全 文 ：　 　 倡 　 刎院士基金项目（２００２唱９４９５） 、西南师范大学科技基金项目（SWNUQ２００４００５） 、中国地调局项目（２００３１０４０００４４）和西南师范大学自然地
理博士点开放基金（２５０唱４１１１１１）资助 刎
收稿日期 ：２００５唱０８唱１５ 　 改回日期 ：２００５唱１０唱２０
生态补偿在实现森林地区经济可持续发展中的效应研究 倡
———以湖北神农架为例
李林立 　况明生 　蒋勇军 　张远瞩 　刘 　玉 　沈立成 　李元庆
（西南师范大学资源环境科学学院 　重庆 　 ４００７１５）
摘 　要 　我国森林集中连片地区大部分是贫困人口集中的地区 ，生产力水平落后 ，经济发展水平低 ，在努力发展地
方经济的同时 ，又担负着保护生态的重担 。本文论述了生态补偿在实现森林地区经济可持续发展中的必要性 ，分
析了神农架林区发展经济与生态保护中存在的问题并提出相应生态补偿对策 。
关键词 　生态补偿 　优势 　生态补偿机制 　可持续发展
Effects of ecological compensation on sustainable development of economy in forest area ．LI Lin唱Li ，KUANG Ming唱
Sheng ，JIANG Yong唱Jun ，ZHANG Yuan唱Zhu ，LIU Yu ，SHEN Li唱Cheng ，LI Yuan唱Qing （College of Resources and Envi唱
ronment Sciences ，Southwest Normal University ，Chongqing ４００７１５ ，China） ，CJEA ，２００７ ，１５（１） ：１６２ ～ １６５
Abstract　 The forest areas with a poor population ，a laggard productivity and a lower level of economic development is
charged with both the economic development and the ecological protection ．The paper discusses the necessity of the ecolog唱
ical compensation for the sustainable development of economy in forest areas ．And the problems in developing the economy
and protecting the environment in Shennongjia are analyzed and the countermeasures are advanced ．
Key words 　 Ecological compensation ，Advantages ，Mechanism of eco唱compensation ，Sustainable development
（Received Aug ．１５ ，２００５ ；revised Oct ．２０ ，２００５）
1 　森林地区实施生态补偿的必要性
生态补偿定义 ，国内外众说纷纭 ，至今仍未见明确 。 枟环境科学大辞典枠曾将自然生态补偿定义为“生物
有机体 、种群 、群落或生态系统受到干扰时 ，所表现出来的缓和干扰 、调节自身状态使生存得以维持的能力 ，
或者可以看作生态负荷的还原能力”［１］ ；或是自然生态系统对由于社会 、经济活动造成的生态环境破坏所起
