全 文 ：中国生态农业学报 2009年 5月 第 17卷 第 3期
Chinese Journal of Eco-Agriculture, May 2009, 17(3): 599−604


* 教育部哲学社会科学研究后期项目(06JHQYB00280)和国家民委科研项目(07ZY09)资助
马丽梅(1984~), 女, 硕士研究生, 研究方向为区域环境与区域经济。E-mail: dollar-mlm@163.com
收稿日期: 2008-04-12 接受日期: 2008-07-21
DOI: 10. 3724/SP.J.1011.2009.00599
建立市场化的退耕还林补偿制度探讨*
马丽梅 樊胜岳 张 卉
(中央民族大学经济学院 北京 100081)
摘 要 退耕还林还草是近年来国家在生态建设中的一个重大工程项目, 自 1999年实施以来取得很大成效, 但由
于制度设计本身的缺陷, 造成工程实施中政府同时担任裁判员和运动员两种角色, 使得此工程在运行过程中
出现了诸多问题。针对这种现象, 本文提出在工程实施中引入市场竞争机制, 即建立市场化的生态购买制度,
通过市场运作中的“看不见的手”, 更好地调节并完成现行的生态补偿制度。同时对这种生态市场的建立和
定价模式做出了详细设计。
关键词 退耕还林(草) 生态补偿 生态政策 市场补偿 工程实施
中图分类号: F32 文献标识码: A 文章编号: 1671-3990(2009)03-0599-06
Establishment of market-oriented compensation system for
returning farmland to forestland
MA Li-Mei, FAN Sheng-Yue, ZHANG Hui
(College of Economics, The Central University for Nationalities, Beijing 100081, China)
Abstract Returning farmland to forestland or grassland has emerged as a major ecological construction project in China in recent
years. The project has already registered substantial achievements since 1999. But the defects of the system have simultaneously put
the central government at crucial crossroad. The engineering operation of the system has several obvious issues to address. In re-
sponse to these issues, market competition mechanism via market-oriented ecological purchasing systems plays a crucial role in the
project implementation. This effectively adjusts and completes the existing ecological compensation system through indirect gov-
ernment intervention. The design detail, building-up and fixed-price pattern of the market-oriented ecological purchasing system
should therefore be simultaneously planned.
Key words Returning farmland to forestland or grassland, Ecological compensation, Ecological policy, Market compensa-
