全 文 ：文章编号: 1007-0435( 2006) 01-01-04
关于建立草原生态补偿机制的探讨
陈佐忠1 , 汪诗平2
( 1.中国科学院植物研究所, 北京 100093; 2.中国科学院西北高原生物研究所 , 西宁 810008)
摘要: 我国森林生态补偿已经有所落实,而草原生态补偿尚未进行。基于草原为社会提供大量公益性产品、草原许多经
济价值不允许变现、草原退化在一定程度上是由于为国家发展作出贡献以及由于草原地区贫困引起社会不公等原因,提
出要进行草原生态补偿的观点。其目的是支持和鼓励草原地区更多地承担保护草原生态环境责任的同时,维持和发展社
会经济。此外, 文中还对草原生态补偿的原则、对象以及资金来源等进行了探讨。
关键词: 天然草原; 生态补偿; 生态安全
中图分类号: S 812; X22　　　　文献标识码: A
A Discussion on the Mechanism of Reparation for
Balancing Rangeland Ecology
CHEN Zuo-zhong
1 , WANG Shi-ping
2
( 1. Inst itute of Botan y, Ch ines e Academ y of S ciences, Beijing 100093, China;
2. Northw es t Ins titute of Plateau Biology, Xinin g, Qing hai Province 810008, Ch ina)
Abstract: Compensation for w oodland eco logical construction has been put into ef fect at certain ex tent , but not
much has been done fo r the rangeland. For generat ions, the rangeland had provided livelihood fo r the local in-
habitants. It s economic value is not allow ed to be converted into cash. M oreover, rangeland deteriorat ion is
mainly due to the excessiv e demands y ielded to humans. Poverty in the rangeland area also causes social dise-
quilibrium. It is high t ime to make reparat ions to the rangeland eco logical const ruct ion. All this w il l support
and encourage the lo cal g overnments, herdspeople, and farmer s to conser ve the rangeland and develop lo cal e-
conomy. The paper suggests the rules of compensat ion, the benef iciaries, and the sources of funds for the eco-
logical const ruct ion.
Key words : Rangeland; Ecological compensat ion; Ecosafety
1　什么是草原生态补偿
生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手
段,对其概念的定义尚有不同看法。李文华 [ 1]将其归纳
为广义与狭义两种: 广义的生态补偿包括污染环境的
补偿和生态功能的补偿,即对损坏资源环境的行为进
行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该
行为的成本或收益,达到保护资源的目的。狭义的生态
补偿是指生态功能的补偿, 即通过制度创新实行生态
保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付
相应的费用; 通过制度设计解决好生态产品这一特殊
公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足
额供应;通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报,