的缓冲和补偿作用［２］ 。章铮认为狭义的生态环境补偿费是为控制生态破坏而征收的费用 ，庄国泰等［３］将征
收生态环境补偿费看成对自然资源的生态环境价值进行补偿 ，认为征收生态环境费（税）的核心在于为损害
生态环境而承担费用是一种责任 ，而收费的作用是能提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段 ，而现
在生态补偿则更多地指对生态环境保护 、建设者的财政转移补偿机制 。综合起来 ，生态补偿就是指“通过对
损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿） ，提高该行为的成本（或收益） ，从而激励损害（或保护）行
为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性） ，达到保护资源的目的”［４］ 。
森林地区实施生态补偿的原因一是林区存在生态建设与地方经济产业选择空间相对狭窄的矛盾 。森
林地区自然资源丰富多样 ，但要将资源优势真正转化为产业优势 ，又会遇到许多现实困难［５］ 。在传统林区
发展观念中 ，以资源型产业为主 ，往往偏重于林业 ，注重木材输出功能 ，致使林区生产方式陈旧 、产业结构单
一 ，进行大规模的生态建设必然限制当地自然资源的开发利用 ，从而给当地经济发展带来不利影响 。如传
统的竹木加工业将随着源头地区禁伐政策的实施而受到冲击 ，导致财政大幅度减收 ，影响地方资金的积累
和发展后劲 ；以阔叶林为原料的食用菌生产也将伴随阔叶林资源的衰竭而难以为继 ；森林地区旅游资源确
有较大的潜在优势 ，但目前大都开发利用程度较低 ，景点分散 ，旅游活动单调 ，服务质量和管理水平不高 ，基
础设施建设滞后 ，许多旅游景点位于自然保护区范围内 ，需要协调好开发与保护之间的关系 。由此可见 ，一
第 １５ 儍卷第 １期 中 国 生 态 农 业 学 报 Vol ．１５ 换　 No ．１
２ ０ ０ ７ 乔年 １ 月 Chinese Journal of Eco唱Agriculture Jan ．，　 ２００７ 後
些林区资源虽然总量较大 ，但真正作为一个产业来发展 ，将资源优势转为经济优势 ，又愈显得有资源不足之
虞 。林区产业选择空间狭窄的另一表现［６］ ，即是对环境冲击较大的造纸 、建材等少数产业不宜在此发展和
布局 。而事实上 ，林区发展造纸 、建材等行业 ，又恰恰是有资源基础的 。森林地区因产业选择的环境局限和
因顾全大局而错失的经济发展机遇理应予以回报 。二是生态保护的跨区域外部效应与机会成本丧失之间
存在矛盾 。我国森林地区绝大多数是贫困区 ，这里确有其自身固有的弱点 ，如交通不便 、地理环境艰苦等 。
这些先天不足 ，客观上造成了林区与其外部下游平原地区进入市场前的条件不平等 ，但进入市场后的规则
又是平等的 ，因而既制约着林区原料在外的加工企业的发展 ，又加大其市场在外的工业企业产品外运的费
用 。从主观因素看 ，林区人口素质较差 、观念落后 、信息闭塞 、开拓市场能力低 。主客观因素综合作用的结
果 ，森林地区资金投入产出率低 ，使用效果差 ，既使国家投入的资金难以增值 ，又很难引进外资［５］ 。林区贫
困落后的现实也从另一侧面反映了生态保护的最大效益获得者是其外部下游平原地区 。况且生态保护又
必须是持之以恒的 ，生态保护的社会偏好与产业结构调整的经济趋利性时有冲突 ，生态保护的时间偏好率
与地方政府显现政绩的时间偏好率也互不一致 。在森林地区经济发展中 ，生态保护的得失存在空间上的偏
离 ，林区生态优裕与经济贫困的窘境亟待改观 。公平与效率是市场经济发展的永恒主题 。可持续发展的本