tion, Engineering operation
(Received April 12, 2008; accepted July 21, 2008)
近年来, 我国政府先后组织实施了三北防护林
建设、退耕还林还草、京津风沙源治理、野生动植
物保护、自然保护区建设和林业产业基地建设等生
态工程[1]。其中退耕还林还草做为一项配合西部大
开发, 治理水土流失, 改善西部生态环境的重大决
策 , 是迄今为止我国投资最大 , 涉及面最广 , 群众
参与度最高的一项生态建设工程。工程实施 8年来,
我国中西部地区累计退耕还林、荒山造林二千多万
公顷, 生态改善效果显著, 很多地区的植被得以恢
复, 水土流失和土壤沙化也得到一定程度的控制。
另一方面 , 由国家对退耕还林拨付的专项补偿金 ,
对于提高地区农民收入也起到了令人瞩目的成
果[2]。但是在此政策实施的 8 年中, 也暴露出不少
问题。不少学者认为导致这些问题的主要原因是补
偿机制不完善 , 政策设计对主体缺乏激励 [3]。
笔者通过对内蒙古自治区达茂旗以及四子王旗
的实地考察 , 探讨了退耕还林生态补偿机制存
在的问题 , 并在一些学者提出的生态购买 [4,5]的
基础上提出了建立一个市场化的退耕还林补偿
制度。
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1 现行退耕还林工程生态补偿政策分析
1.1 现行退耕还林工程生态补偿的实行
现行生态补偿政策设计的基本思路是以粮代
赈、现金补助、分期实施, 通过种苗补偿、农业税
和农林特产税减免以及林草地产权保障等措施调动
和保护农民退耕还林的积极性, 以期能够实现改善
生态环境的目标。工程实施采取目标责任制, 省政
府对退耕还林工程负总责。“目标、任务、资金、粮
食、责任”五到省, 各省级政府层层落实工程建设
的目标和责任, 层层签订责任状, 并认真进行检查
和考核[3]。
1.2 现行退耕还林补偿机制存在的问题
1.2.1 政绩工程问题突出
与中国许多工程相同 , 退耕还林也在走向“政
绩工程”和“面子工程”。中国环境与发展国际合作委
员会林草问题课题组的调查显示, 相当多地方在选
择退耕还林地点时, 偏向于选择靠近公路的土地。
在西南某些地区, 靠近公路的退耕农户比例甚至超
过 70%。调查结果认为, “便于检查验收的考虑显然
占据了重要成分”。“面子工程”导致的结果是, 该退
的坡耕地退不下来 , 不该退的基本农田却退了下
来。农民失去了基本口粮田, 而生态环境却得不到
改善[6]。
1.2.2 经济林比重过大
《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的
若干意见》规定: 退耕还林要以营造生态林为主, 营
造的生态林比例以县为核算单位, 不得低于 80%。
但根据调查, 发现各地造林中的经济林比例远远大
于生态林比例, 而经济林的防护效应及其对生态环
境的改善作用远小于生态林, 这就造成很多地方虽
然退了耕, 也造了林, 但地区环境改善很小[7]。
1.2.3 林木管护成本投入没有保障
粮食、现金补助到期后, 生态林统一管护没有
资金来源, 而且按照现行的政策规定, 生态林无经
营收入, 补偿机制尚未建立, 群众得不到经济利益,
管护问题突出。同时, 退耕还林工作量繁大, 直接成
本中没有管理经费, 地方政府承担了巨大的财政支
出压力, 在贫困地区这一情况尤其突出[8]。
1.2.4 退耕还林造林质量低下
退耕还林各地都存在存活率低的现象, 甚至一
些乡、镇种草种树成活率不足 30%。究其原因,一是
由各地不同的地理气候环境造成, 如笔者所调查的
四子王旗经历了连年的干旱, 是当地林草成活率低
的最主要原因; 二是种苗质量问题, 一些地区种苗
供给不足, 大部分苗木需从外地购进, 从外地调入
苗木、草籽存在质次价高的问题; 三是林业技术服
务人员短缺, 难以直接指导和服务于当地农户退耕
还林工作[9,10]。
1.2.5 补偿标准不合理
一是粮食补偿标准未充分体现区域差异。现行
规定只按“黄河流域及北方地区”和“长江流域及
南方地区”这两个大区域来确定粮食补偿标准。然
而即使是同在“长江流域及南方地区”或“黄河流
域及北方地区”, 由于气候条件、地理条件等方面