激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种
经济制度。费世民等[ 2]则认为生态效益补偿的内涵有
三种观点,即为了控制生态破坏、遏止资源衰竭而征收
的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。一般而
言,所谓生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合
法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生
态环境保护付出代价者支付相应的费用, 其目的是支
持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态环境责任,
收稿日期: 2005-08-04; 修回日期: 2005-11-08
基金项目: 中国科学院知识创新工程项目( KSCX1-08-03延续)
作者简介: 陈佐忠( 1937-) ,男,研究员,研究方向为草地生态, E -m ail : chenzz@ n s. ibcas . ac. cn
第 14卷　第 1期
　Vo l. 14　 No . 1
草　地　学　报
ACT A AGRESTIA SIN ICA
　　　2006年　 3 月
　March　 2006
而非过高经济发展的责任。因此,所谓草原生态补偿,
即指草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程
中,对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付
出代价者支付相应的费用, 其目的是支持与鼓励草原
地区更多承担保护草原生态环境责任, 而不是过高经
济发展的责任。
2　为什么提出草原生态补偿
之所以提出草原生态补偿和建立草原生态补偿机
制,是基于下述 5方面的考虑:
2. 1　辽阔的草原为社会、为公众提供大量公益性产品
而使公众受益。既然公众受益,就应该由其代表者政府
来付费。我国有 4亿公顷不同类型的草地, 约占国土面
积的 40%。其所具备的气体调节、气候调节、水调节、
土壤形成、养分循环、休闲、文化等多方面的生态功能,
这些功能所提供的有形或无形的产品(或称生态产
品) ,其价值十分巨大, 据闵庆文等估算 [ 3] ,仅以气体调
节一种功能而言, 在内蒙古草原生态系统每年固定
CO 2的总价值为 114. 4×108元,即每年每公顷约 600
元。尽管对这一估算仍有不同观点,但其价值巨大是不
容置疑的。而这一价值并未仅由草原地区人们所享用,
而是为全社会、全体公众所享用,受益者应该为之作出
补偿,尽管不一定是等价的。
2. 2　草原有许多有形的、巨大的、可实现的经济价值,
但受政策的制约或者草原资源自身特点的限制而不能
变现,因之政府应该做出补偿。比如,辽阔的草原有许
多地区自然条件优越, 年降水量可在 450 mm 左右, 自
然植被为草甸草原,土层深厚, 有机质含量可在 4%以
上,是我国最为肥沃的黑钙土,开垦种植粮食作物比较
有利, 但为了保护我国北方的生态安全,防止荒漠化,
我们不能进行开垦,即使有的地方已经开垦,也要退耕
还草, 这在一定程度上体现了为了大局和全体民众的
公共利益而做出局部牺牲; 再比如,草原有许多天然资
源,如发菜、甘草和许多药用植物,本来可以开发,但为
了防止生态环境的破坏,为了生态安全的大局而不能
开发,对已开发的必须加以限制,这也是在一定程度上
为了大局为了公众而做出的牺牲,对于这些牺牲难道
生态安全的受益者不应该做出补偿吗?
2. 3　目前草原地区的生态环境恶化与生态系统退化
在一定程度上是因为它们为国家今日发展做出了巨大
贡献, 而在过去国家为此付出很少。我国目前 90%以
上的草原都处于不同程度的退化之中, 生态环境遭到
不同程度的破坏。分析其原因,主要是因为近半个世纪
以来从草原输出的多, 输入的少,拿走的多,给予的少,
两者极不平衡。张建华等[ 4]计算在建国后 38年间, 国
家支援牧业的总资金 87. 4 亿元, 占牧业产值的 1.
6% ,其中牧业基础仅占产值的 0. 29% ,产出与投入之
差十分巨大。也有从物质循环的角度计算, 如白音锡勒
牧场,面积 3730 km2 , 在 1953- 1980年的 28年间, 输
出的牛 14558 头, 马 42776 匹, 羊 340944 只, 羊毛
4400 t ,奶 6822 t ,总计输出纯氮 15728. 9 t ,折合硫酸
铵 786440 t之多; 而实际上很少输入[ 5]。这种入不敷出
的局面,起初很不明显,好像滚雪球一样,越来越大, 及