质是寻求经济与环境生态之间的动态平衡 ，可持续发展的核心在于公平性 ，维护几代人的经济福利 。林区
为谋求公平而损失效率 、为获取全局利益而牺牲局部利益的慷慨之举理应给予补偿 。三是存在国家扶持力
度不断加大与林区实际受惠不断削弱及区间差距不断扩大的矛盾 。我国森林地区大部分集老 、少 、边 、穷 、
山于一体 ，享受了国家给予的多种政策优惠和资金扶持 ，但在向市场经济体制转换过程中 ，许多扶贫政策受
到削弱 、抵消 ，或不能兑现 。林区财源基础薄弱 、总量少 、自给水平低 ，新的财税政策实施后 ，其补助比例更
呈递减趋势 ，财政可用资金增量减少 ，相对贫困加剧 ，区域差距拉大［５］ 。实现人的素质优化 、生态环境优化
和生活质量优化是可持续发展的共同追求 。经济迅速发展的平原地区在享受上游森林带来生态效益的同
时理应在矫正区域利益偏差方面尽一份责任和义务 。
2 　神农架林区概况与经济发展中存在的问题
神农架林区位于湖北省西部 ，鄂西北大巴山东段 ，长江上游北岸 ，鄂渝两省 、市交界处 ，地处北纬 ３１°１５′ ～
３１°５７′ ，东经 １０９°５６′ ～ １１０°５８′之间 。神农架林区地势由西南向东北倾斜 ，区内山势高大 ，山体坡度一般在
３０° ～ ５０°之间 。山高 、坡陡的地形地貌在亚热带 、暖温带 、温带 、寒温带气候叠置的背景下 ，垂直与区域小气
候差异明显 。神农架矿产资源丰富 ，据初步勘探 ，神农架蕴藏有磷等 ３０余种矿产 ，共 １０２个矿点（矿床 、矿化
点） 。具有工业储量的矿产资源有磷矿 、硅石矿两种 ，其中磷矿的远景储量 １ ．５亿 t ，P２O５ 的品位达 ２３％ ～
３２％ ，硅石矿占总储量的 ９００万 t以上 ，SiO２ 的品位达 ９９ ．４％ ，达到国家一级工业用硅标准 ，且属露天矿床 ，
开采容易 。神农架号称“华中屋脊” ，是长江与汉水在湖北省境内的分水岭 ，水能资源丰富 ，区内雨量充沛 ，
河沟纵横 ，全区有 ４大水域 ，大小河流 ３１７ 条 ，其中流域面积 １００km２以上的 １４条 ，水能理论蕴藏量为 ５７ ．５
万 kW ，发展水电是神农架的一大优势［７］ 。
神农架林区内森林茂密 ，植被丰富而完整 ，森林与草地覆盖率达 ６４ ．５７％ ，是世界中纬度地区植被最完
整的地区之一 。区内植被属中国北亚热带常绿落叶混交林 ，物种极为丰富 ，有“植物王国” 、“物种基因库”之
称 。据考察 ，神农架林区活立木总积蓄量为 １４９４ ．６９万 m３ ，森林植被呈垂直分布 ，已知的高等维管束植物有
１６７科 、７７９属 、２４１９种 ，其中属国家重点保护的植物有珙桐等 ３０余种 。神农架野生动物 ５００多种 ，属国家
重点保护的有金丝猴等 ３０多种 ，鱼类 ３５种 。此外 ，还有中药资源 ２０２３种 ，其中植物药材 １８００种 、动物药材
２１３种 、矿物及其他药材 １０种［７］ 。神农架旅游资源也很丰富 ，境内山势雄伟 ，林海茫茫 ，造就了类型各异的
自然景色和人文景观 ，主要有 ５大风景区 ，即神农顶风景区 、燕天风景区 、玉泉河风景区 、大九湖风景区和老
君山风景区 。神农架有 ２６１８km２ 森林 ，郁闭度达 ０ ．９ 以上 ，按目前通行的方法计算 ，每年可向大气释放 O２
３００多万 t ，吸收 CO２ ３０多万 t 、灰尘 １００多万 t 、有毒气体近 ２００万 t ，蓄水 ３０余万亿 m３ ，相当于丹江口水库
年均蓄水量的 １／４ ，神农架原始森林的存在可每年少向三峡库区排放 ７００多万 t泥沙 。神农架是我国华中地
区惟一的原始森林区 ，是长江流域最大的中生代混交林带之一 ，为整个华中地区的“肺” ，是南水北调中线工