的差异, 退耕耕地的生产力不同, 退耕耕地原有收
益存在较大差异。制定统一的补偿标准, 必然出现
退耕耕地原有收益低于或高于国家补偿标准这两种
情况。二是工程实施以来, 普遍反映种苗和造林费
补助标准太低 (退耕地和宜林荒山荒地造林 750
元·hm−2), 严重影响工程进度和效果[3]。
综上所述, 可以看出, 现在实行的生态补偿制
度在各个方面都存在着诸多弊端, 而问题根源就在
于现行政策下, 退耕还林还草的组织者与检查者均
为政府承担, 这就无法避免地导致了政府寻租和政
府失灵现象的出现。针对这一情况, 有必要在现行
政策下引入市场调节, 通过建立一个市场化的退耕
还林还草制度 , 更好地完成中西部地区生态重建
工程。
2 市场化的退耕还林补偿制度的构建
如何利用市场调节来实现退耕还林还草的效率
最大化 , 延军平等 [4]提出了建立生态购买制度: 即
国家为了生态环境的持久安全, 在生态环境建设中
实行国家市场经济体制, 选择生态环境极端脆弱且
又具有全局意义的地区, 启动专门工程, 确立专门
的职能机构, 每年依据林草恢复的数量和自然生态
质量付给林草所有者相应的货币。但是, 建立在这
种基础上的生态购买并不具有普遍应用性 , 同时 ,
对于如何实行市场体制也缺乏明确的设计。在此基
础上, 笔者建议, 可以在生态重建过程中引入企业
参加退耕还林还草活动的管理, 通过市场运作中的
竞争机制完善现行退耕还林还草政策, 使之达到最
优效果。
2.1 生态市场的建立过程
在引入企业管理后, 生态市场中的参与者就包
括政府、企业、农民三者。这三方在政府的制度框
架下, 通过市场调节建立一个全新的生态补偿制度,
具体过程见图 1。
2.1.1 生态市场购建的前期准备
第一步, 国家成立专门的退耕还林还草管理机
构。针对现行政府在对退耕还林还草政策管理中所
第 3期 马丽梅等: 建立市场化的退耕还林补偿制度探讨 601



图 1 生态购买的步骤与监管机制
Fig. 1 Step and regulatory mechanism of ecological purchasing system

存在的机构复杂、责任机制难以明确[3]等问题, 在进
行制度创新同时, 首先要优化政府的管理机制, 最
重要的就是要简化现行的管理机构 , 明确责任主
体。这就需要政府成立专门的退耕还林还草管理机
构, 承担包括退耕还林、荒山造林、退耕还草, 以及
与此相配套的禁牧等措施的实施。这一专职机构可
在各地建立相应的分支机构, 其具体工作内容包括:
确定退耕还林还草的地区及范围, 购买退耕地使用
权, 选择代理企业, 年度检查, 购买生态重建产品,
最终检查。
第二步, 选择退耕还林还草的地区与范围。首
先由各地分支机构对各地的实际情况加以总结并上
报至总机构, 通过总机构加以汇总研究, 确定年退
耕还林任务及所在地, 再下达给各分支机构, 由分
支机构确定具体的退耕地与退耕范围。
第三步, 购买退耕地的使用权。当划定好退耕
地区与范围后 , 就需要对退耕地的使用权进行购
买。购买价格根据各地的不同情况由总机构制定 ,
并派专人到各地与当地分支机构共同完成购买任
务。在购买使用权的过程中, 要秉承“买卖自愿”
的原则。
2.1.2 生态市场购建的具体过程
首先, 要选择代理企业。代理企业的选择可由
退耕还林还草总机构通过向社会公开招标的形式 ,
选取一部分有实力、有信誉的大型企业, 向其颁发
生态重建许可证, 允许其今后参加退耕还林还草的
组织管理工作, 也就是授予其代理权。同时选取一
部分企业参与当年的退耕还林还草组织工作, 签订
合同, 合同期最短为 1年, 并约定 1年后, 经过国家
退耕还林还草管理机构的审核 , 获得当年相应的
报酬。
代理企业获得代理权后, 则开始退耕还林退耕
还草的正式组织工作, 包括购买种苗、组织栽种以
及林业管护等诸多管理工作。根据政府对退耕还林
种苗的相关规定, 代理企业在购买种苗以及造林管
护时因考虑其自身的经济效益(不合格的经济林与
生态林比例, 或者成活率较低, 政府可以拒绝购买),
可有效杜绝种苗质量低、经济林比例过大、成活率
低等问题。在组织栽种、林业管护方面, 代理企业
也需根据自身优势, 尽量引入先进的技术以减小成