至今日已十分严重。这在很大程度上可以认为是草原
地区为我国经济基础的建立, 为我国今日发展做出了
巨大贡献,应为之做出补偿 [ 6]
2. 4　草原地区牧民的渐趋贫困引起区域性、局部性社
会不公平。草原地区牧民一方面忍受经济的贫困,一方
面又要肩负起生态环境保护的重大压力,从整体看, 我
国草原地区目前经济的发展大大落后于东部地区, 与
其他地区相比,也很落后, 这已经引起了区域性、局部
性的社会不公平。我们要建立一个和谐的、公平的社
会,要以人为本, 要实现可持续发展, 对这些地区进行
补偿也是必要的。
2. 5　从草原在全国、全世界的地位与优势来看, 补偿
草原、保护草原也十分必要。我国草原面积之大,世界
第二,而草原类型之丰富,堪称世界第一。其中温带草
原、高寒草地特色十分明显。20世纪 90年代,澳大利
亚的草地科学家访问锡林郭勒草原看到草甸草原美丽
的景观时兴奋不已, 并再三希望我们保护好这片美丽
的草原,留给后代子孙。
3　草原生态补偿的现状
迄今为止,我国还没有明确提出草原生态补偿, 但
实际上我们在做许多类似的工作,如退耕还草工程、退
牧还草工程等,这在一定意义上是一种补偿。与之不同
的是, 关于森林生态补偿却已经做了大量工作,比如:
3. 1　国家出台了一系列有关森林生态补偿政策,最早
的文件应是 1981年全国人大颁布的《关于开展全民义
务植树运动的决议》,其中提出要征收《绿化费》[ 6] ; 其
后发布的许多文件都有森林生态补偿的内容。如 1992
年国务院批准国家体制改革委员会《关于一九九二年
经济体制改革要点的通知》就提出: “要建立林价制度
和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用。”
同年, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国
家环保局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及
有关对策的报告》中指出:“按照资源有偿使用的原则,
要逐步开征资源利用补偿费, 并开展对环境税的研
究。”1993 年, 国务院《关于进一步加强造林绿化的通
知》指出:“要改革造林绿化资金投入机制, 逐步实行征
2 草　地　学　报 第 14卷
收森林生态效益补偿制度。”1994年 3月 25日国务院
第 16次常务会议讨论通过的《中国 21世纪人口、环境
与发展白皮书》中也要求建立森林生态效益补偿使用
制度, 实行森林资源开发补偿收费。1996 年 1月 21
日,中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工
作的主要任务和政策措施》中又明确指出“按照林业分
类经营原则, 逐步建立森林生态效益补偿费制度和生
态公益林建设投入机制, 加快森林植被的恢复和发
展。”1998年 4月 29日,九届全国人大常委会第二次
会议通过的《森林法》修正案明确规定:“国家设立森林
生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特
种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
森林生态效益补偿金必须专款专用,不得挪作他用”。
2001年 1月财政部发布森林生态效益补助资金试点
工作的意见则明确表示“同意设立森林生态效益补偿
资金, 主要用于提供生态效益的防护和管理。”这标志
着经过近 20年的努力,中国森林生态效益补偿资金专
项已正式纳入财政预算。
3. 2　全国许多省区都先后落实了中央政策,建立了生
态补偿机制, 实施了森林生态补偿。广东省起步较早,
1998年 10月 26日就通过了《广东省生态公益林建设
管理和效益补偿办法》[ 7]。辽宁从2005年起,对二百多
万公顷森林一万多名护林员进行了补偿; 西藏对 150
万公顷森林补偿了 7078 万元; 北京规定在 2004 -
2010年间, 要对 60万公顷森林按人均 400 元进行补
偿;浙江杭州制定了《杭州市生态公益林管理条列》, 对
31 万公顷公益林, 按每年 105元/公顷进行补偿。广
东、新疆、陕西、四川等省区也都根据各自条件进行了
补偿。到目前为止,在 22个省级单位,实施了在天然林
保护工程费用中列支公益林造林费和管护费;在 24个
省区,国家为退耕还林支出的费用 80%用于营造公益
林,大部分带有森林补偿性质。
3. 3　我国不同领域的专家也对森林生态补偿表现出
浓厚的兴趣, 开展研究,提出建议。
3. 4　中国社会科学院郑易生和国家发改委孙祯 [ 8]提
出建立“生态特区”、实现生态补偿的设想, 他们认为我