程的重要水源区和三峡库区的天然绿色屏障 ，对长江中下游地区的水土保持 、水源涵养 、气候调节和三峡工
程安全具有重要的保护和保障意义［８］ 。 １９８２年湖北省批准成立神农架自然保护区 ，１９８６ 年国务院批准神
农架为森林与野生动物类型国家级自然保护区 ，１９９０年 １２月 １７ 日保护区被联合国教科文组织接纳为“人
第 １ 媼期 李林立等 ：生态补偿在实现森林地区经济可持续发展中的效应研究 １６３　
与生物圈计划世界生物圈保护网络” ，成为国内具有国际意义的生物保护区之一 。
青山绿山无法转化为金山银山 ，神农架在生态资源上富有 ，而当地人民生活非常贫困 。 神农架林区
１９７０年建制 ，是全国惟一以林区命名的行政区 。林区辖 ８个乡镇 、１个国家自然保护区和 １个林业管理局 。
１９９９年末总人口约 ７ ．８万人 ，其中农业人口 ５２６０２人 ，占 ６６ ．８８％ ，非农业人口 ２６０４５人 ，占 ３３ ．１２％ 。林区
土地总面积 ３２１５８３ ．３hm２ ，人均占有土地面积为 ４ ．０９hm２ ，人均占有耕地面积为 ０ ．１hm２ ［９］ 。由于生态保护的
需要 ，很多经济资源不能进行开发利用 。 “木头经济”的兴衰是一个很好的例子 。神农架开发建设的初衷就是
为了有效利用丰富的木材资源 ，从 ２０世纪 ７０年代到 ８０年代中期 ，神农架累计生产木材 １００多万 m３ ，但森林覆
盖率迅速由 ７６ ．４％ 下降到 ６３ ．７％ 。 “九五”时期 ，全面禁止天然林采伐 ，森工行业遭受重创 ，尤其是 １９９８ ～ ２０００
年 ，因木材采伐计划调减至全面禁止砍伐 ，森工和以木材加工业为主导的工业产值全面滑坡 ，破产 、转产的木制
品工业企业就有 １１５家 ，工业产值处于大面积下滑时期 。 １９９９年工业产值为 １１７３３万元 ，２０００年为 ９１５０万元 ，
同比减少 ２５８３万元 ，下降 ２２％ ，而以旅游业为龙头的第三产业产值迅速上升 ，在国民经济中的主导地位日益凸
显 ，逐步填补了“木头经济”退出后财政收入的断层和空白 。 ２００２年第三产业产值为 １８３０６万元 ，比 １９９７年增
加 ８７６５万元 ，上升 ８４％ ，年均增长 １４％ （见表 １）［１０］ 。 ２０００年 ３月 ，神农架开始实施“天保”工程 ，木头从有形
产品变成了无形财富 。现在 ，一方面山更绿了 ，水更清了 ，天更蓝了 ；另一方面树不能砍了 ，药材不能挖了 ，
飞禽走兽不能打了 ，水电和矿产资源开发利用也被严格限制 。 “木头经济”的兴衰和旅游经济蓬勃发展 ，从
一个侧面反映森林从产业为主向生态服务为主的转变过程［１１］ 。神农架林区经过多年发展 ，经济得到较大发
展 ，从产业产值看 ，２００２年与 １９９７年相比 ，同比增加 １００６６万元 ，增长 ３９畅９１％ ，但其经济总体实力还很低 ，
至今仍戴着国家级贫困县的帽子 。 ２００３年湖北省人均国内生产总值 ９００１元 ，而神农架只有 ４９２７元 ，是全
省平均水平的 ５４ ．７％ ，人均财政收入 ２３３元 ，只有全省平均水平 ４３３元的 ５３畅８％ ，根据对 ２００２ ～ ２００３年的
小康进程预算 ，在 １７项指标中 ，神农架有 １０项反映经济社会发展水平的指标未达标［９］ 。
表 1 　神农架 1997 ～ 2002年国内生产总值分析
Tab ．１ 　 Analysis of GDP from １９９７ to ２００２ in Shennongjia
时 　 期
Time
年度
Years
第一产业／万元
Primary industry
第二产业／万元
Second industry
第三产业／万元
Third industry
合计／万元
Total
产业比