本, 增加退耕林草的质量。
生态代理企业的运作程序与一般企业相同, 但
也有特殊之处: 第一, 代理企业的工人必须以当地
农民为主, 保证当地农民退耕后的生活来源, 当然,
在当地农民充分获得就业机会的同时, 也可雇用其
他地区的农民工或当地未退耕的农民, 并支付相应
的工资。第二, 生态代理企业的收益来源是每年国
家购买的生态产品, 以及在市场上转换代理权获得
的交易费用。而企业决定是否继续组织管理生态重
建的根本在于企业的经营状况以及自身对继续参与
生态重建过程盈利性的估计。
其次, 政府对代理企业的生产进行购买。这种
购买行为应定于每年 6~7 月, 最多延长至 10 月, 这
段时间是判断树种或草场成活的最佳时间。这一时
期, 由退耕还林还草总机构派专人配合当地退耕还
林还草的分支机构对一年内植树造林的成果进行检
验, 根据检验结果判断是否购买, 以及购买多少。检
验合格的可足额购买, 不合格根据相关标准进行部
分购买。对于一些生态重建工程完成很差的企业 ,
可收回其代理权, 并根据合同规定处以定量的罚款,
602 中国生态农业学报 2009 第 17卷


第 2 年可将代理权交于其他具有生态重建许可证的
企业进行经营。
关于购买的检验标准, 需在最初根据各地的不
同情况, 制定不同的标准, 尤其是对于一些长期处
于干旱少雨的地方, 要适当放宽标准, 以调动企业
参与的积极性。如果当年发生重大旱灾或洪灾等重
大自然灾害, 当地的退耕还林还草分支机构还需上
报总机构, 根据具体情况调低检验标准。在考虑到
各种不同因素的情况下, 尽量为代理企业建立一个
公平的市场竞争环境。
除以上生态购买的主要步骤外, 需要注意的是:
退耕还林还草是一项长期任务, 尤其是对一些生态
林而言, 其运作管理需要 20~30 年以上的时间, 在
如此长的时间内, 因为市场的不断变化, 无法确定
一个企业可以一直进行此方面的投资, 因此为了减
小由企业因自身经营原因而影响生态重建这一对国
家具有重大意义的工程, 同时加强竞争机制对退耕
还林还草工程的有利影响, 减小政府在选择代理企
业时增加的成本, 应该允许代理企业在一定条件下
可以转让其代理权, 更大地增强生态市场的活力。
当然, 为避免参与交易企业的良莠不齐, 以及
交易混乱对政府监管带来不便, 这种代理权的转让
是建立在一些规定范围内的。
转让时间的规定: 代理权的转让需要一定的时
间限制, 尤其是生态建设的第１年, 应该禁止这种
转让。其主要原因一方面是因为在第１年代理企业
就开始更换, 会给当地农民造成政策执行不稳定的
印象, 使其失去与政府和企业合作的信心。另一方
面 , 第１年是树木能否成活的关键 , 此时 , 如果因
为企业之间代理权转换, 而使刚刚植入的树苗或草
籽等荒于照料而荒废, 则会造成不必要的浪费, 而
且树和草的种植都有严格的时间限制, 如果一旦死
去, 则很难在一年内再次栽种。因此在国家选择代
理企业时, 应明确规定第１年内禁止进行代理权之
间的转让买卖。
转让对象的规定: 对于企业转让代理权的对象
也应该有严格限制, 必须是具有生态重建许可证的
企业, 只有这样才能保证参与退耕还林还草工程的
企业质量, 同时也便于政府的监督管理。
转让的附加条件: 企业进行代理权转让的附加
条件必须包括对参与生态建设农民的生活来源的保
障, 也就是说, 获得代理权的企业不仅要接受退耕
还林还草工程, 同时接受参与这些工程的农民, 除
非是农民自愿离开, 否则不得因为更换代理公司而
解雇受雇佣的农民。在代理权转让期间, 也要保证
农民收入的稳定性。
转让必须由地区退耕还林还草管理机构监督 ,
在转让后由地区退耕还林还草机构上报总机构登记
记录, 便于以后的管理。整个转让过程要根据市场
交易公平自愿的原则进行。
2.1.3 生态购买的后续工作
购买期限的规定: 退耕还草购买期限为 3~4 年,
到期后, 由退耕还林还草管理总机构通过对环境的
重新检测, 确定是否需要继续进行生态重建, 或者
允许将所还之草进行经济用途。所还经济林的购买
期限至少为 8 年, 直到确定可以获得稳定的经济收
益为止, 同时也需要进行环境改善的评价。而生态
林因缺乏经济效益 , 为了保证农民获得稳定收入 ,
