法定条件就必须明确而具体 ∀对于/公共利益0如果仅从概念上给出一
个完整的定义或加以说明有困难的话 o世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得借鉴 o即将以公共利益
的名义进行建设的项目逐一列出 o只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的k姚寿福 o
usswl ∀除此以外的任何建设项目均不得以公共利益为名行使征用权 ∀ul对/非公益性建设项目0的林地采
用市场化运作 经营性的建设项目具有赢利性 o完全可以通过市场来运作 o这种市场运作实际上就是建立林
地发展权转让市场 ∀为了控制林业用地向建设用地转变的规模 o保护森林资源 o国家应制定规划和年度用地
计划 ∀当经过林业主管部门批准将林地用于营利目的时 o集体林地的所有者就可以作为市场的平等主体和
用地者直接进行交易 o转让其林地发展权 ∀vl扩大征地补偿范围 o提高补偿标准 对于那些真正属于国家公
共利益的用地 o还应该采用征用的办法 o但必须对我国现行的征用补偿进行改革 ∀从各国立法来看 o除土地
补偿 !地上物补偿外 o大多将残余地损害 !营业损失及其他因土地征用引起的各种附带损失均列入补偿的范
围 o而且补偿标准接近于市价k王成栋等 oussvl ∀目前 o我国尚处于社会主义初级阶段 o经济水平较低 o倘若
一下子实现完全补偿 o势必会影响国家的经济建设 ∀为此 o短期内 o林地补偿应在不完全补偿的基础上 o增加
补偿项目 ~同时 o适当提高补偿标准 ∀从长远来看 o逐步向相当补偿过渡 o将比较重大的生存权保障的损失逐
步纳入补偿范围 ∀
v1u1u 建立公益林征用k管制占用l补偿制度 根据行政征用的分类 o除典型征用外 o还有一类是管制占
有 o即并不是政府征用私人财产 o而是指政府的管制行为降低了私人财产的价值 o以致于所有者认为他们的
财产已被政府占用 o从而要求补偿k董佩林 ousstl ∀目前南方集体林区公益林的划转 o实际上已构成了行政
征用行为 ∀当然 o这种征用行为是政府对林地使用权 !森林采伐经营权限制性征收k即管制占有而非购买l的
行政行为 ∀为此 o我国必须抓紧建立公益林征用k管制占有l补偿制度 }
tl公益林征用的范围 公益林征用范围的确定最重要的是公益林界定的技术标准的确定 ∀目前国家已
颁布了 ≠Π×txxy p usss5公益林与商品林分类技术指标体系6kusssl o5国家公益林认定办法k暂行l6kusstl o
各省制定了生态公益林认定办法 !分类区划界定操作细则 ~但分类经营的技术指标体系还不够成熟 o公益林
与商品林严格界限的理论依据和实际应用还不完善 ∀因此 o应加强公益林技术标准的进一步研究 o各地方制
yut 林 业 科 学 wu卷
图 t 林权分配方案及与其相关制度和市场的关系
ƒ¬ªqt ׫¨ §¬¶·µ¬¥∏·¬²± ³µ²ªµ¤°°¨©²µ©²µ¨¶·³µ²³¨µ·¼µ¬ª«·¶¤±§¬·¶µ¨ ¤¯·¬²±¶«¬³¶º¬·«µ¨ ¤¯·¨§¶¼¶·¨°¶¤±§°¤µ®¨·
定的分类区划的操作细则 !认定办法必须考虑当地的实际情况 o使划出的生态公益林比例与当地的经济发
展 !环境需求相适应k陈钦等 ousssl ∀
ul公益林权益损失补偿的标准 南方集体林区林地使用权 !林木所有权属于集体或林农 !企事业单位 o
划入公益林后 o应按照国家行政征用权k管制占用l补偿的原则 o补偿应为损失补偿 ∀这种损失为由于公益林
禁止商业性采伐而产生的木材生产及与此相关的经营项目的利润减少 o决不是基于对森林产权以及产权衍
生的多种效益价值的全部赔偿 o也不是全部成本的补偿k孔凡斌 ousswl ∀因为划入公益林后 o并不是所有的
公益林禁止一切经营活动 o并不是所有的价值都无法实现 !所有的成本都无法回收 ~同时 o考虑到公益林划转
以后还需要建设和管护 o应包括建设和管护费用 ∀但在制度设计时应严格区别权益补偿和建设 !管护经费 o
两者不能混为一谈 ∀
vl公益林征用k管制占用l的程序 首先 o应做好宣传工作 o保证公益林所有者与经营者有充分的知情
权 o在进行公益林总体布局时 o要广泛听取林区居民的意见 o充分了解林区居民的意愿 ~其次 o在进行现场界
定时 o一定要有公益林的所有者或经营者参加 o填写现场界定书和生态公益林小班卡 ~再次 o应签定公益林补
偿合同 o由县林业局与林木权所有者签定 o明确补偿标准 o规定各自的权利和义务 ~最后 o建立补偿的司法救