国自然地理特点和深度的二元化社会经济共同决定了
我国有一类“三位一体”地区存在, 即贫困、生态脆弱、
具有特殊价值。对此类地区应实行“生态特区”政策:
3. 4. 1　干部考核制度与其他地区脱钩,保护生态功能
考核要作为政绩考核重点之一。
3. 4. 2　为当地农牧民个人制定法律生态补偿政策。
3. 4. 3　与国家重要生态功能区生态补偿战略相结合。
2004年李文华[ 1]曾在《林业建设与生态补偿》一文中
指出,森林生态服务功能是生态补偿的重要依据;林业
建设中补偿的问题机制不活、后劲不足、科研基础薄
弱、补助标准一刀切等。因此生态补偿机制的建立已迫
在眉捷。
3. 4. 4　森林生态补偿引起国际有关部门的关注,并召
开了相应的国际会议。2004年 11月 8日在北京召开
了生态保护和建设的补偿机制与政策国际研讨会, 发
布了《关于推进中国生态补偿实践与国际合作倡议
书》。倡议书中指出,“建立有效的生态补偿机制是促进
中国全面、协调、可持续发展的重要举措”, 并且提出了
生态补偿要遵循的原则以及我国生态补偿政策存在的
问题等。与森林生态补偿相比,草原生态补偿只是提出
了问题而已, 要做的工作还很多。
4　如何进行草原生态补偿
草原生态补偿还处在研究阶段, 尚无成套的系统
的措施,但可以借鉴森林生态补偿的成果。现就有关问
题提出:
4. 1　草原生态补偿的原则
全国政协致公组于 2003 年[ 9]在《建立生态补偿机
制, 促进流域可持续发展的建议》中,提出建立生态补偿
机制的原则应是谁受益谁补偿,公平,公正。费世民等[ 2]
提出生态补偿的原则应是国家扶持为主,宏观调控, 良
性循环;直接受益,法定补偿;分类补偿;重点突出等。这
些都值得借鉴,可以作为草原生态补偿的原则。
4. 2　补偿对象
提出草原生态补偿,并不是面对全部草原, 而是指
其中以生态效益为主体的草原。森林生态补偿与森林
分类经营的做法值得借鉴。森林生态补偿仅限于对生
态公益林和特种用途林,草原也有类似的生态公益草
原如草原自然保护区等。
4. 3　资金来源
多渠道酬集资金是基本原则, 费世民等[ 2]和曹明德
等[ 10]根据林业生态补偿的状况,提出主要从 7 个方面
加以解决,即国家财政无偿扶持、补偿基金、受益者生态
建设费用、发行国债、捐助、全民义务绿化费、生态税等。
4. 4　补偿标准
公平、合理、逐步提高应是考虑草原生态补偿标准
(下转第 8页)
3第 1期 陈佐忠等:关于建立草原生态补偿机制的探讨
本单株的耐盐性一般配合力。
3. 2　苜蓿耐盐育种周期与一般配合力测定
在苜蓿耐盐轮回选择中, 完成一次苗期耐盐性一
般配合力的测定需要一年的时间,若完成一次整个生
育期耐盐性配合力测定至少需要两年。因此完成一次
耐盐轮回选择就需要 2～3年的时间,可见苜蓿耐盐轮
回选择的周期较长。为加速苜蓿耐盐育种进程, 进行温
室加代培养无疑是缩短育种周期的途径之一,但这种
方法对温度、光照等条件要求较高, 而且空间相对有
限,故花费较昂贵;若能找到与苜蓿耐盐基因相连锁的
分子遗传标记,无疑将省去配合力测定的过程, 将加速
提高苜蓿的耐盐育种进程, 缩短育种周期。
4　结　论
以第 1代轮回选择得到的后代群体为材料, 种植
后又选出 107株耐盐优株, 同时进行耐盐性一般配合
力测定,其中耐盐一般配合力高的 75株, 低的 32株,
淘汰后者,再将一般配合力高的优株相互杂交, 完成第
2代轮回选择。在完成两次轮回选择的基础上, 再进行
混合选择,获得 70株杂交后的耐盐苜蓿新材料。
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(责任任编　孟昭仪)
(上接第 3页)
的原则,实际操作中,不可能一步到位,要循序渐进。目
前最紧迫的是把补偿机制建立起来, 标准要量力而行,
范围可由小到大。实施草原生态补偿,建立草原生态
补偿机制,对于保护我国已有的草原和治理退化的草
原,保护我国北方地区的生态屏障, 稳定边疆,以及繁
荣牧区经济都具有重要意义。其涉及领域较宽, 需要多
学科协作进行研究。本文作为初步研究,希望引起大家
的兴趣和讨论。最近召开的中共十六届五中全会发表
的关于十一五规划的公报中明确提出“按照谁开发谁
保护,谁受益谁补偿,加快建立生态补偿机制”的要求,
这对建立草原生态补偿无疑是极好的机遇。我们要抓
住这一机遇, 认真研究,为尽快在我国建立一个完善的
草原生态补偿机制,防治草原生态系统退化,切实保护
好草原自然生态作出贡献。
参考文献:
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(责任编辑　才　杰)
8 草　地　学　报 第 14卷