同时维护生态林的生存, 至少要确定 20年的购买期
限, 直到生态环境确实得到了真正的改变。
经济林和草场收益权的归属: 经济林和草场完
成生态购买后, 也完成大部分对环境的改善作用。
此后, 国家将退耕地还给当地农民, 他们享有草场
和经济林的所有收益权。他们可以决定是否继续将
林场和草场交给代理企业继续经营, 如果他们愿意
由代理企业帮助他们经营, 同时从代理企业获得佣
金 , 则政府可以帮助其选择一些较为可靠的企业 ,
这些企业拥有对经济林和草场的收益权, 但必须向
当地农民支付一定的佣金。如果愿意自己经营, 则
由地方政府进行一些技术及资本上的援助, 帮助农
民进行产业结构的调整。
尽管农民拥有了经济林和草场的收益权, 但为
了防止其过度利用而对环境造成再次破坏, 地方管
理机构需定期进行检测 , 保证重建生态环境的稳
定性。
对生态改善后的环境监控与管理: 不论是经济
林、草场还是生态林, 在完成购买后, 地方的退耕还
林管理机构也将进行角色转换, 变为专门的生态监
控部门, 定期对经济林、草场的使用进行检测, 同时
担负生态林的保护工作 , 以保护生态重建的成果 ,
对违反经济林、草场利用规定或者破坏生态林的进
行处罚, 保证生态环境的最终改善。
2.2 生态市场的定价
根据以上对生态市场构建过程的描述, 可以看
出政府是整个生态市场的核心, 这种核心作用主要
体现在政府的两次购买行为中: 向农民购买土地使
用权以及向企业购买生态产品。因两次购买行为的
目的和作用不同, 其定价机制也有所不同。
2.2.1 土地使用权的购买价格
政府购买农民手中的土地使用权主要是一种对
产权制度的完善, 同时也是为了鼓励农民主动参与
到生态重建过程之中。因此这种购买主要是一种带
第 3期 马丽梅等: 建立市场化的退耕还林补偿制度探讨 603


有政策激励性质的行为, 其价格确定与市场交易关
系并不大, 主要取决于原始耕种情况下, 土地对农
民的效用。
假设农民每年种地可获得 M 元的收益, 而土地
使用权的购买期限为 n 年, ri为第 i 年的贴现率, 则
土地价值为:

3
2
1 2
3
1 1
(1 ) (1 )
1 1
(1 ) (1 )nn
p M M
r r
M M
r r
= × + × ++ +
× + + ×+ +"
(1)
即:
1
1
(1 )
n
i
i i
p M
r=
= × +∑ ( 2 )
政府对农民的耕地占用并非剥夺其在耕地上的
收益权。政府购买耕地使用权的同时, 应保证农民
在日后代理企业组织进行生产时能够获得在其土地
上进行生产及相应的劳动报酬的权利。因此, 政府
购买土地使用权的价格并非土地价值的全部, 而只
是作为一种激励政策支付其中的一部分, 笔者提议
可以以当地土地价值的 10%~20%进行购买。
2.2.2 生态产品的购买
政府从代理企业那里购买生态产品是整个生态
市场形成的关键, 合理的购买价格应该一方面符合
政府对生态产品的需要, 另一方面符合企业的需要,
只有满足双方的要求, 生态市场才能形成, 生态购
买制度也才能顺利执行。
在此 , 我们利用经济学中的一种常用分析方
法——成本−收益分析对生态产品的生产过程加以
讨论, 从而得到较为合理的定价模式。如何确定成
本和收益是成本−收益定价的关键所在。成本可以看
作是政府的支出, 也就是政府购买生态重建产品的
总支出。而政府获得的收益正如政府对生态产品的
边际收益曲线一般, 是难以量化的。因此, 在确定收
益时, 就需要运用“影子价格”。所谓影子价格, 是
指对退耕还林还草所规定的一个比较合理的替代价
格。本文运用一种生态购买的替代方案, 也即现行
的政府作为政策执行者的制度加以改善所得到的收
益为其影子价格。
假设: Ⅰ.在现行制度条件下, 政府的支出使其
获得了等价的收益, 且收益为其最大值, 也就是说
政府可以每年获得成活率在合格规定以上的生态林
或经济林。Ⅱ.将现行制度的补助期限加以延长, 设
延长至第 N 年。Ⅲ.对现行的补偿政策加以改善, 为
体现地区间的差异, 设 3.33a 为每公顷地种苗费的
补偿, (7+1.33)b、(4.67+1.33)b为各地对每公顷土地
的经济补偿(其中 7+1.33为长江流域及南方地区的最