Industry proportion
以木材为主 １９９７ -　 ５８３８ k　 　 　 ９８４０ M　 　 　 ９５４１ /　 　 　 ２５２１９ 靠　 ２３ Y∶３９∶３８ 　 　 　
１９９８ -　 ５８４５ k　 　 　 １３４５０ M　 　 　 １１７２６ /　 　 　 ３１０２１ 靠　 １９ Y∶４３∶３８ 　 　 　
木材向旅游转型 １９９９ -　 ５５０９ k　 　 　 １１７３３ M　 　 　 １３０２５ /　 　 　 ３０２６７ 靠　 １８ Y∶３９∶４３ 　 　 　
２０００ -　 ５１５０ k　 　 　 ９１５０ M　 　 　 １３９４３ /　 　 　 ２８２４３ 靠　 １８ Y∶３３∶４９ 　 　 　
旅游兴区 ２００１ -　 ５５０７ k　 　 　 １００５０ M　 　 　 １５９８９ /　 　 　 ３１５４６ 靠　 １７ Y∶３２∶５１ 　 　 　
２００２ -　 ５８９９ k　 　 　 １１０８０ M　 　 　 １８３０６ /　 　 　 ３５２８５ 靠　 １７ Y∶３１∶５２ 　 　 　
3 　神农架林区经济发展对策
神农架林区兼具林区 、山区 、自然保护区三重特征 ，正面临着生态环境保护和经济发展双重压力 ，一方
面担负着生态保护的重大责任 ，另一方面承受着生存与发展的巨大压力 。为了实现林区在新世纪可持续发
展 ，就必须做到生态保护和生态资源的可持续利用 ，在生态保护与经济发展相矛盾时 ，必须以生态保护为
重 。为此 ，国家和地方都要以各种形式支持神农架林区的生态保护和建设 ，通过建立有效的生态补偿机制
对林区为生态保护而在经济发展上所做出的牺牲给予生态补偿 ，从而促进林区生态保护与经济协调发展 。
一是建立国家补偿机制 。地方财政实力是决定政府投入额度大小的关键 ，而神农架林区是一个“吃饭”财
政 ，１９９７ ～ ２００２年 ，财政收入累计只有 １３６０６万元 。地方财力有限 ，支持经济建设的能力有限 ，为解决资金
缺口 ，必须通过生态补偿 ，转移支付手段 ，积极争取国家财政和各部门的资金支持 ，来补偿因生态保护所付
出的成本 ，把所获资金尽快投入到旅游基础设施建设 ，促进生态保护和地方经济的协调发展（见表 ２） 。同时
湖北省应根据国家地方相应法规 ，加大对神农架林区保护的财政转移支付力度 ，并逐步建立生态环境补偿
专项资金 ；国家也应对跨省际的生态建设和治理 ，如生态公益林 、水源涵养林制定国家补偿的办法［１１］ ，协调
省际关系 ，使受益省份出资给建设省份作出补偿 。二是建立区域内补偿机制 。在全省范围内 ，应根据生态
资源利用和破坏的不同形式建立不同的补偿机制 ：开发性破坏 ，由开发者补偿 ，如矿山资源的开发造成局部
小流域的生态破坏 ，硐矿闭矿后 ，对于硐矿水和尾矿造成的长期污染 ，应由开发者支付矿山生态治理补偿
１６４　 中 国 生 态 农 业 学 报 第 １５ 卷
　 　 表 2 　神农架林区财政专项资金投入
Tab ．２ 　 Devotion of special finance in Shennongjia
年份
Years
合计／万元
Total
扶贫资金／万元
Finance of
relieved poverty
以工带赈／万元
Labor instead of
salary
基本建设／万元
Basic instruction
支农／万元
Finance to help
peasantry
企业挖潜／万元
Potential ability of
corporation
１９９７ 憫　 １５５３ }　 　 １５０ 　 　 　 ５０５ 镲　 　 　 ５７２ #　 　 　 ２６０ 　 　 　 ６６ 9　 　 　