zut 第 {期 徐秀英等 }南方集体林区林权制度改革研究
济程序 o赋予公益林所有者或经营者若对补偿标准不满意允许其向司法机关寻求救济 ∀
v1u1v 改革商品林采伐限额管理制度 根据森林分类经营的要求 o对公益林和商品林采取不同的采伐管
理制度 ∀对生态公益林应严格控制采伐 o只允许进行抚育 !更新和卫生性质的采伐 ∀将森林采伐限额管理制
度改革的重点放在商品林 o将现行/采伐限额制0逐渐改为/采伐报告制0 o落实林木的处置权 ∀为了国家生态
安全和宏观调控的需要 o可以做出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定 o做出禁止采伐生理和工艺皆不
成熟的中幼林 o限制进行皆伐等规定 ∀
v1u1w 改革不合理的林业税费政策 对林业实行税收鼓励政策 o按照公平赋税和有利于林业发展的原则 o
确定合理的林业税目 !税基和税率 ∀逐步取消原木 !原竹的农业特产税 ~改革育林基金的征收 !管理和使用办
法 o征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者 o专项用于造林育林 ~加工企业营造工业原料林的资金投
入可按国家统一规定核算 o纳入加工产品成本 o按规定予以税前扣除 o鼓励加工企业大力发展和创办工业原
料林基地k吕月良等 oussxll ~取消对林农和其他林业经营者各种不合理的收费 ∀
313 林权市场化运作
v1v1t 采取有力措施 o降低市场交易成本 tl制定交易制度 o规范流转行为 市场交易必须在一套市场制
度集合中进行 o离开一套界定市场参与者选择的准则 !习惯 !习俗 !法律 o市场交易一定会处于无序状态 o交易
成本很高 o使市场交易不可能持续下去k周小亮 ot|||l ∀要规范林权交易中的各种活动 o使运作程序规范化 !
法律化 o当务之急 o必须制定规范的林权交易制度 o这一制度应包括流转原则 !必备手续和程序 !流转合同 !违
约责任 !流转金的使用和管理等内容 ∀ul组建林权交易中介服务组织 为了为林权交易提供一个公平竞争
的环境 o为社会提供林权交易的各种服务 o降低信息费用 o以吸收更多的企事业单位参与森林资源开发 o以提
高森林资源的配置效率 ∀需要加快建设林权交易的中介服务组织 o这种中介服务组织可以是具有独立法人
资格的组织 ∀
v1v1u 加强森林资源资产评估工作 必须加强集体林森林资源资产评估工作 o凡涉及森林 !林木 !林地使
用权变动的都需要进行评估 ∀首先 o尽快在县域范围内建立森林资源资产专业评估机构 o定期组织全国性的
森林资源资产评估技术培训 o建立一支高素质的森林资源资产评估师队伍k沈世香 ousswl ~其次 o修改和完善
原有的森林资产评估办法 o专门对集体林森林资源资产在评估范围 !机构 !程序 !方法 !费用等方面作出明确
规定 o使之更符合集体林产权变动的特点 o更具可操作性 ∀
v1v1v 提升林权交易需求的动力机制 tl建立林业风险防范机制和以林地使用权抵押为特征的土地金融
制度 林业保险具有明显的公益性 o使得市场不能有效地提供社会所需要的林业保险 o必须由政府考虑供
给 ∀我国于 t||x年 ts月 t日开始施行的5中华人民共和国保险法6第 tw|条规定/国家支持发展为农业生产
服务的保险事业 o农业保险由法律 !行政法规另行规定0 ∀以法律形式规定了对农业保险的支持 o同时将农业
保险从商业保险中分离出来 ∀林业属于大农业范畴 o国家对农业保险的政策法规同样适用于林业 ∀因此 o林
业保险应属于政策性保险 o这种政策性保险应尽快加以落实 ∀土地金融是把土地使用权作为信用保证或抵
押品来获取长期信用贷款 o是土地抵押信用的一种形式 ∀由于所融通的资金主要用于购买林地使用权 !改良
土壤 !植树造林 !兴建林业基础设施等 o这些投资额度大 !周期长 !利润低 o无法由商业银行提供 ∀为此 o建议 }
第一 o在农业发展银行内部特设/农地k包括林地l使用权抵押贷款部0 o主管土地使用权的抵押贷款业务 ∀第
二 o发行土地债券 o实行土地证券化 ∀发行土地债券 o可以将林地使用权这种不能移动的财产价值变成极富
流动性的价值 o从而让土地使用权证券化 ∀世界各国土地银行无一不将发行土地债券作为筹资的重要手段
k郭江平 ousswl ∀ul完善社会化服务体系 林业社会化服务体系的建立 o要实现以政府职能部门为主转向以
林业专业合作经济组织为主 o以政府各职能部门为依托 o以民办服务为补充 o形成多种经济成分 !多种渠道 !