新补助标准, 而 4.67+1.33为黄河流域及北方地区的
最新补助标准), a为地方种苗的差异系数, b为地方
生活补助的差异系数。Ⅳ.设现行制度下地方政府每
年在退耕还林的运行支出平均为 Z, 则现行制度下
某地区政府每公顷退耕还林的收益现值为:
( ) ( )
( ) ( )
2
1 2
3
3
1 13.33
(1 ) (1 )
1 1
(1 ) (1 )nn
Y a X Z X Z
r r
X Z X Z
r r
= + + × + + × ++ +
+ × + + + ×+ +"
(3)
即: ( )
1
13.33
(1 )
n
i
i i
Y a X Z
r=
= + + × +∑ (4)
式中, X为某地对退耕农户的年平均补助额, 长江流
域及南方地区以每公顷(7+1.33)b 计算, 黄河流域及
北方地区以每公顷(4.67+1.33)b 计算。ri为第 i 年的
贴现率。
实行生态购买政策后, 政府在某地的生态购买
价格也就是政府的支出成本为 P。
根据成本−收益评价原则: 成本/收益的最高限
值为 1, 它表明方案的收益大于等于成本, 会产生净
收益或净收益为 0。凡高于 1的方案都是不可行的。
因此只有当 Y/P≥1时, 政府进行购买才是可行
的。以此可以得出购买价格为: P≤Y, 为有效鼓励企
业的参与, 我们设定 P=Y。
即: ( )
1
13.33
(1 )
n
i
i i
P a X Z
r=
= + + × +∑ (5)
至此, 也就确定了某地政府进行生态购买的每
公顷地的总价格。但是, 政府的购买并非一次性的,
而是通过分年购买进行的, 因此有必要根据企业每
年的生产情况, 以及购买产品的特性, 将这一价格
进行合理分配, 具体分配方案根据各地气候条件的
不同而有所不同。
3 构建生态市场过程中可能出现的问题与
解决方案
3.1 对退耕产权的保证
构建生态市场的前期准备之一是对农户拥有的
土地使用权的购买, 这种购买必须建立在自愿的基
础上, 并且签订有效的合同才能执行。任何机构都
不能够对农民进行强买的行为, 为此, 各地需要制
定合理的土地购买价格, 并保证农民日后生活的稳
定来源, 同时加大对退耕还林政策以及生态购买的
宣传力度, 使农民真正诚心诚意的参与到这一政策
之中。
3.2 农户的生活保证
生态市场实施中, 农户的生活来源源自于受雇
604 中国生态农业学报 2009 第 17卷


于企业所得的薪酬, 企业对这种薪酬的计算必须要
高过国家标准的最低限。国家的最低标准限至少应
该是农民进行退耕还林的机会成本, 也就是农民每
年种地所获得的平均收入。对于企业雇用农民的过
程以及向农户发放工资的过程, 地方退耕还林还草
机构要进行严格监督。同时退耕还林还草总机构还
应成立专门的组织机构, 能够直接接受农民对企业
的投诉 , 保证农民在退耕过程中的基本获益权利 ,
同时防止产生地方机构与代理企业的联合, 破坏农
民的权益。
3.3 退耕还林的检验标准
退耕还林还草的检验标准要根据各地以及各个
时期的不同情况而不同。当然, 为了保证退耕还林
还草对生态的重塑效用, 在政策实施后期, 政府可
以考虑加入一些环境检验标准, 如风沙强度、水土
流失量等进行评价 , 但由于代理权的可交易性质 ,
这些环境检验标准的责任机制很难确立, 因此在政
策执行初期, 要对一些基础指标, 例如林草比例、经
济林和生态林的比例等加以明确规定, 同时鼓励企
业根据当地气候条件, 在生态重建初期, 选择多种
树种或草种以保证生物的多样性以增强对环境的改
善效果。
3.4 经济林和草场的收益权归属
退耕还林后所得的经济林和草场的收益一定要
确保由农民享有。如上诉述, 农民享有土地的收益
权, 生态购买初期政府所购买的仅仅是规定年限内
土地的使用权, 而不包括其收益权, 因此在完成生
态重建后, 就须将农民的土地归还, 尤其是让农民
自己决定经营方式, 并获得收益。
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更正启事

发表于我刊 2009 年第 17 卷第 2 期 239 页至 243 页的“坡度与种植方式对紫色土侵蚀与养分流失
的影响研究”一文的第四作者何丹的姓名错排为“阿丹”，特此更正。