１９９８ 憫　 １４７３ }　 　 ２３９ 　 　 　 ５５０ 镲　 　 　 ４０４ #　 　 　 ２４１ 　 　 　 ３９ 9　 　 　
１９９９ 憫　 １６１５ }　 　 ２８０ 　 　 　 ６５５ 镲　 　 　 ４３９ #　 　 　 ２０１ 　 　 　 ４０ 9　 　 　
２０００ 憫　 ３７８５ }　 　 ３９４ 　 　 　 ８１４ 镲　 　 　 ２３０５ #　 　 　 ２３１ 　 　 　 ４１ 9　 　 　
２００１ 憫　 ３５４３ }　 　 １０５２ 　 　 　 － 　 　 　 ２１８３ #　 　 　 ３０３ 　 　 　 ５ 9　 　 　
２００２ 憫　 ４７４９ }　 　 ７５０ 　 　 　 － 　 　 　 ３５４４ #　 　 　 ２７５ 　 　 　 １８０ 9　 　 　
金 ；资源利用补偿 ，对开发利用资源 ，应由开发者支付资源利用生态补偿金 ，用于资源的恢复 ，促进资源的永
续利用 ，如人造板企业应支付森林资源补偿金 ，用于再造森林资源 ，香菇生产用木材资源 ，菇农应支付生态
补偿金 ，恢复和再建菇木林 ；谁受益谁补偿 ，如源头区森林植被保护 、水源涵养林建设使水库 、水电站开发业
主受益 ，水电开发业主应对涵养水源的生态建设者作出生态补偿 。三是征收生态补偿费与生态补偿税 ，建
立市场补偿机制 。从一般意义上说 ，税和费都是政府取得财政收入的形式 。税收是政府为了实现其职能的
需要 ，凭借政治权力 ，按照一定的标准强制无偿地取得财政收入的一种形式 ，具有强制性 、无偿性 、固定性特
征 。对于某些公共产品 、公共服务成本的补偿 ，有时不适合采用征税方式 ，政府便采用较为便利和灵活有效
的收费方式 ，作为调节经济活动的必要补充 ，使生态补偿资金的筹措有法可依 、来源稳定 、有保障［１ ，６］ ，同时
可以建立生态补偿捐助机构 ，接受国内外团体 、企业 、个人的捐赠和尝试发行生态彩票 ，由国家批准发行 ，所
筹资金专用于生态环境保护 。四是建立区间生态补偿机制 ，根据林区新的功能定位 ，调整扶持方向和重点 ，
深化对口支持力度 。区间的生态补偿应把加强林区的生态经济功能作为培育重点［５］ 。由过去以政策扶贫
为主转变为以项目扶贫为主 ，如实施生态经济防护林扶贫工程 ，既可改善这些地区的生态环境质量 、防止水
土流失 ，又能促进当地林业综合协调发展和加快农民脱贫致富步伐 ；重点扶持交通 、电讯 、水利等基础设施
建设 ，重视生产条件的改善 ，降低这些地区进入市场的成本 ，增强“造血”机能 ；重视人力资源开发 ，通过发展
文化教育和卫生事业 ，普及科技知识 ，加强职业技能培训 ，提高人口素质 ，为神农架林区可持续发展构造人
力基础 ；利用青山秀水 、自然和人文景观独具特色的优势 ，加强山水风光旅游 、民族风情旅游 、自然生态旅
游 、休闲度假旅游等旅游功能区建设 ，将生态旅游培育成为区域经济的支柱产业 。同时在搞好基础设施建
设的基础上 ，扶持区域特色资源经济的发展和加强对口支持力度 。
生态建设需要大量资金投入 ，而回报受益的不仅是当地 ，大部是下游及相邻地区 ，具有受益的社会性和
广泛性 。随着生态保护不断深入 ，资金投入不足及来源不确定 ，将严重影响生态保护的可持续性［６ ，１２ ，１３］ 。
建立对生态保护区域的生态补偿机制 ，全社会公平合理负担 ，缓解生态建设资金不足 ，增加补偿渠道 ，是打
开生态建设“瓶颈”的关键 ，使生态保护区建设达到促进生态环境良性循环和经济可持续发展的目的 。
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第 １ 媼期 李林立等 ：生态补偿在实现森林地区经济可持续发展中的效应研究 １６５