多层次的服务体系 ∀当前 o最为重要的是大力发展林业专业合作经济组织 o加强林业专业合作组织在开拓市
场 !打造品牌 !加工 !销售等方面的功能 o使林业专业合作组织具有较强的信息传导功能 !技术传授功能 !产品
加工增值和市场开拓等功能 ∀同时 o要积极扶持各类专业户和科技大户兴办民营服务实体 o鼓励科技人员带
项目 !技术成果 !专利技术兴办各类民营科技企业 ∀
v1v1w 激活林权交易市场的供给机制 tl加快山区工业化 !城镇化进程 o促进山区农村剩余劳动力转移
首先 o必须根据山区本地的资源优势和市场需求 o加快发展资源导向型工业企业 o找准山区工业发展的增长
点 o加速山区工业化进程 ~其次 o必须把山区工业化和城镇化结合起来 o使工业化和城镇化的发展能够步入一
{ut 林 业 科 学 wu卷
个同步发展轨道 o为山区农村剩余劳动力的转移提供更多的就业机会 ∀ul加快建立农村社会保障体系 设
立农村社会保障基金 o逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会 ∀本着因地制宜 !量力而行 !农民
自愿等原则 o多渠道 !多层次 !多方式地开展养老 !医疗 !生育 !伤残等保险k何平 oussvl ∀
参 考 文 献
陈根长 qussu q中国林业物权制度研究 q林业经济 oktsl }tu p tx
陈幸良 qussv q中国林业产权制度的特点 !问题和改革对策 q世界林业研究 okyl }uz p vt
陈 钦 o徐益良 o刘伟平 qusss q森林生态效益补偿范围和数量的确定 q林业财务与会计 ok{l }| p tt
董佩林 qusst q试论我国现行的行政征用制度 q法学论坛 okvl }tu p t|
戴广翠 o徐晋涛 o王月华 o等 qussu q中国集体林产权现状及安全性研究 q林业经济 okttl }vs p vv
范方礼 o王 丹 o曹建华 o等 qussx q江西林业产权改革实践的认识与思考 q江西农业大学学报 }社会科学版 owkwl }tzs p tzu
顾善松 qussw q林权诸概念之探讨 q林业经济问题 ouwkul }ts{ p tts
郭江平 qussw q农村土地市场发育障碍及对策研究 q湖北大学学报 oktl }vx p v{
何 平 qussv q安徽省农村土地流转的现状问题及对策思考 q安徽农业科学 oktl }wz p w|
孔凡斌 qussw q论南方林区森林生态保护与森林资源产权管理模式 q林业资源管理 okul }tu p ty
李立清 o李燕凌 qussv q从新制度经济学角度看我国非公有制林业发展的必然性 q林业经济 oktl }w| p xt
吕月良 o施季森 o张志才 qussx q福建集体林权制度改革的实践与思考 q南京林业大学学报 oxkvl }z{ p {u
刘世锦 qt||s q公有制经济内在矛盾及其解决方式比较 q经济研究 oktul }tv p tz
刘宏明 qussw q我国林权有关问题评述 q绿色中国 okwl }xv p xx
李胜兰 o曹志兴 qusss q构建有中国特色的自然资源产权制度 q资源科学 ouukxl }| p tu
聂 娟 qussx q改革林权制度 激活一池春水 q人民论坛 ok{l }zu p zv
宋元媛 o曾寅初 o王兆君 qussv q采伐限额政策对非公有制林业的影响 q林业经济 okul }vx p vy
沈世香 qussw q集体林区森林产权交易市场管理亟待解决的几个问题 q绿色中国 oktsl }u{ p u|
王冬米 qussu q关于建立生态公益林效益补偿机制的思考 q南京林业大学学报 }人文社会科学版 oukwl }xz p ys
王成栋 o江利红 qussv q行政征用权与公民财产权的界限 p公共利益 q中国政法大学学报 okvl }ts{ p ttv
熊红芳 o邓小红 qussw q农地流转 !地方政府和制度实施 q广东商学院学报 okwl }wz p xt
姚寿福 qussw q我国现行征地制度存在的问题与改革思路 q国土资源 outkwl }tv p tw
张春霞 qt||w q集体林业要发展 产权制度改革须破题 q林业经济问题 otwkul }tx p ut
赵 峰 qussu q我国农地委托代理制度的问题及对策 q经济纵横 oktul }u| p vu
周小亮 qt||| q市场配置资源的制度修正 q北京 }经济科学出版社 owy p w{
张 蕾 o奉国强 qussu q南方集体林业产权问题研究 q林业经济 okvl }vz p ws
k责任编辑 郑槐明l
更 正
5林业科学6ussy年第 z期论文5基于计算机图形技术的森林火灾模拟蔓延模型6补充第二作者闵庆文 o
工作单位 }中国科学院地理科学与资源研究所 北京 tsstst ∀本文还受国家重点基础研究发展规划k|zvl
项目kussu≤…tttxsyl资助 ∀
作者 秦向东
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